形成促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制

形成促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制

促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換是新世紀(jì)新階段加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)，也是全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)必須完成的重大任務(wù)。十六大以來，黨中央國(guó)務(wù)院站在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，實(shí)施了一系列統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策措施，著力解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題城鄉(xiāng)關(guān)系得到了明顯改善。但是，嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)和發(fā)展的需要都表明，它離實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)要求還有相當(dāng)大的差距。特殊的國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定了必須堅(jiān)定不移地將促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展作為未來宏觀調(diào)控政策的基本取向之一，采取更加切實(shí)有效的統(tǒng)籌措施，推動(dòng)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，保障我國(guó)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的順利推進(jìn)。

一、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展政策的基本內(nèi)容和目標(biāo)

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展政策，主要體現(xiàn)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策上。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是相對(duì)于城鄉(xiāng)分割的“二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)”而言的，它要求以統(tǒng)籌為手段實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，就是要把農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，放到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度綜合考慮，從體制政策和法律法規(guī)上改變“重城市、輕農(nóng)村。先市民、后農(nóng)民”的做法，合理調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)“三農(nóng)”的投入支持力度，著力改變目前存在著“城市腿長(zhǎng)、農(nóng)村腿短”的發(fā)展局面，加快轉(zhuǎn)換城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。過多的農(nóng)村人口與有限的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的矛盾，是我國(guó)“三農(nóng)”問題成為難題的根源。在解決溫飽問題的階段，“三農(nóng)”問題也許可以在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的內(nèi)部解決，而在全面建設(shè)小康社會(huì)的新階段，解決“三農(nóng)”問題則必須超越農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的層面。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)質(zhì)是城鄉(xiāng)居民擁有平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，享受均等的基本公共服務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系由城鄉(xiāng)分割的傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代一元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。值得注意的是，城鄉(xiāng)一體化，并不是指城鄉(xiāng)面貌的一樣化，而是指城鄉(xiāng)發(fā)展在體制制度上的統(tǒng)一化。

(一)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展政策的基本內(nèi)容

1、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，首先要轉(zhuǎn)變發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展思路，從城鄉(xiāng)分割、差別發(fā)展轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互通、協(xié)調(diào)發(fā)展，把工業(yè)化、城市化與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化緊密結(jié)合起來，走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。樹立以人為本的發(fā)展觀和政績(jī)觀，把改善民生作為發(fā)展的第一要義，把增加城鄉(xiāng)居民收入、提高生活質(zhì)量和健康水平、改善生態(tài)環(huán)境作為最重要的政績(jī)，把增進(jìn)最廣大群眾的物質(zhì)利益、政治利益、文化利益和生態(tài)利益作為加快發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

2、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，是制約廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的“瓶頸”。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的首要條件。具體工作中，要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局，把城鄉(xiāng)作為一個(gè)整體，搞好城鄉(xiāng)布局規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，著力形成中心城市、中心鎮(zhèn)、中心村一體化規(guī)劃體系。加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系，促進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。在加強(qiáng)硬件建設(shè)規(guī)劃的同時(shí)，還要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)，重點(diǎn)在加快發(fā)展農(nóng)村的教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)，為逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化創(chuàng)造必要的條件。

3、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

要建立以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的發(fā)展機(jī)制，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)向城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)集中，促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，促進(jìn)土地向規(guī)模農(nóng)戶集中，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，促進(jìn)城市社會(huì)服務(wù)事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，促進(jìn)城市文明向農(nóng)村輻射，提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平。

4、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)體制改革

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展涉及整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理構(gòu)架的重組和社會(huì)利益格局的調(diào)整，核心是按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，改變城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)，對(duì)工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)收入分配關(guān)系進(jìn)行全局性、戰(zhàn)略性調(diào)整，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。重點(diǎn)是要突破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，糾正體制上和政策上的城市偏向，消除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的殘留影響，保護(hù)農(nóng)民利益，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)制度、戶籍管理制度、教育制度、土地制度、社會(huì)保障制度等，給農(nóng)村居民平等的發(fā)展機(jī)會(huì)、完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和自由的發(fā)展空間，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由合理有序公平流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化的配置。

(二)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展政策的目標(biāo)

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展政策的總體目標(biāo)，就是在快速推進(jìn)國(guó)家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，不能以大量犧牲農(nóng)民的利益為代價(jià)，以農(nóng)村的破敗、農(nóng)業(yè)的衰落、農(nóng)民的破產(chǎn)為成本，也不能一味地保護(hù)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和單純地維護(hù)農(nóng)民利益，而是要延續(xù)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的正常進(jìn)程，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村的共同發(fā)展繁榮。主要體現(xiàn)在以下六個(gè)方面：

1、不合理的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度得到基本廢除

制度合理化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本條件，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的首要目標(biāo)。其主要表現(xiàn)就是農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)資源進(jìn)入鄉(xiāng)村的體制機(jī)制基本消除，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間能夠自由有序流動(dòng)，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素價(jià)格“剪刀差”不斷縮小。

2、城市化推進(jìn)速度保持在一個(gè)比較合理的范圍內(nèi)

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本途徑是走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路，既要保持城鎮(zhèn)化有一個(gè)必要的推進(jìn)速度，更要防止過快傾向的出現(xiàn)。在人口總量持續(xù)增長(zhǎng)的條件下，城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)率要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)許可和資源環(huán)境可以承受的能力相適應(yīng)，土地城市化與人口城市化在速度上要相當(dāng)，具體看，城鎮(zhèn)化水平控制在年增1個(gè)百分點(diǎn)水平，耕地總量近期保持在18億畝左右，糧食自給率保持在90％以上是基本適當(dāng)?shù)摹?/p>

3、二元結(jié)構(gòu)系數(shù)不斷縮小

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本條件是推進(jìn)中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的標(biāo)志就是二元結(jié)構(gòu)系數(shù)的不斷縮小。在以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)機(jī)制的作用下，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代裝備水平和資本有機(jī)構(gòu)成得到有效提高，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力能夠順暢地向外部轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者素質(zhì)明顯改善，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系基本形成，農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率得到相應(yīng)提高，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率與非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的比率提高到1：2以上。

4、城鄉(xiāng)居民人均收入差距不斷縮小

這是城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的最基本最直觀的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須不斷縮小目前嚴(yán)重過大的城鄉(xiāng)居民人均收入水平差距，并將真實(shí)差距水平控制在2：1以內(nèi)。

5、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化

基本公共服務(wù)均等化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的題中應(yīng)有之義。要基本改變公正財(cái)政資源過分集中于城鎮(zhèn)、特別是大城市的狀況，建立起統(tǒng)一的覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，城鄉(xiāng)居民享受的基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和基本社會(huì)保險(xiǎn)等公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)基本均等化，城鄉(xiāng)居民生活條件基本同質(zhì)化。

6、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的多樣性現(xiàn)代功能發(fā)揮充分

充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的多樣性功能，是新世紀(jì)新階段我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新要求，也是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新目標(biāo)。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)的新階段，在保證農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的提供產(chǎn)品和生產(chǎn)要素功能正常發(fā)揮的同時(shí)，還必須日益關(guān)注發(fā)揮農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的保護(hù)生態(tài)平衡、維護(hù)傳統(tǒng)文化和提供景觀欣賞等多樣性的現(xiàn)代功能。

二、近6年來促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要成就及存在的問題

(一)主要成就

1、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定增長(zhǎng)

2003--2007年，第一產(chǎn)業(yè)增加值年均增長(zhǎng)％(2001--2007年則為％)，2007年全國(guó)糧食產(chǎn)量突破萬億斤大關(guān)，達(dá)到100296億斤，比上年增產(chǎn)688億斤的，2006年、2005年和2004年也分別較上年增產(chǎn)269億斤、291億斤和775億斤，4年累計(jì)增產(chǎn)糧食2023億斤，這是繼1981--1984年糧食產(chǎn)量連續(xù)4年增產(chǎn)后，首次出現(xiàn)連續(xù)4年增產(chǎn)。

2、農(nóng)民收入得到較快增長(zhǎng)

千方百計(jì)增加農(nóng)民收入，是近些年來農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重點(diǎn)。2004--2007年，全國(guó)農(nóng)民人均純收入分別比上年增長(zhǎng)％、％、％和％，這是1996年以來增速最高的時(shí)期。2007年農(nóng)民人均純收入達(dá)4140元，比上年增加553，2006年、2005年和2004年的增量分別為332元、319元和314元，4年農(nóng)民人均增收達(dá)1518元，是歷史上首次連續(xù)4年農(nóng)民收入年均增量超過300元。農(nóng)民收入的增加，主要得益于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及農(nóng)民農(nóng)外就業(yè)機(jī)會(huì)的增加與工資收入條件的提高，也得益于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的大幅度減輕。2006年歷史性取消了實(shí)行了幾千年的農(nóng)業(yè)稅，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)的全面免除。在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，還開始并逐步加大力度實(shí)施對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等，2006年四項(xiàng)補(bǔ)貼的總額為億元，2007年超過500億元。此外，近年來國(guó)家開始對(duì)重點(diǎn)地區(qū)的主要糧食品種實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)，還對(duì)糧食主產(chǎn)縣和財(cái)政困難縣實(shí)行“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策。

3、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到顯著加強(qiáng)

這一時(shí)期，中央和地方各級(jí)財(cái)政按照“三個(gè)高于”原則(即財(cái)政支農(nóng)資金增量要高于上年，國(guó)債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年)不斷加大對(duì)“三農(nóng)”的投入，2007年中央財(cái)政安排用于“三農(nóng)”資金達(dá)到3917億元(2004年、2005年和2006年分別為2626億元、2975億元和3397億元)。2003--2007年農(nóng)村固定投資年均增長(zhǎng)％(1998--2006年則為％)，達(dá)到了歷史新高。近年來，國(guó)家逐步把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，重點(diǎn)投向了農(nóng)村的“水、氣、路、電”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003--2006年四年間，全國(guó)新改建農(nóng)村公路87萬公里，其中瀝青(水泥)路58萬公里，是建國(guó)頭53年建成瀝青(水泥)路的2倍。到2007年底，我國(guó)農(nóng)村公路通車總里程已達(dá)到萬公里，有％的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、％的建制村通了公路，有％的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、％的建制村通了瀝青(水泥)路。2006年和2007年，全國(guó)實(shí)際完成總投資291億元，共計(jì)解決6522萬人的飲水安全問題。

4、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展較快

在中央和地方各級(jí)財(cái)政投入大幅度增加帶動(dòng)下，公共服務(wù)也開始大規(guī)模全方位向農(nóng)村延伸。義務(wù)教育階段“兩免一補(bǔ)”政策2007年已在全國(guó)全面推開；新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)范圍擴(kuò)大，2006年覆蓋到全國(guó)50％的縣(市、區(qū))，2007年全國(guó)2448個(gè)縣(市、區(qū))開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，億農(nóng)民參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，參合率％。新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金累計(jì)支出總額為220億元，累積受益億人次。農(nóng)村最低生活保障制度也已經(jīng)在23個(gè)省份建立，2007年在全國(guó)范圍內(nèi)全面鋪開，實(shí)現(xiàn)從“低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋”到逐步與城市的接軌。

(二)存在的主要問題

1、缺乏總體而長(zhǎng)效的機(jī)制

由于農(nóng)民基數(shù)龐大、人均擁有土地資源和其他農(nóng)業(yè)資源很少、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后、農(nóng)民受教育條件差和人均受教育程度低，特別是城鄉(xiāng)分割的二元體制障礙一時(shí)難以根本破除，要從根本上解決“三農(nóng)”問題決非是一地一域之事，也不是一朝一夕之事，而是一項(xiàng)全局性長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)，必須從長(zhǎng)計(jì)議，更多地考慮一些治本之策，建立健全長(zhǎng)效機(jī)制。目前，我們?cè)谔幚沓青l(xiāng)關(guān)系上主要還是著眼于解決現(xiàn)實(shí)表面突出問題，主要是利用目前財(cái)政收入增加異常迅速的有利時(shí)機(jī)，實(shí)行財(cái)政增收部分對(duì)“三農(nóng)”適當(dāng)傾斜的做法，以緩解本已十分緊張的城鄉(xiāng)關(guān)系。這樣做就不可避免地帶有深厚臨時(shí)性色彩，也就不可能形成強(qiáng)有力的可持續(xù)的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展推動(dòng)力。實(shí)際上，目前我們雖然意識(shí)到要充分發(fā)揮工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和反哺作用、城市對(duì)農(nóng)村的輻射和帶動(dòng)作用，但是還沒有真正建立起以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制。既沒有構(gòu)建起財(cái)政支持和反哺農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定而長(zhǎng)期的投入機(jī)制，也缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)人口流動(dòng)機(jī)制與就業(yè)機(jī)制，還需要下大力氣來完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障機(jī)制和城鄉(xiāng)一體化的人與自然和諧的機(jī)制。缺乏一個(gè)整體而長(zhǎng)效的發(fā)展機(jī)制，其造成的一大惡果就是生產(chǎn)要素從農(nóng)村流入城市的單向性強(qiáng)化，城市對(duì)農(nóng)村發(fā)展的帶動(dòng)力弱化?，F(xiàn)階段我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換本應(yīng)該是生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的雙向互動(dòng)。但是，眼下的現(xiàn)實(shí)卻是生產(chǎn)要素的雙向流動(dòng)正逐漸成為從農(nóng)村向城市流入的單向流動(dòng)。城市的資金、技術(shù)、管理和人才向農(nóng)村流動(dòng)的規(guī)模和速度已經(jīng)降到一個(gè)相當(dāng)?shù)偷乃缴?，工業(yè)化中后階段本應(yīng)該出現(xiàn)的工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺、城市對(duì)農(nóng)村發(fā)展的帶動(dòng)現(xiàn)象，非但沒有出現(xiàn)，反而存在著嚴(yán)重的城市對(duì)農(nóng)村壓榨現(xiàn)象。

2、土地問題仍很突出

土地問題是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的中心問題。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和最可靠的生活保障。農(nóng)民承包土地的各項(xiàng)權(quán)利是農(nóng)民的根本利益所在。黨和政府歷來十分重視農(nóng)村土地問題，十六屆三中全會(huì)《決定》明確指出：要按照“保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序”，完善農(nóng)村土地制度。近年來，我們對(duì)貫徹落實(shí)農(nóng)村土地政策情況非常重視，做了大量扎實(shí)有效的工作，已收到一定的成效。但是，在工業(yè)化城鎮(zhèn)化大規(guī)模快速推進(jìn)的背景下，我們還必須注意到以下兩大問題：一是以大規(guī)模犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)推進(jìn)城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，是需要支付一定的發(fā)展成本的。目前各地的成本支付方式主要是通過低價(jià)從農(nóng)民手里征得土地，再“以地生財(cái)”進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)。由此形成了大量的無地?zé)o業(yè)無社會(huì)保障的所謂“三無農(nóng)民”。城鎮(zhèn)化沒有成為農(nóng)民的福音，反而成為農(nóng)民的一場(chǎng)災(zāi)難，離其本身應(yīng)有的目標(biāo)越來越遠(yuǎn)。此外，受舊體制的制約和既得利益集團(tuán)的干擾，近億規(guī)模的進(jìn)入城鎮(zhèn)農(nóng)民難以與城鎮(zhèn)原居民享受到同等的工作和生活權(quán)益，城鎮(zhèn)內(nèi)部正在形成越來越明顯的新的二元結(jié)構(gòu)。二是將城鎮(zhèn)化發(fā)展簡(jiǎn)單錯(cuò)誤地理解加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)。導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展偏重于城鎮(zhèn)建設(shè)，平面式全力擴(kuò)張城市占地面積。通過政府對(duì)城市綠化、亮化和美化的巨大投入，在大廣場(chǎng)、大馬路、大高樓、大草坪、大公園的裝飾下，一座座城市猶如一盆盆置身于“陋室”之中的“盆景”。經(jīng)過轟轟烈烈的造城運(yùn)動(dòng)，城鄉(xiāng)差別比先前沒有縮小反而更加嚴(yán)重，城鎮(zhèn)化過程迅速滑向其反面目標(biāo)。工業(yè)化城鎮(zhèn)化不但沒有改善城鄉(xiāng)關(guān)系，反而惡化了城鄉(xiāng)關(guān)系。城鎮(zhèn)化的本意是要化農(nóng)民為市民，但實(shí)際結(jié)果卻是化農(nóng)地為城地，大量農(nóng)民被無情地排斥在工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程之外，無法享受到工業(yè)文明和城市文明發(fā)展帶來的實(shí)惠。

3、農(nóng)民進(jìn)城定居問題越來越突出

在工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人口從農(nóng)村流入城鎮(zhèn)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本動(dòng)力。這種動(dòng)力來自兩個(gè)力量：一是農(nóng)村內(nèi)部的“推力”，二是城市外部的“拉力”。目前的現(xiàn)實(shí)是，由于農(nóng)業(yè)比較效益低、農(nóng)村生活條件差，農(nóng)村內(nèi)部已經(jīng)形成了強(qiáng)大的轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力“推力”，難以阻擋；而另一方面由于城鎮(zhèn)發(fā)展的客觀條件局限和體制政策的不配套，城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口的“拉力”明顯不強(qiáng)，城鎮(zhèn)在這方面的準(zhǔn)備嚴(yán)重不足。這主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)益沒有得到嚴(yán)格保護(hù)。農(nóng)民工工資水平低，明顯低于城鎮(zhèn)原有職工的工資水平，同工不同酬現(xiàn)象嚴(yán)重，勞動(dòng)安全衛(wèi)生保障條件差，沒有基本的住房、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老、工傷等社會(huì)保障，農(nóng)民工嚴(yán)重透支生命，悲慘式增長(zhǎng)現(xiàn)象普遍。二是農(nóng)民工子女成長(zhǎng)環(huán)境惡化。在農(nóng)村內(nèi)部出現(xiàn)了大量缺少教育和親情關(guān)懷的“留守兒童”和“留守少年”(估計(jì)目前規(guī)模在4000萬人以上)，這些兒童和少年的身心都得不到健康成長(zhǎng)，貧困的代際傳遞大面積產(chǎn)生。隨著親人進(jìn)入城鎮(zhèn)的子女(估計(jì)目前規(guī)模在2000萬人以上)，也無法享受到與城鎮(zhèn)學(xué)生同樣受教育機(jī)會(huì)和成長(zhǎng)條件。三是農(nóng)民工難以在城鎮(zhèn)定居生活。一方面，農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)的積蓄原本就非常薄弱，進(jìn)入城鎮(zhèn)之后資本積累又難以進(jìn)行。另一方面，城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施不足、高房?jī)r(jià)、高生活成本，又將農(nóng)民工擋在城鎮(zhèn)之外。這樣，近兩個(gè)億規(guī)模的人口只能在城鄉(xiāng)之間進(jìn)行長(zhǎng)期的長(zhǎng)距離“鐘擺式”兩棲生活。四是新生代農(nóng)民工發(fā)展異常困惑。隨著時(shí)間的推移，農(nóng)民工的主流將越來越是上世紀(jì)80年代之后出生的新生代人群。新生代農(nóng)民工和第一代農(nóng)民工有著顯著的差異。對(duì)大多數(shù)第一代農(nóng)民工而言，他們清楚地知道自己只是城市的“過客”，他們來自農(nóng)村，歸宿也在農(nóng)村。對(duì)于新生代民工來說，他們向往城市，卻不被城市所接納；他們的根在農(nóng)村，卻對(duì)農(nóng)村日益疏遠(yuǎn)。外出的經(jīng)歷更讓他們深刻地體會(huì)到城鄉(xiāng)之間的巨大差異，因此他們才發(fā)出了“死也要死在城市”的心聲。但是城市高昂的生活成本、嚴(yán)格的戶籍制度、冷漠的社會(huì)歧視等一道道有形無形的門檻不斷破滅他們的城市夢(mèng)。城市文化的耳濡目染又不斷支解他們對(duì)家鄉(xiāng)存有的情感認(rèn)同和社會(huì)記憶，生活方式的巨大差異也使他們漸漸不再適應(yīng)農(nóng)村的生活方式?？傊?，比起第一代農(nóng)民工，他們真正成了既融不進(jìn)城，又回不了鄉(xiāng)的“邊緣人”。

4、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境壓力越來越大

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境作為城市生態(tài)系統(tǒng)的支持者一直是城市污染的消納方。近些年來，我國(guó)在城市生態(tài)環(huán)境日益改善的同時(shí)，農(nóng)村污染問題卻越來越嚴(yán)重，給作為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)和弱勢(shì)群體的農(nóng)民帶來了極大的威脅。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度較高的東部發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村尤為突出。廣大農(nóng)民難以喝上清潔水，難以呼吸清新空氣，難吃上放心食物，難以在良好的環(huán)境中生產(chǎn)生活。各種污染不僅威脅到了數(shù)億農(nóng)村人口的健康，甚至通過水、大氣污染和食品污染等渠道最終影響到城市人口。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境存在的問題有兩方面：一方面是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生的污染日趨嚴(yán)重。我國(guó)人多地少，土地資源的開發(fā)已接近極限，化肥、農(nóng)藥的施用成為提高土地產(chǎn)出水平的重要途徑，加之化肥、農(nóng)藥使用量大的蔬菜生產(chǎn)發(fā)展迅猛，使得我國(guó)已成為世界上使用化肥、農(nóng)藥數(shù)量最大的國(guó)家。目前，全國(guó)化肥年使用量4600萬噸以上，按播種面積計(jì)算，化肥使用量達(dá)平方公里40噸以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)達(dá)國(guó)家為防止化肥對(duì)土壤和水體造成危害而設(shè)置的噸的安全上限。而且，在化肥施用中還存在各種肥之間結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)象。化肥利用率低、流失率高，不僅導(dǎo)致農(nóng)田土壤污染，還通過農(nóng)田徑流造成了對(duì)水體的有機(jī)污染、富營(yíng)養(yǎng)化污染甚至地下水污染和空氣污染。目前，東部已有許多地區(qū)面源污染占污染負(fù)荷比例超過工業(yè)污染。目前，全國(guó)農(nóng)藥年使用量約130萬噸，只有約1/3能被作物吸收利用，大部分進(jìn)入了水體、土壤及農(nóng)產(chǎn)品中，使全國(guó)萬平方公里耕地遭受了不同程度的污染，并直接威脅到人群健康。這兩類污染在很多地區(qū)還直接破壞農(nóng)業(yè)伴隨型生態(tài)系統(tǒng)。對(duì)魚類、兩棲類、水禽、獸類的生存造成巨大的威脅?；屎娃r(nóng)藥已經(jīng)使我國(guó)東部地區(qū)的水環(huán)境污染從常規(guī)的點(diǎn)源污染物轉(zhuǎn)向面源與點(diǎn)源結(jié)合的復(fù)合污染。由于大棚農(nóng)業(yè)的普及，地膜污染也在加劇。另一方面則是小城鎮(zhèn)和農(nóng)村聚居點(diǎn)的生活污染越來越嚴(yán)重。因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施和管制的缺失一般直接排入周邊環(huán)境中，造成嚴(yán)重的環(huán)境“臟亂差”現(xiàn)象。每年產(chǎn)生的約為億噸的農(nóng)村生活垃圾幾乎全部露天堆放；每年產(chǎn)生的超過2500萬噸的農(nóng)村生活污水幾乎全部直排，使農(nóng)村聚居點(diǎn)周圍的環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重惡化。

5、城鄉(xiāng)居民收入差距繼續(xù)拉大

城鄉(xiāng)居民收入差距是衡量城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展程度最主要的指標(biāo)之一。改革開放20多年來我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距經(jīng)歷了由迅速縮小到逐漸擴(kuò)大，由逐漸擴(kuò)大到逐漸縮小，再由逐漸縮小到加速擴(kuò)大的變化過程。1978年城鄉(xiāng)居民收入比為：1，1985年達(dá)到歷史最低點(diǎn)，為：1，1994年達(dá)到頂峰，城鄉(xiāng)居民收入比為：1，超過了改革開放前的水平。1997年達(dá)到新的谷底，城鄉(xiāng)居民收入比為：1，小于改革開放前的水平。1997年后城鄉(xiāng)居民收入差距開始加速擴(kuò)大，2001年突破歷史最高點(diǎn)，城鄉(xiāng)居民收入比擴(kuò)大到：1，2002年繼續(xù)擴(kuò)大到：1。2003年以來，盡管高度增加農(nóng)民收入，農(nóng)民收入也確實(shí)得到了較快的增長(zhǎng)，但是城鄉(xiāng)居民家庭收入差距卻仍呈持續(xù)擴(kuò)大態(tài)勢(shì)。農(nóng)村居民家庭人均純收入與城鎮(zhèn)家庭人均可支配收入之比2003年為：1，2004年降為：1，2005年反而提升為：1，2006年進(jìn)一步提高為：1，2007年更是達(dá)到：1。顯而易見，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國(guó)際上一般為倍的現(xiàn)實(shí)和國(guó)際上公認(rèn)的3倍警戒線。

三、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的對(duì)策措施

(一)將發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來，確保糧食安全，努力增加農(nóng)民收入

在我們這樣的一個(gè)有著數(shù)億農(nóng)村人口、以小規(guī)模農(nóng)戶農(nóng)業(yè)為主體的大國(guó)推進(jìn)工業(yè)化，必須始終注意加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，必須在發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)，鼓勵(lì)和支持發(fā)展以食品工業(yè)為主的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代裝備制造業(yè)和農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)融合。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必須用現(xiàn)代物質(zhì)條件裝備農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系提升農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)形式推進(jìn)農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代發(fā)展理念引領(lǐng)農(nóng)業(yè)，用培養(yǎng)新型農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)，著力提高農(nóng)業(yè)的水利化、機(jī)械化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息化水平，提高土地的產(chǎn)出率、資源利用率和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，提高農(nóng)業(yè)的素質(zhì)、效益和競(jìng)爭(zhēng)力，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能性作用，逐步形成專業(yè)化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、社會(huì)化服務(wù)、科學(xué)化管理的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)格局，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變。確保糧食安全是政府行為，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，穩(wěn)定糧食供應(yīng)。要注重保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，依法加強(qiáng)耕地管理，堅(jiān)決制止亂占濫用耕地，糾正隨意改變基本農(nóng)田用途的現(xiàn)象。在推進(jìn)新型工業(yè)化過程中，更要注重發(fā)展以食品工業(yè)為主的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代裝備制造業(yè)和農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)。只有在強(qiáng)大工業(yè)和服務(wù)業(yè)支持下，我國(guó)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位才有可能得到切實(shí)加強(qiáng)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和農(nóng)民收入才有可能得到明顯提高。我國(guó)工業(yè)化戰(zhàn)略調(diào)整的另一個(gè)重要領(lǐng)域就是要改變城鄉(xiāng)雙重工業(yè)化格局，使農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)換與區(qū)域遷移同時(shí)實(shí)現(xiàn)，最大程度實(shí)現(xiàn)就業(yè)地與居住地的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化與城市化的協(xié)同發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的出現(xiàn)，雙重工業(yè)化格局的形成，是中國(guó)工業(yè)化的一大進(jìn)步，但是這種格局的長(zhǎng)期存在，則又將是一種倒退。我們對(duì)待鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的未來發(fā)展走向必須站在更高的層面上用更為開放的視角來思考，以空間換時(shí)間。以增量換存量，正確引導(dǎo)農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)投資，將目前城鄉(xiāng)雙重工業(yè)化格局在一個(gè)更高水平上轉(zhuǎn)換城市一元工業(yè)化。各類城市，而不僅僅是小城鎮(zhèn)，都要打開城門讓農(nóng)民進(jìn)入投資辦實(shí)業(yè)，促進(jìn)工業(yè)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)工業(yè)化與城市化的協(xié)同推進(jìn)，才能使中國(guó)二元結(jié)構(gòu)得到切實(shí)有效的轉(zhuǎn)換。

(二)堅(jiān)持合理的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，發(fā)揮城鎮(zhèn)化對(duì)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的積極作用

我們是在農(nóng)民收入較低的情況下，提出推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的。作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，在實(shí)行城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)當(dāng)選擇一條合理的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略就是低成本推進(jìn)、大容量就業(yè)、無社會(huì)歧視和可持續(xù)發(fā)展的道路，根據(jù)我國(guó)各地的實(shí)際情況，因地制宜，量力而行，在就業(yè)、環(huán)境、社會(huì)保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展諸方面通盤考慮。對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)管理要從流動(dòng)性管理向定居性管理轉(zhuǎn)變，使流動(dòng)人口順利地轉(zhuǎn)換為城市常住人口。定居管理的成本要比流動(dòng)管理的成本低、效果好，而且定居形成的消費(fèi)需求要比流動(dòng)產(chǎn)生的消費(fèi)需求大得多。今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，政策引導(dǎo)的重點(diǎn)應(yīng)該是中小城市和重點(diǎn)小城鎮(zhèn)。當(dāng)前，在政策上要糾正名義上高度重視小城鎮(zhèn)發(fā)展，實(shí)際上政府投入的主要力量卻花在大城市的做法，將重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展重點(diǎn)小城鎮(zhèn)和中小城市。政府財(cái)政投入要迅速下伸，切實(shí)加強(qiáng)中小城市和重點(diǎn)小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不能再熱衷于在大城市建設(shè)一個(gè)又—個(gè)錦上添花式的所謂“城市盆景”。

(三)深化改革，著力形成有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體制和政治體制

深化改革的一個(gè)重要內(nèi)容就是在城鄉(xiāng)間建立統(tǒng)一大市場(chǎng)，保證要素自由有序流動(dòng)，進(jìn)而通過要素的自由有序流動(dòng)來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改善。要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，從有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改善的角度出發(fā)，繼續(xù)深化改革城鄉(xiāng)土地制度、戶籍制度、勞動(dòng)用工制度、財(cái)政稅收制度、貨幣金融制度和社會(huì)保障制度等。要積極深化農(nóng)村土地制度和城市土地制度改革，減輕農(nóng)民進(jìn)入城市定居和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)進(jìn)入城市發(fā)展的成本，切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民的土地權(quán)益。從近期看，在農(nóng)村，重點(diǎn)是要處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，在切實(shí)維護(hù)農(nóng)民在30年承包合同期內(nèi)的土地權(quán)益的基礎(chǔ)上，推動(dòng)農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與集中，排除農(nóng)民進(jìn)城的土地障礙。目前，一些改革比較超前的地方。在農(nóng)村土地制度改革方面進(jìn)行了一些有益的探索，如推行“地?fù)Q地”、“地滾地”和“股田制”等。對(duì)這些探索要加以科學(xué)總結(jié)，并盡快上升到政策和法律層面上。在城市，重點(diǎn)是理順土地的租、稅、費(fèi)關(guān)系，建立和完善城鎮(zhèn)土地有償使用與流轉(zhuǎn)制度，并積極創(chuàng)造條件將住房用土地使用