我國現(xiàn)行分稅制存在的問題及完善措施

我國現(xiàn)行分稅制存在的問題及完善措施

分稅制是根據(jù)市場經(jīng)濟的原則和公共財政理論確立的一種分級財政管理制度，它將國家的全部稅種在中央政府和地方政府之間進行劃分，以此確定中央財政和地方財政的收入范圍。從我國分稅制財政管理體制運行以來的情況看，初步構(gòu)建了與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政管理體制和運行機制的基本框架，取得了積極的成效。但由于受諸多客觀因素的制約，現(xiàn)行分稅制還存在有一些不足，亟待進一步調(diào)整與完善。

一、現(xiàn)行分稅制存在的主要問題

1、上下級政府之間的事權(quán)模糊不清，財政與事權(quán)不相匹配。分稅制財政體制雖然對中央與地方政府的財權(quán)、事權(quán)都作了原則性規(guī)定，但在執(zhí)行過程中，財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一的矛盾依然突出。一方面，“中央出政策，地方出資金”。有些應(yīng)由中央承擔的事務(wù)，讓地方承擔了支出責任。另一方面，中央和地方政府在安排專項資金上存有不合理的交叉扯皮現(xiàn)象。再一方面，分稅制財政體制橫向調(diào)節(jié)力度不夠，拉大了地區(qū)間的貧富差距。分稅制財政管理體制改革的出發(fā)點之一是承認既得利益，在調(diào)節(jié)地區(qū)間的差距上沒有采取直接有效的措施，只是希望中央通過在財政收入增量分配中多得財力，同時實行轉(zhuǎn)移支付制度來縮小地區(qū)間的收入差距。然而，新出臺的一些政策措施還不自覺地拉大了地區(qū)間的收入差距。如分稅制財政體制在新增收入的分配上實行“一刀切”的上繳和留成辦法，忽視了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的差別?？陀^上使得一些高比例留成的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)財政收入雖大幅度增長，但可用財力占財政收入的比重卻在逐年下降。而原來一些低比例分成的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)得到了更多的財政利益。這種逆向分配的格局，進一步加劇了地區(qū)間的貧富差距。

2、財政收入預(yù)算級次的劃分不夠規(guī)范，國地稅收征管不協(xié)調(diào)，地方稅收體系越來越弱化，地方財政收入的空間受到嚴重擠壓。表現(xiàn)在：一是沒有完全遵循分稅的原則。比如鐵道、民航等部門的所有稅種均作為中央財政收入，不符合分稅的原則。二是稅收返還的辦法既不合理，也不規(guī)范。現(xiàn)行分稅制財政體制規(guī)定，中央對地方的稅收返還以1993年為基數(shù)逐年遞增的。沒有按“兩稅”實際增量的絕對額返還，存在重復(fù)打折的現(xiàn)象。三是征收不協(xié)調(diào)。實行分稅制以后，稅收征管機構(gòu)分設(shè)為國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局，由于財政收入級次劃分的不規(guī)范，同一稅種(如企業(yè)所得稅)有的同時需要國地稅兩套機構(gòu)雙重征管，直接導(dǎo)致中央與地方稅收征管的“越位”和“缺位”，既不利于提高稅收效率，也加大了稅收成本。四是存有不適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展的地方。目前，在我國財政收入的構(gòu)成中，中央稅收和共享稅占全部財政收入的70%左右，而地方稅收的比重很小，尤其是近幾年呈相對下降的趨勢。

3、稅收立法滯后，地方政府沒有相應(yīng)的稅權(quán)，稅收管理制度不健全?，F(xiàn)行稅制中，只有少數(shù)的稅收法規(guī)是由立法機構(gòu)正式立法的，多數(shù)是以暫行條例等形式出現(xiàn)的。稅收調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟的功能明顯滯后；稅收管理制度不健全，尤其是地方稅的征管缺乏規(guī)范性；行政性收費、各種基金名目繁多，“費改稅”進展緩慢。與此同時，地方政府稅權(quán)僅限于在地方稅征收管理上制定一些具體的征收辦法和補充措施的權(quán)力。這與分稅制的要求相比差距較大，與中央賦予地方政府的權(quán)責不相稱，這不利于發(fā)揮地方政府管理稅收的積極性，也不利于規(guī)范完善地方財政的分配關(guān)系。

4、轉(zhuǎn)移支付制度不完善。主要表現(xiàn)在：一是一般性轉(zhuǎn)移支付制度還不規(guī)范。分稅制改革后實行的稅收返還，按照國際貨幣基金組織實行的政府財政統(tǒng)計口徑，也是一種轉(zhuǎn)移支付形式。但是，這種辦法是在原體制基數(shù)法上演變過來的，對由于歷史原因造成的地區(qū)間財力分配不均的格局基本沒有觸動。同樣，目前實行的體制補助和上解更是從原來體制延用過來的。這些返還和補助，由中央財政列支撥出返給地方，中央不規(guī)定用途，由地方自主安排使用，從性質(zhì)上講屬于一般性轉(zhuǎn)移支付，但由于其決定因素不是地方標準收入和支出的差額，而是新舊體制銜接過程的既得利益補償，因此，對均衡地方財力、解決地區(qū)間公共服務(wù)水平差異的作用并不明顯。1995年后雖然采用過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法，對困難地區(qū)增加一些補助，但由于中央財政困難，這部分相對規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量有限，均衡作用不大。二是中央對地方專項補助(撥款)分配和使用與財政分級管理的原則不相適應(yīng)。相當部分?？钣糜诘胤绞聶?quán)范圍和支出，體現(xiàn)中央事權(quán)和宏觀調(diào)控的作用不夠。分配的辦法也有待進一步規(guī)范。三是中央政府有關(guān)部門管理的某些補助地方的資金，如預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資、技術(shù)改造、農(nóng)業(yè)開發(fā)投資等，還沒有統(tǒng)一納入中央政府對地方的轉(zhuǎn)移支付范疇，與財政轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)籌運用存在脫節(jié)現(xiàn)象。

二、進一步完善我國分稅制的措施

1、進一步明晰上下級政府之間的事權(quán)，合理劃分各級財政收支范圍。明晰事權(quán)是完善分稅制財政管理體制，包括建立規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)所在。要結(jié)合機構(gòu)改革和政府職能調(diào)整、科學合理界定中央與地方以及地方各級政府之間的事權(quán)，尤其要進一步明確劃分那些交叉的、界定不清的事權(quán)。具體來說應(yīng)遵循：市場基礎(chǔ)原則。按照市場經(jīng)濟條件下的政府職能，劃清政府與企業(yè)的事權(quán)界限，尤其是要進一步明確界定財政供給范圍；范圍原則。屬于全國(全社會)范圍共同事務(wù)的事權(quán)，由中央政府承擔，屬于地方(局部)范圍的事務(wù)由地方承擔；效率原則。凡是由地方政府處理，其行政效率最高的事務(wù)歸地方，由中央政府處理，其行政效率最高的事務(wù)歸中央；分級原則。需由中央承擔的事務(wù)，由中央管理，需地方能決策并有能力承擔的事務(wù)，由地方管理；法律規(guī)范原則。事權(quán)劃分和調(diào)整，都應(yīng)經(jīng)過法律程序，保持相對穩(wěn)定；可行原則。將全國的財政資源統(tǒng)籌考慮后，保證各地行政的最低財力需求，確保各級財政的正常運轉(zhuǎn)。

根據(jù)上述原則，將中央的事權(quán)和財政支出，概括為三類。一是中央政府直接負責的社會事務(wù)，經(jīng)費由中央財政安排，主要包括中央政府的各類行政機構(gòu)和應(yīng)由中央政府負責的社會公共事業(yè)；二是中央與地方共同承擔的社會事務(wù)，經(jīng)費應(yīng)由中央與地方共同承擔，主要包括一些跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共安全、環(huán)境保護、社會統(tǒng)計、氣象觀測等公共福利事業(yè)；三是中央負有間接責任，但應(yīng)通過地方政府來具體負責實施的社會事務(wù)。諸如基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療等。中央財政通過對地方一般性轉(zhuǎn)移支付來補助。同時要提出具體的原則、標準和要求，由地方政府來具體實施。其他屬于地方的事權(quán)，由地方財政相應(yīng)安排經(jīng)費。但中央政府應(yīng)確保經(jīng)濟落后地區(qū)行政的最低財力需求，以保證財政的正常運轉(zhuǎn)，使“財權(quán)與事務(wù)統(tǒng)一”原則的含義明確化、具體化。

在收入劃分方面，對某些收入劃分進行必要的調(diào)整，如企業(yè)所得稅要取消按行政隸屬關(guān)系或行業(yè)劃分的做法，全部實行比例分享，稅收返還收入的計算方法應(yīng)予調(diào)整，按實際增量30%予以返還。

2、合理劃分中央與地方的稅收征管權(quán)限，盡快建立和完善地方稅收體系，確保中央和地方財政收入增長都有相對的稅源基礎(chǔ)，充分調(diào)動兩個積極性。根據(jù)我國國情，應(yīng)賦予地方省級人大適當?shù)亩悪?quán)。如讓省級人大在對宏觀經(jīng)濟影響較小的地方稅種上擁有一定的解釋權(quán)和稅率、稅目調(diào)整選擇權(quán)。也可對那些不影響宏觀調(diào)控和中央稅基的地方稅種賦予立法權(quán)。但省級以下的稅權(quán)不宜再下放。完善地方稅收體系，擴大地方稅收規(guī)模，保證地方稅收。首先要確定地方稅的主體稅種，主體稅種應(yīng)同時體現(xiàn)收入功能和調(diào)節(jié)功能，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的不同階段進行調(diào)整。應(yīng)逐步完善所得稅和財產(chǎn)所得稅制度，提高所得稅和財產(chǎn)稅的地位，逐步使其成為地方稅的主要稅種。其次可適時出臺一些新稅種，如遺產(chǎn)贈予稅、社會保障稅等，加快“費改稅”進程，將一些合理的、普遍性的收費或基金改為立法征稅，使其中央和地方收入同步增長，充分調(diào)動兩方面的積極性。

3、強化稅法建設(shè)，及時修改、完善或出臺相關(guān)稅法。加入WTO后，已經(jīng)顯示出我國稅收法律體系還跟不上形勢發(fā)展的需要，完整的稅收法律體系還遠遠未建成，已有的稅收法律關(guān)系有待進一步理順。如在我國邊貿(mào)進口管理中的稅收是按照國別區(qū)別對待的，即對不同的國家給予不同的稅收優(yōu)惠，這是不符合稅收的最惠國待遇的。再有現(xiàn)行稅法規(guī)定中一些進口產(chǎn)品既征收增值稅又征收營業(yè)稅，而對于國內(nèi)的其他同樣產(chǎn)品只征收增值稅或只征收營業(yè)稅，這樣一來就構(gòu)成了對國外產(chǎn)品的歧視，是不符合WTO的國民待遇原則的。再如為了加大吸引外資和引進國外先進技術(shù)的力度，在稅收方面給予外國在華投資者和外國產(chǎn)品較低的稅收負擔和較寬的稅收優(yōu)惠，使其享受了“超國民待遇”，對內(nèi)資企業(yè)和國內(nèi)產(chǎn)品造成很大的不公平，不利于保護民族產(chǎn)業(yè)。所以，檢查、修訂我國的稅收法律法規(guī)，使其既能夠與WTO協(xié)議相一致，又能夠保護民族產(chǎn)業(yè)，是非常必要的。因此，除了要根據(jù)WTO規(guī)則對現(xiàn)行稅法體系進行適應(yīng)性的修訂完善外，還應(yīng)按照市場經(jīng)濟的規(guī)律，對現(xiàn)行稅制進行改革，加強稅收法制建設(shè)。各主要稅種及主要的稅收征管規(guī)則應(yīng)由立法機關(guān)正式立法，以提高稅收的立法水平，增強稅收管理的權(quán)威性；同時對部分不合時宜的稅收法規(guī)應(yīng)及時修改、完善。

4、進一步完善政府間的轉(zhuǎn)移支付制度。在分稅制的條件下，合理確定轉(zhuǎn)移支付制度，已成為調(diào)整地方財政分配關(guān)系，實現(xiàn)區(qū)域和社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。各地應(yīng)得的轉(zhuǎn)移支付額，應(yīng)重新計算確定一個初始補助額，這個補助額可用基數(shù)年份的實際分成財力與必要事權(quán)所需財力間的缺口為基準，既防止地方與中央“博弈”和討價還價，也可防止困難地區(qū)財政入不敷出而不能正常運轉(zhuǎn)。在確定初始補助后，再按現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付補助公式計算轉(zhuǎn)移支付補助的增量部分，在因素的選擇上要盡量選用影響財政支出并切合實際的因素，來核定各地的標準支出數(shù)額。對標準收入的確定應(yīng)逐步向“納稅申報額*平均入庫率”的辦法計算，盡量減少“經(jīng)濟稅基”不實而帶來的負面影響，使標準收入更貼近實際。