基于土地混合使用的開發(fā)控制策略探索

PAGEPAGE基于土地混合使用的開發(fā)控制策略探索摘要：土地混合使用作為城市精明增長的重要策略之一已被廣泛認知，也是中國當前背景下集約節(jié)約利用土地、增強城市多樣性的必然選擇。合理地引導土地的混合使用開發(fā)是政府優(yōu)化城市土地空間資源配置和積極應對市場開發(fā)的重要手段，本文梳理歸納了土地混合使用典型項目的共性特征，包括：位于城市的特定地區(qū)，具有一定的開發(fā)規(guī)模，有著鮮明的規(guī)劃理念、關聯(lián)互動的使用功能、復合立體的交通支撐，一般還以出色的城市設計，以及基于市場的運作開發(fā)模式為特征等。以“規(guī)土銜接、系統(tǒng)控制”的角度多維探討土地混合使用的開發(fā)控制策略，從規(guī)劃控制（即規(guī)劃編制和管理）提出確定合理的分類標準、明確法定規(guī)劃各層面的控制要求、編制符合地區(qū)特點的開發(fā)導引、優(yōu)化規(guī)劃管理審批體系等策略，從土地管理的角度提出完善土地收儲制度、創(chuàng)新土地出讓模式、探索土地用途調(diào)整的變更機制、科學管控土地的分割出讓等策略。1.引言土地混合使用原是城市自發(fā)形成的空間形態(tài)，18世紀工業(yè)化大生產(chǎn)帶來了安全、衛(wèi)生等問題影響了城市居住環(huán)境的品質(zhì)，從而產(chǎn)生了功能分區(qū)的發(fā)展訴求。二戰(zhàn)后歐美的許多城市重建受到了功能主義原則的影響，《雅典憲章》更是提出了“功能分區(qū)”的思想，功能分區(qū)雖然在空間上避免了城市建設中不相容土地性質(zhì)的共存，但是城市不是簡單通過拼合各類性質(zhì)用地而構建，而一個復雜多功能的有機整體。為了應對空間的無序蔓延、重塑內(nèi)城活力以及全球低碳減排的發(fā)展背景，20世紀以來歐洲和北美的許多大城市都對功能分區(qū)進行了重新審視，并開始轉向土地的混合使用。2.背景2.1市場開發(fā)的熱點模式混合使用在實踐中常常被認為是一種成功的開發(fā)模式，不僅體現(xiàn)在項目的經(jīng)濟運作，更對周邊地區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生積極而深遠的影響。國內(nèi)外大都市區(qū)以市場主導的城市更新項目通常會呈現(xiàn)混合使用的開發(fā)特征，如上海新天地、大寧，東京的六本木、中城等，通過多種功能的協(xié)同開發(fā)，激發(fā)城市活力，高效利用土地和空間資源。2003年以來，中國在快速城市化和土地緊缺的雙重壓力下，城市建設用地的集約度和高效性備受關注，集約發(fā)展階段的城市，土地利用已從單純滿足功能要求轉向?qū)ν恋鼐C合利用效果的評價，土地混合使用反映了城市土地和空間資源在功能組合和空間配置上的優(yōu)化增效，是未來城市發(fā)展的必然趨勢。倡導土地混合使用符合城市可持續(xù)發(fā)展的理念，能集約節(jié)約利用土地資源，促進城市的有機更新和發(fā)展轉型，增強城市多樣性與活力。2.2規(guī)劃土地管理面臨的被動窘境土地混合使用作為規(guī)劃理念的提出，在宏觀層面已被廣泛認可，即街區(qū)層面的混合使用，多種用途存在于同一街坊或多個相鄰街坊之內(nèi)，如拓展延伸的“產(chǎn)城融合”等發(fā)展理念等。而中微觀層面的土地混合使用，主要是指地塊層面的混合使用，除了原來常見的商住混合以外，還拓展了軌道交通站點的復合開發(fā)（商業(yè)和交通市政設施等用途混合）、城市綜合體開發(fā)（商業(yè)、辦公、文化等用途混合）、生產(chǎn)性服務業(yè)（工業(yè)、科研和商業(yè)等用途的混合）等更為復雜的使用。目前國內(nèi)地塊層面的用途確定是由控制性詳細規(guī)劃予以確定，基本以“功能分區(qū)”為導向，主要采用確定單一用途來指導用地開發(fā)，難以應對市場的復雜性和靈活性。實際開發(fā)中，地塊層面的混合使用在規(guī)劃控制和土地管理上存在著技術瓶頸，例如，作為積極響應市場的混合開發(fā)在用途確定和比例控制上存在著不確定性、混合用地內(nèi)不同用途的土地存在著地價和使用期限的差異性等。3.典型項目的基本特征本文探討的典型項目主要指具有較強社會影響和外部積極性的混合開發(fā)項目，具有兩種及以上開發(fā)用途，存在于同一地塊、同一街坊或關系緊密的相鄰街坊之內(nèi)。這類開發(fā)項目通常呈現(xiàn)某些共性特征：位于城市的特定地區(qū)，具有一定的開發(fā)規(guī)模，有著鮮明的規(guī)劃理念、關聯(lián)互動的使用功能、復合立體的交通支撐，一般還以出色的城市設計，以及基于市場的運作開發(fā)模式為特征。3.1特定的區(qū)位選擇土地混合使用的典型項目通常位于在城市中心（副中心）地區(qū)、交通樞紐（站點）地區(qū)、歷史街區(qū)和處于更新中的產(chǎn)業(yè)園區(qū)等地區(qū)。這些地區(qū)往往因為聚集了多種使用功能、大量的公共活動，或是存在產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的動態(tài)更新，因而產(chǎn)生較強的混合使用開發(fā)動力。3.2適宜的開發(fā)規(guī)?；旌嫌玫氐捻椖恳?guī)模往往受宏觀規(guī)劃、市場商業(yè)運作、主導功能等多種因素影響。以商業(yè)主導的混合用地，以項目形式運作的，用地規(guī)模常在5-10公頃，以規(guī)劃編制引導整體開發(fā)的，用地規(guī)模約在50公頃左右，用途混合在街區(qū)層面和地塊層面都有明顯的體現(xiàn)；以居住、工業(yè)為主的混合用地，通常會先行編制較大規(guī)模地區(qū)的整體規(guī)劃，用途混合主要體現(xiàn)在街區(qū)層面，地塊層面的用途相對單一?；旌嫌玫仨椖拷?jīng)常呈現(xiàn)較高的建筑規(guī)模，必要的總體控制、充分的市場分析是確定適宜開發(fā)規(guī)模的重要因素。3.3鮮明的規(guī)劃理念鮮明的規(guī)劃理念能凸顯地區(qū)的特色，擴大項目的商業(yè)影響，規(guī)劃理念與設計特色的緊密結合，對塑造地區(qū)形象，創(chuàng)造體驗式的購物、生活、辦公的環(huán)境具有重要意義。一般來說，混合開發(fā)項目的理念體現(xiàn)在兩個層面，一是“以人為本”的體驗感知層面，混合用地項目中的功能、活動基本是圍繞人行流線的體驗感受展開；二是“文化載入”的人文精神塑造層面，文化元素和藝術氛圍的融入滲透，更能彰顯地區(qū)精神。從近年來混合開發(fā)項目走在前列的東京來看，六本木、中城等開發(fā)項目都含有主題博物館，并強調(diào)人文活動和人文精神。3.4關聯(lián)互動的用途選擇混合使用項目中各種用途不是簡單的相加，而是存在有效關聯(lián)和協(xié)同，各類開發(fā)用途之間通常有著經(jīng)濟、環(huán)境和景觀的協(xié)同性，經(jīng)常借助空間布局、流線組織、建筑形態(tài)、景觀資源利用等設計手段體現(xiàn)協(xié)同互動?；旌鲜褂庙椖恐械母黝惞δ艽嬖谥欢ǖ谋壤P系，往往都是由政府、開發(fā)商、規(guī)劃師、市場研究、融資等專業(yè)機構共同參與前期研究，根據(jù)相關條件確定用途種類和相關比例，再由控制性詳細規(guī)劃使相關指標法定化。這一過程同時也會受地方法律法規(guī)的影響，例如在日本的城市更新中，混合用地比例通常通過市場評估，在滿足建筑規(guī)范的前提下，由業(yè)主協(xié)商決定；而在中國，混合用地的比例則通常由地方的管理規(guī)定和經(jīng)驗數(shù)據(jù)確定。通常，混合開發(fā)項目中交通便捷的地區(qū)，商業(yè)、辦公的功能所占的比例一般較高。一般軌交站點周邊平面空間半徑300米以內(nèi)，垂直空間三層以內(nèi)，人行流線便捷可達的地區(qū)，商業(yè)、餐飲、休閑功能（不含交通設施功能）的比例相對較高。3.5復合立體的交通支撐以公共交通樞紐為核心的多功能、高密度的開發(fā)，與大運量軌道交通緊密結合，可以有效地保證支撐混合使用功能項目運行中所需的大量人流。以上海新天地為例，廣場在太倉路上的主入口離淮海中路最繁華的地段和地鐵出入僅170余米，便捷的交通聯(lián)系給新天地帶來了大量的人流，有效支撐了新天地南里、北里街坊的混合開發(fā)。人車分流的交通組織模式可有效減少車行交通的干擾，營造良好的場所感，地塊內(nèi)部形成立體式的人行交通網(wǎng)絡，能有效串聯(lián)商業(yè)、休閑等多種混合用途和復合業(yè)態(tài)，激發(fā)地區(qū)活力。上海城市早期的案例主要是組織街坊內(nèi)部單層平面的步行網(wǎng)絡，如新天地，近年來的案例更強調(diào)立體式的步行系統(tǒng)，如大寧國際廣場、中山公園地區(qū)、陸家嘴金融中心地區(qū)等，都設置了包括地下過街通道、地面人行步道和二層空中連廊在內(nèi)的立體式的步行系統(tǒng)。3.6優(yōu)秀的城市設計優(yōu)秀的整體設計有利于形成具有統(tǒng)一性的地域空間特征，更好地詮釋地區(qū)的發(fā)展導向和風貌特征。文化功能的植入是近年來大型混合用地項目開發(fā)的發(fā)展趨勢，文化功能雖然不能產(chǎn)生較高的直接經(jīng)濟效益，但卻能提升所在地區(qū)的城市形象和文化內(nèi)涵，為地區(qū)吸引人流，間接地促進了項目長期經(jīng)濟效益。上海新天地主要以商業(yè)功能為主，其中在基地中的興業(yè)路上有1921年中國共產(chǎn)黨召開第一次黨代會的里弄住宅——“中國共產(chǎn)黨第一次全國代表人會會址紀念館(一大會址)”，選樣具有歷史與政治意義的重要場所給新天地項目增添了文化內(nèi)涵，紀念館的文化性與周邊的商業(yè)設施互相促進．使人們在參觀之余可以很好的休閑，或者在體閑的同時學習歷史、了解歷史，使得地區(qū)更具人文內(nèi)涵，提升了地區(qū)形象。塑造積極的公共空間對于混合使用項目開發(fā)的起著關鍵的作用，多重功能和舒適宜人的公共空間是吸引人流的重要資源，也是項目與周邊環(huán)境聯(lián)系的紐帶，以及項目內(nèi)部功能組織的空間要素，是塑造場所感和特色空間的關鍵因素。在細部和景觀中增加特色設計，更能加深居民和游客印象，有助于混合使用項目打造成為城市的標志性區(qū)域。3.7基于市場的運作開發(fā)充分的前期策劃是混合用地項目開發(fā)的重要環(huán)節(jié)，一般包括市場分析預測、基地特點、區(qū)位關系、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、交通組織、空間特色等內(nèi)容，結合詳細規(guī)劃編制或城市設計將內(nèi)容落實在功能定位、土地使用、開放空間、道路交通等系統(tǒng)之中，將奠定項目管理和建設的基礎。整體式的規(guī)劃設計有利于推進混合用地的有序開發(fā)，而具體的開發(fā)建設可采用漸進式開發(fā)的方式，通過小地塊的建設開發(fā)來實現(xiàn)街區(qū)范圍內(nèi)或者更大一些尺度范圍內(nèi)的功能混合。對于城市的重點地區(qū)整體開發(fā)更新，可以采用“自上而下”政府主導的推動模式，比如上海新天地、五角場副中心地區(qū)等。而在舊城區(qū)、歷史街區(qū)，社區(qū)層面的混合項目可采用“自下而上”的運作模式，以社區(qū)組織為主體，通過建立相關的準則和協(xié)同規(guī)章，共同促進社區(qū)層面的適度混合和有機更新，例如上海的田子坊地區(qū)。一體化的經(jīng)營管理能保證混合開發(fā)項目的長期品質(zhì)，能從總體角度把握項目的功能和業(yè)態(tài)構成，對于公共空間的管理和維護也能形成長期投入的運營機制。上海新天地采用所有房產(chǎn)只租不賣的模式，統(tǒng)一進行經(jīng)營管理，對入駐商家資格進行嚴格限制和篩選，保證了街區(qū)經(jīng)營上的互補性和產(chǎn)品風格的一致性。4.開發(fā)控制策略論文在基于混合開發(fā)項目的特點，論文從“規(guī)土銜接、系統(tǒng)控制”的角度，即從規(guī)劃控制（即規(guī)劃編制和管理）和土地管理兩方面探討國內(nèi)當前土地混合使用的開發(fā)控制策略。4.1規(guī)劃控制4.1.1確定合理的分類標準雖然國內(nèi)已有部分城市在地方性用地分類標準中提出了混合用地及其適建性規(guī)定，但最新國標《城市用地分類和規(guī)劃建設用地標準》（GB50137-2011）中并未明確“混合用地”。實際開發(fā)中，用地性質(zhì)的確定常受到市場不可預知的影響，雖然控規(guī)編制中允許土地使用兼容性的存在，但用地性質(zhì)確定后，土地使用兼容只能在確定性質(zhì)前提下進行相對兼容，難以實現(xiàn)用地性質(zhì)的適度彈性調(diào)整。研究從規(guī)劃管理，即靈活性由弱到強的角度，建議混合用地分類可以選擇以下三種途徑：（1）單獨增加一類“混合用地”，同時明確混合用地適建的用途類型。例如新加坡的用地分類中就提出了“白地”的概念；（2）根據(jù)主導用途制定典型的混合用地類型，同時明確其適建用途。例如深圳就根據(jù)“混合用地”的特點細分為四類，即商業(yè)（含辦公）與居住混合（通常稱“商住混合”）、商業(yè)與工業(yè)混合（通常稱“商貿(mào)地帶”）或辦公與工業(yè)混合（通常稱“研發(fā)”）、商業(yè)與倉儲混合（通常稱“物流用地”）和其它；（3）根據(jù)具體開發(fā)地塊的特征、外部條件等因素，進行個案式判定，這需要在規(guī)范健全、法制完善和較高管理水平下得以實現(xiàn)，從而避免項目尋租。但無論哪一種分類，都應以細化用地適建性用途為前提。4.1.2明確法定規(guī)劃各層面的控制要求土地混合使用的開發(fā)控制應貫穿于整個規(guī)劃體系，研究建議在不同規(guī)劃層面明確相應的控制要求?？傮w/分區(qū)規(guī)劃層面應引導混合用地布局等內(nèi)容，普遍意義上認為以下地區(qū)可優(yōu)先選址作為混合用地進行開發(fā)建設：①城市未來發(fā)展的重點地區(qū)，例如新城中心區(qū)等，可以規(guī)劃土地混合使用街坊，刺激投資與開發(fā)，給新區(qū)開發(fā)帶來活力，對引導城市用地按合理拓展具有戰(zhàn)略意義；②交通區(qū)位優(yōu)越，設有地鐵或輕軌站點的地區(qū)，通過混合使用的開發(fā)可以最大限度地挖掘區(qū)位優(yōu)勢的附加值，創(chuàng)造城市中具有吸引力的活動中心；③存在著歷史建筑保護等復雜影響因素，需要在市場運作中仔細考量的地區(qū)，例如城市歷史街區(qū)，多為建設情況復雜、人口密集的地區(qū)，確定混合使用街坊有利于推動地區(qū)的自我更新，吸引外部資金改善老城區(qū)的環(huán)境質(zhì)量；④產(chǎn)業(yè)更新地區(qū)，存在著產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的動態(tài)調(diào)整，通過階段性混合使用的引導，有利于產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級。詳細規(guī)劃層面上，可以通過控制性詳細規(guī)劃對城市中混合使用地塊開發(fā)的功能類型等要素做出明確的控制指導；通過修建性詳細規(guī)劃確定最優(yōu)的空間布局方案?？刂菩栽敿氁?guī)劃中，可根據(jù)城市發(fā)展的需要，明確混合使用的開發(fā)地塊，規(guī)定開發(fā)的功能構成及其比例，甚至可以在規(guī)劃設計條件中增加更多的靈活性，例如新加坡的產(chǎn)業(yè)園區(qū)辦公用地中，其中不超過15%的建筑面積可以定義為“白色成分”，由開發(fā)商在十類用途中自行確定具體用途。修建性詳細規(guī)劃中，應深入分析地塊內(nèi)建筑空間布局和周邊的關系，明確建設中支持混合使用的內(nèi)容與方式，如步行系統(tǒng)的規(guī)劃、老建筑的保護與利用、與公交系統(tǒng)的聯(lián)系等等，通過具體的形態(tài)方案，充分發(fā)揮混合使用地塊開發(fā)在城市更新、城市活力營造、公共利益實現(xiàn)等方面的作用。4.1.3編制符合地區(qū)特點的開發(fā)導引可以考慮自身城市的發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結構特點等因素，制定符合自身管理需求的地方性混合用地管理規(guī)定，確定符合城市發(fā)展特點的混合用地類型和控制比例；同時可根據(jù)地區(qū)性的差異，制定相應的混合用地開發(fā)控制指引。以美國科羅拉多州為例，州政府2001年出臺了《混合使用區(qū)劃與街道標準》，通過制定新的規(guī)劃和細分圖則，以及城市街道設計的標準，規(guī)劃鼓勵和促進混合使用開發(fā)作為新的優(yōu)先選擇的開發(fā)模式。法令包括土地使用與區(qū)劃街區(qū)、開發(fā)強度、建設與開發(fā)、轉換使用與背景、交通和修改程序六方面內(nèi)容，明確了土地混合使用的用地比例、審查程序等內(nèi)容，在政策上推進了土地混合使用的實施。4.1.4優(yōu)化規(guī)劃管理審批體系考慮到市場調(diào)節(jié)機制具有一定的動態(tài)性和過程性，建議適當放寬混合使用土地內(nèi)用途調(diào)整的程序設定，建議混合用地內(nèi)土地用途的轉變，可以考慮減少規(guī)劃調(diào)整申請程序和審批環(huán)節(jié)（原則上不得減少公示等公共參與的環(huán)節(jié)），賦予更多應對市場的靈活性。4.2土地管理4.2.1完善土地收儲制度混合使用的地塊或街坊通常采用兩種開發(fā)方式，一種是“自上而下”的整體式開發(fā)，一種是“自下而上”式的漸進式改造。其中“整體式開發(fā)”在實際的開發(fā)中占據(jù)多數(shù)，更能以協(xié)調(diào)的功能和城市設計為特征，而實現(xiàn)這種開發(fā)模式，需要實行收購、收回、征地和置換一體化的收儲策略。針對整體式的開發(fā)，建議可以由政府牽頭，協(xié)調(diào)多家土地權屬機構，統(tǒng)一收儲用地，通過地籍的重新梳理，形成合適的混合使用開發(fā)單元再進行出讓。以東京六本木新城為例，通過土地整理、規(guī)劃設計以及與拆遷戶的溝通，協(xié)調(diào)了包括原先住在六丁目的500多家老住戶及相關開發(fā)機構。4.2.2創(chuàng)新土地出讓模式當前中國不同用途的土地使用年限和土地價格差異給土地的混合使用帶來了技術上的瓶頸，盡管存在整體開發(fā)的需求，但是由于缺少與之相適應的價值評估機制而難以實現(xiàn)。研究建議可通過以下途徑實現(xiàn)：首先，可通過設定評估程序確定混合使用地塊的整體出讓年限，對于包含公益性設施、提供公共空間、或者需要較長建設周期、前期投資巨大而可預見收益較遲的地塊，可適當考慮按照使用年限較長的用途進行出讓；對于一般的混合性地塊可按照使用年限較短的用途進行出讓。其次，混合用途地塊的出讓可以根據(jù)主導用途的基準地價作為基礎，以混合其它用途的比例以及出讓年限等因素進行綜合修正，從而確定“招、拍、掛”出讓的基準地價。最后，政府也應協(xié)調(diào)“混合使用地塊”的供應量，以及它與普通地塊之間的供應比例，結合土地的年度供應計劃有序推出混合使用地塊，以確保市場供需情況保持平衡。4.2.3探索土地用途調(diào)整的變更機制對于經(jīng)營性用地的用途轉性后用地的歸屬，目前基本上只能通過唯一的“招、拍、掛”方式進行確定，這種調(diào)整土地