案例印度洋海嘯危機(jī)處理

案例印度洋海嘯危機(jī)處理

一、案例背景

2004年12月26日發(fā)生的印度洋特大地震海嘯災(zāi)害先后殃及10余個(gè)國家，死亡約30萬人，造成140多億美元的財(cái)產(chǎn)損失，成為繼1970年孟加拉熱帶風(fēng)暴、1976年7月中國唐山大地震之后，30年來世界第三大自然災(zāi)害，受到世界各國的廣泛關(guān)注。海嘯災(zāi)難發(fā)生后，國際社會(huì)開展了史無前例的緊急人道主義救援行動(dòng)，共承諾援助資金已達(dá)40多億美元，表現(xiàn)出空前團(tuán)結(jié)和人道主義精神。

印度洋晦嘯帶來的巨大災(zāi)難，向世界再次敲響警鐘，呼喚進(jìn)一步加強(qiáng)國際合作，盡快建立全球特大災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急體系，有效地預(yù)防和應(yīng)對跨國家、跨地區(qū)的重大自然災(zāi)害，降低災(zāi)害帶來的損失。

二、海嘯災(zāi)難的演變過程

地震引發(fā)海嘯災(zāi)難的防范意識(shí)匱乏，讓災(zāi)難變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)

2004年12月26日早8時(shí)，在印尼蘇門答臘島西北部海域，大洋深處突發(fā)強(qiáng)烈地震，使幾乎整個(gè)蘇門答臘島，馬來半島都震顫起來。在海邊休閑、勞作的人們驚奇地瞪大了眼睛。誰也沒想到，一場災(zāi)難就要降臨。當(dāng)海嘯降臨時(shí)，人們同樣無以應(yīng)對。斯里蘭卡的一名災(zāi)民說，當(dāng)時(shí)他們剛干完早晨的活，正在休息。不知不覺間，海水逼近了他們的房子，隨后又很快退去，一切都都很平靜。村民們從沒有見過這種情況，都感到莫名其妙。然而沒過多久，海浪又咆哮著撲來，把成年大象大小的石頭卷了起來，還將成噸的海魚拋到岸上。幾分鐘后，海面又趨于平靜。很多漁民跑去看自己的漁船，有的人則在海灘上抓魚。就在此時(shí)，更大的海浪沖了過來，“房屋眨眼間變成了垃圾”。

印度內(nèi)政部負(fù)責(zé)人說，從印尼蘇門答臘島附近發(fā)生強(qiáng)烈地震到海嘯抵達(dá)印度海岸，需要一個(gè)半小時(shí)的時(shí)間。如果在這段時(shí)間內(nèi)政府能夠通知人們海潮可能抵達(dá)的地區(qū)，很多生命就可以獲救。

印尼官員坦白說，他們根本不知道大地震會(huì)引發(fā)海嘯，也不知道這種自然災(zāi)害到底有多恐怖。

據(jù)泰國《國家報(bào)》消息，泰國氣象部曾有45分鐘時(shí)間對蘇門答臘島附近的地震進(jìn)行分析并決定是否發(fā)出海嘯警告，但擔(dān)心如果發(fā)出警報(bào)而未發(fā)生海嘯可能影響國內(nèi)旅游業(yè)．因而沒有發(fā)出。一名泰國氣象局官員稱，印度洋地區(qū)已經(jīng)數(shù)十年沒有發(fā)生海嘯，因此他們不愿意發(fā)出海嘯警告。事實(shí)上，就在地震發(fā)生的30個(gè)小時(shí)前，一份包含14條減小海嘯危害措施的報(bào)告就張貼在泰國氣象部門。報(bào)告明確指出，在海達(dá)曼海發(fā)生海下地震后，泰國氣象部應(yīng)當(dāng)立即準(zhǔn)備應(yīng)對海嘯。但由于擔(dān)心影響旅游業(yè)瞞報(bào)了警告。

斯里蘭卡負(fù)責(zé)災(zāi)后救援工作的一位高級官員說，斯里蘭卡沒能認(rèn)真對待地震預(yù)警警告，應(yīng)對破壞性海嘯來襲的準(zhǔn)備工作也沒有做好?！拔覀円恢焙茏詽M。人們—直在發(fā)布地震和海嘯的警報(bào)，我們自己也捕捉到了地殼的數(shù)次震動(dòng)，但很明顯，我們對此并沒有給予足夠的重視?！?/p>

預(yù)警機(jī)制缺失，信息溝通不力，使災(zāi)難不斷升級

地震的震波猛烈地撞擊著海水，并迅速形成一圈圈的驚濤駭浪，向遠(yuǎn)處狂奔而去——一場可怕的大海嘯形成了。

向東、東南方向涌去的巨浪首先襲擊了蘇門答臘島。

上午9時(shí)前后，襲擊了馬來西亞和泰國的一些地方。

9時(shí)30分左右瘋狂登陸斯里蘭卡、馬爾代夫和印度東南沿海地區(qū)。

遭受地震和海嘯襲擊的印度洋沿岸各國官員事后承認(rèn)，他們沒能在蘇門答臘島附近海域發(fā)生9級地震后及時(shí)向國民發(fā)出海嘯預(yù)警，若非如此，定將挽救成千上萬人的生命。

印尼氣象和地質(zhì)部門的一位官員承認(rèn)，該國在監(jiān)控災(zāi)害性天氣工作一直存在薄弱之處。他說：“很不幸，我們沒有能預(yù)警海嘯來襲的設(shè)備。這些設(shè)備都太貴了，我們沒有錢來買?！?/p>

泰國官員稱，該國沒有在受海嘯襲擊的泰南部地區(qū)西部海岸部署海浪監(jiān)控傳感器，因此當(dāng)?shù)孛癖姾陀慰蜔o法得知海嘯預(yù)警?！堵揉]報(bào)》援引泰國氣象廳前預(yù)報(bào)專家他瑪薩羅·史密斯的話說，雖然地震很難預(yù)測，但地震引發(fā)的海嘯卻具有可預(yù)測性。氣象局有一個(gè)小時(shí)的時(shí)間發(fā)布緊急預(yù)報(bào)，從而疏散人群，但他們沒有做到。氣象廳官員說由于缺乏衛(wèi)星技術(shù)，氣象廳無法發(fā)布實(shí)時(shí)預(yù)報(bào)。

目前國際社會(huì)建立的海嘯預(yù)警機(jī)制主要針對的是太平洋沿岸國家，在印度洋沿岸卻沒有一個(gè)海嘯預(yù)警中心。26日發(fā)生的強(qiáng)烈地震雖然被地震臺(tái)網(wǎng)測到，但是由于有關(guān)地區(qū)沒有海嘯波監(jiān)測裝置，根本無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)海嘯和確定海嘯的運(yùn)行方向，因而也無法及時(shí)預(yù)警。由于經(jīng)常受到海嘯的威脅，日本特別注意對海嘯的研究，有嚴(yán)密的預(yù)警機(jī)制。一般認(rèn)為，如果這次是日本遭遇海嘯，傷亡會(huì)大大減少。因?yàn)榈卣鹨鸬暮[，一定是發(fā)生在地震之后，并需要一段時(shí)間傳播，即使這些波浪的運(yùn)動(dòng)速度很快，一般也要一個(gè)小時(shí)才能傳到幾百千米以外。這次海嘯的傳播速度達(dá)每小時(shí)800千米，而從震中到達(dá)斯里蘭卡也用了兩小時(shí)。因此只要不是離震源太近，就可以有時(shí)伺機(jī)逃避。

印度洋沿岸這些國家在分享相關(guān)信息時(shí)渠道不暢。美國地質(zhì)調(diào)查局在檢測到大地震之后本來試圖通知印度洋沿岸各國準(zhǔn)備防范海嘯，但始終沒有和這些國家的相關(guān)部門聯(lián)系上。原因是“這些國家沒有正式的警報(bào)傳送渠道，在我們的通訊簿中，沒有這些地區(qū)的負(fù)責(zé)人聯(lián)絡(luò)處”。由于印度洋沿岸國家沒有預(yù)警機(jī)制，更造成了這些國家與其他國家在分享信息時(shí)渠道不暢。

三、救災(zāi)工作的進(jìn)展過程——史無前例的全球救援大合作

救災(zāi)合作無國界，全球齊動(dòng)員

面對災(zāi)難，世界上許多國家，不論大小，不論貧富，上自國家領(lǐng)導(dǎo)人，下至普通公民，都紛紛投入到救災(zāi)工作中，其規(guī)模之大，速度之快，實(shí)屬空前。

海嘯災(zāi)難一出現(xiàn)，聯(lián)合國馬上作出反應(yīng)。聯(lián)合國有關(guān)部門于海嘯發(fā)生當(dāng)天在雅加達(dá)緊急召開專家會(huì)議，討論災(zāi)難對東南亞和南亞地區(qū)造成的損失和所需救援物資情況。聯(lián)合國秘書長安南通過其發(fā)言人發(fā)表聲明，表示聯(lián)合國正在向遭地震和海嘯襲擊的印度尼西亞等亞洲國家派遣災(zāi)害評估和救災(zāi)協(xié)調(diào)工作組，以幫助各國開展救授工作。聯(lián)合國官員表示，用于受災(zāi)國的花費(fèi)將超過50億美元。這次災(zāi)害雖然不是規(guī)模最大的，卻是聯(lián)合國開展全球急難事件救助協(xié)調(diào)作業(yè)50年來影響最大的天災(zāi)。

中國作為受災(zāi)國家的友好鄰邦，迅速展開中國歷史上最大規(guī)模的對外救援行動(dòng)，在災(zāi)害發(fā)生次日就宣布援助260萬美元。此后．中國政府根據(jù)災(zāi)情發(fā)展承諾向受災(zāi)國增加6050萬美元援助，并積極減免有關(guān)受災(zāi)國家到期政府債務(wù)。中國政府免除斯里蘭卡全部到期政府間債務(wù)。中國社會(huì)各界也自發(fā)為災(zāi)區(qū)捐款超過1210萬美元。中國香港特別行政區(qū)捐款逾6250萬美元，中國澳門特別行政區(qū)向?yàn)?zāi)區(qū)派出救援隊(duì)。截至2005年1月7日，中國政府和民間援助已累計(jì)遍億美元。而且民間的捐款額還在繼續(xù)上升。截至1月29日，中國對災(zāi)區(qū)捐助累計(jì)已逾12億人民幣。數(shù)批救災(zāi)物資運(yùn)抵有關(guān)國家。此外，中國政府以最快速度向受災(zāi)地區(qū)派出了醫(yī)療隊(duì)及救援隊(duì)。中國政府又積極參與重大自然災(zāi)害預(yù)警機(jī)制國際和地區(qū)合作，并倡議在北京組織召開了東盟一中國地震海嘯預(yù)警研討會(huì)。

歐盟對印尼海嘯救災(zāi)給予充分關(guān)注。歐盟于海嘯發(fā)生當(dāng)天批準(zhǔn)300萬歐元的援助。英國、德國、法國、比利時(shí)等國均向班達(dá)亞齊派遣了救援人員或軍隊(duì)。其中，德國軍隊(duì)實(shí)力雄厚，他們將重型卡車、鏟車等大型設(shè)備直接空運(yùn)到災(zāi)區(qū)，甚至設(shè)置了專門的直升機(jī)空投點(diǎn)，大大提高了救災(zāi)物資的運(yùn)送速度。截至2004年12月19日，英國承諾提供1500萬英鎊的援助。

美國在海嘯發(fā)生后也作出反應(yīng)。布什政府表示，希望通過參與救援行動(dòng)，努力改善美國在伊斯蘭世界受到損害的形象。美國國務(wù)卿鮑威爾在海嘯發(fā)生后，代表美國政府宣布，向遭受海嘯災(zāi)難地區(qū)提供1500萬美元的一攬子援助計(jì)劃。12月28日，美國國務(wù)院副發(fā)言人埃雷利時(shí)媒體表示，美國將向遭受海嘯災(zāi)難的東南亞和南亞地區(qū)再追加2000萬美元的援助。

新加坡作為一個(gè)小國此次更是傾囊相助。只有四艘登陸艦的新加坡，除一艘在波斯灣執(zhí)行任務(wù)外，其余三艘全部開赴印尼，充當(dāng)搜索和救援直升機(jī)的平臺(tái)。

此外，南非、墨西哥，巴基斯坦、澳大利亞、新西蘭、馬來西亞等國也都向?yàn)?zāi)區(qū)派遣了救援隊(duì)伍。每個(gè)國家的救援隊(duì)都發(fā)揮各自的特長和優(yōu)勢，形成優(yōu)勢互補(bǔ)，共同推進(jìn)救冶工作。“合作”已經(jīng)成為在救災(zāi)工作中使用最頻繁的詞匯。

災(zāi)難反思意義深，共謀安全

災(zāi)難發(fā)生后、國際社會(huì)召開了一系列關(guān)于預(yù)防、救災(zāi)、重建、合作等會(huì)議，共商國際抗災(zāi)預(yù)警應(yīng)急大體系的構(gòu)建。從雅加達(dá)東盟領(lǐng)導(dǎo)人特別會(huì)議到毛里求斯的小島嶼發(fā)展中國家會(huì)議，從日本神戶的世界減災(zāi)大會(huì)到北京的東盟一中國地震海嘯預(yù)警研討會(huì)，再到泰國的普吉島部長會(huì)議，國際社會(huì)對災(zāi)難已有清醒認(rèn)識(shí)，提出廠—系列建立區(qū)域預(yù)警機(jī)制的重要倡議。

2005年1月6日，聯(lián)合國秘書長安南參加雅加達(dá)亞洲海嘯災(zāi)難國際峰會(huì)，并以聯(lián)合國的名義呼吁全世界對受災(zāi)國家提供援助，正式擔(dān)負(fù)起全球性救災(zāi)行動(dòng)的指揮和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。溫家寶總理出席了地震和海嘯災(zāi)后問題領(lǐng)導(dǎo)人特別會(huì)議，并就救災(zāi)和重建工作，代表中國政府提出了七點(diǎn)建議。這些建議包括：提供緊急救助；加快重建工作進(jìn)程；重振受災(zāi)國家旅游業(yè)；建立災(zāi)害預(yù)警機(jī)制；加強(qiáng)信息共享和交流；充分發(fā)揮現(xiàn)有機(jī)制的作用；積極參與以聯(lián)合國等國際組織和東盟為主導(dǎo)的援助計(jì)劃。

2005年1月14日，聯(lián)合國小島嶼發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展會(huì)議在毛里求斯閉幕、會(huì)議通過了《毛里求斯宣言》。宣言特別指出，應(yīng)該盡快在印度洋建立災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)，以防止類似印度洋地震和海嘯給人類帶來巨大災(zāi)難的事情重演。此次會(huì)議共有114個(gè)國家的代表參加，其中18個(gè)國家的元首和政府首腦與會(huì)，60多個(gè)國家的部長出席，共有各國代表2000多人，此外還有許多社會(huì)團(tuán)體代表和記者與會(huì)。

2005年1月24日，在日本神戶舉行的世界減災(zāi)大會(huì)決定建立全球性災(zāi)難早期預(yù)警系統(tǒng)，以減輕各種自然災(zāi)難給人類造成的損失。這個(gè)國際早期預(yù)警將由聯(lián)合國主導(dǎo)實(shí)施，建成后將整合世界氣象組織和世界糧食計(jì)劃署等諸多機(jī)構(gòu)的相關(guān)功能，為各種自然災(zāi)害做出預(yù)警，加強(qiáng)各國及各國際組織之間的信息交流，以便及早做好抵御自然災(zāi)害的準(zhǔn)備。在大會(huì)上，一些發(fā)達(dá)國家代表表示，愿意為國際早期預(yù)警項(xiàng)目提供資金和技術(shù)支持。

2005年1月16日，中國—東盟地震海嘯預(yù)警研討會(huì)在北京閉幕。中國和東盟簽署了《建立地震海嘯預(yù)警系統(tǒng)技術(shù)平臺(tái)的行動(dòng)計(jì)劃》。會(huì)議總結(jié)了印度洋地震海嘯災(zāi)難的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，重點(diǎn)圍繞進(jìn)一步加強(qiáng)國際協(xié)調(diào)與合作，提高東南亞地區(qū)地震監(jiān)測能力，加強(qiáng)信息共享，通過建立亞洲區(qū)域地震合同，為地震海嘯提供早期預(yù)警等問題，進(jìn)行了深入研討，井就下一步的聯(lián)合行動(dòng)方案達(dá)成共識(shí)。這次會(huì)議是溫家寶總理1月6日在東盟地震和海嘯災(zāi)后問題領(lǐng)導(dǎo)人特別會(huì)議上倡議召開的。

災(zāi)難本來可以減低，甚至可以避免

災(zāi)難之所以如此巨大，一個(gè)原因是因?yàn)槿藗優(yōu)碾y意識(shí)的匱乏。在突如其來的海嘯面前，沿岸各國普遍缺乏防范意識(shí)，也缺少應(yīng)對突發(fā)災(zāi)難的經(jīng)驗(yàn)。美國地質(zhì)調(diào)查局信息中心的專家韋弗利·帕森認(rèn)為，這顯然是因?yàn)橛《妊蠛苌俪霈F(xiàn)海嘯，規(guī)模如此巨大的海嘯更是鳳毛麟角。這讓印度洋沿岸國家降低了防范意識(shí)。

同時(shí)，政府也沒有給予國民相應(yīng)的指導(dǎo)。政府應(yīng)該指導(dǎo)居住在海邊的國民在發(fā)生地震后離開海邊。由于地震震中在海底，波動(dòng)傳遞到海岸一般需要20分鐘到兩個(gè)小時(shí)，如果當(dāng)?shù)鼐用窠M織得力，這段時(shí)間足夠人們逃生了。帕森說：“居住在日本沿海的人、居住在加利福尼亞沿岸的人都受到相關(guān)指導(dǎo)，而這次海嘯侵襲的許多地方的居民根本沒有任何海嘯知識(shí)?！?/p>

另一個(gè)原因則是海嘯預(yù)警機(jī)制的缺失?？茖W(xué)家指出，如果印度洋沿岸國家建立海嘯預(yù)警機(jī)制，那么很多傷亡都是可以避免的。面對這場天災(zāi)，媒體尖銳地指出：在印度洋海域，沒有完善的海洋安全預(yù)警機(jī)制尤其是海洋地震預(yù)警系統(tǒng)和減災(zāi)系統(tǒng)，令印度洋沿岸各國疏于防范，災(zāi)難發(fā)生后手足無措，這才是造成悲劇的根本原因。有關(guān)專家指出，如果在印度洋建立了海嘯預(yù)警機(jī)制，向人們提供防護(hù)教育，這次災(zāi)害也許不會(huì)奪去這么多人的生命。如果印度洋沿岸國家有海嘯預(yù)警機(jī)制或潮汐檢測系統(tǒng)，大多數(shù)遇難者都可以被挽救。以今日的技術(shù)，地震的發(fā)生雖尚不能準(zhǔn)確預(yù)報(bào)，但地震一旦發(fā)生就能測出，海嘯的發(fā)生也可察知。正如英國《金融時(shí)報(bào)》的文章所指出，在印度洋地區(qū)，這次災(zāi)難凸顯印度洋預(yù)警系統(tǒng)的缺乏。

此次應(yīng)對災(zāi)難的成功之處

國際間的合作與協(xié)調(diào)是此次救災(zāi)工作的重要成功經(jīng)驗(yàn)。在經(jīng)濟(jì)全球化和相互依存不斷深化的今天，印度洋海嘯已不是某一國或幾國的災(zāi)禍，而是完全意義上的全人類浩劫。災(zāi)難的國際性直接引起了國際社會(huì)的全面關(guān)注，與之相對應(yīng)，國際經(jīng)濟(jì)救援機(jī)制迅速啟動(dòng)。聯(lián)合國啟動(dòng)了有史以來最大的救援活動(dòng)，在國際救災(zāi)工作中發(fā)揮了重要的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。世界各國的救援也體現(xiàn)了空前的團(tuán)結(jié)。

此次海嘯之難，不論是海嘯破壞與影響的范圍之廣，還是國際傳媒報(bào)道的空前密集；不論是各國對此反應(yīng)的迅速與廣泛，還是世界各國政府與人民在救災(zāi)中所體現(xiàn)出的天下一家、有難同當(dāng)精神，來自數(shù)十個(gè)國家的軍人和醫(yī)護(hù)人員奮戰(zhàn)在災(zāi)區(qū)，都證明國際間的合作與協(xié)調(diào)至關(guān)重要。面臨共同的威脅，合作的需要顯而易見；同時(shí)，在處理問題中不可避免地產(chǎn)生利益和矛盾，協(xié)調(diào)利益、化解矛盾也是國際合作的作用所在。通過國家之間的取長補(bǔ)短，借鑒經(jīng)驗(yàn)、援助技術(shù)，不僅有利于解決問題，而且促進(jìn)了國家間關(guān)系的發(fā)展。

應(yīng)對危機(jī)的啟示

1、危機(jī)的預(yù)警預(yù)防以及救援，國際間的合作非常重要

危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的建立與完善，離不開合作與協(xié)調(diào)。現(xiàn)在全球還不能真正做到早預(yù)警、早防范，有效減輕各種自然災(zāi)害的損失，國際問的聯(lián)合危機(jī)處理能力亟待提高。因此，應(yīng)盡快聯(lián)合各個(gè)國家、地區(qū)和國際組織形成一個(gè)全天候、多領(lǐng)域的合作機(jī)制。一是應(yīng)加強(qiáng)全球范圍內(nèi)的規(guī)劃和協(xié)調(diào)，支持聯(lián)合國在建立健全預(yù)警機(jī)制進(jìn)程中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。二是支持盡快建立全球統(tǒng)一的預(yù)警系統(tǒng)，在充分協(xié)商與合作的基礎(chǔ)上共同建立本地區(qū)的預(yù)警機(jī)制，充分吸收、借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，盡早發(fā)揮減災(zāi)實(shí)效。三是支持不發(fā)達(dá)國家與地區(qū)的預(yù)警能力建設(shè)，國際社會(huì)應(yīng)加強(qiáng)扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育培訓(xùn)、人力資源開發(fā)等合作，從根本上提高發(fā)展中國家的能力。

2、應(yīng)加快建立全球特大災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急體系

預(yù)警應(yīng)急體系，是一項(xiàng)具有戰(zhàn)略性和全局性的重大工程。完善的預(yù)警應(yīng)急體系應(yīng)當(dāng)包括統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、全面的信息平臺(tái)、靈敏的應(yīng)急機(jī)制以及專業(yè)的科研隊(duì)伍。

第一，建立一個(gè)“國際災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)”。有專家建議，可以成立“聯(lián)合國全球特大災(zāi)害預(yù)