第二章公告政策問(wèn)題的構(gòu)建

公共政策問(wèn)題的構(gòu)建山東理工大學(xué)法學(xué)院劉建文

政策始于問(wèn)題。之所以需要某項(xiàng)特定的公共政策，是因?yàn)樾枰鉀Q某種特定的實(shí)際問(wèn)題。政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或公共政策部門總是要根據(jù)所面對(duì)的問(wèn)題來(lái)判斷，是繼續(xù)實(shí)行原有的政策呢，還是對(duì)原來(lái)的政策進(jìn)行補(bǔ)充或改變。所以，公共政策制定過(guò)程中的第一個(gè)基本環(huán)節(jié)，就是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和判斷問(wèn)題。對(duì)于公共分析來(lái)說(shuō)，首要的任務(wù)是要說(shuō)明，什么是問(wèn)題，怎樣正確地認(rèn)識(shí)和確定問(wèn)題。第一節(jié)政策問(wèn)題

政策問(wèn)題的建構(gòu)，既是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)互動(dòng)過(guò)程，又是一個(gè)復(fù)雜的思維認(rèn)識(shí)過(guò)程，認(rèn)識(shí)和揭示其中的規(guī)律與方法，是公共政策分析的首要和基本的環(huán)節(jié)。在行為主體與周圍環(huán)境相互作用的過(guò)程中，凡是主體的目標(biāo)、期望、偏好、計(jì)劃、方案不能實(shí)現(xiàn)的狀況，或者反過(guò)來(lái)說(shuō)凡是現(xiàn)實(shí)中與我們的期望和預(yù)定目標(biāo)不相符和的情況，都可以統(tǒng)稱為“問(wèn)題”。任何一種問(wèn)題都帶有客觀的性質(zhì)，但這些性質(zhì)必須是在與某種主觀認(rèn)定的參照體系相比較，并被行為主體感知出來(lái)后，才被看作是問(wèn)題。例如，一個(gè)家庭年收入5000元，這本身是一個(gè)客觀事實(shí)，但把它與特定時(shí)期市場(chǎng)的價(jià)格水平以及想要達(dá)到生活水準(zhǔn)相比較，可能就會(huì)被認(rèn)為是“貧窮”。把它與年收入10萬(wàn)元的家庭相比較，就構(gòu)成“貧富懸殊”的社會(huì)問(wèn)題。一、問(wèn)題與政策問(wèn)題1、私人問(wèn)題與公共問(wèn)題問(wèn)題可劃分為“私人問(wèn)題”和“公共問(wèn)題”。兩類問(wèn)題的區(qū)別大多數(shù)時(shí)候是明顯的。憑借一般常識(shí)標(biāo)準(zhǔn)就可辨別。如，一個(gè)人愿意先買房子還是先買汽車，這只涉及他的個(gè)人趣味、個(gè)人偏好和能力問(wèn)題。但是一個(gè)住宅小區(qū)的周圍如果沒(méi)有可以通行的道路，就是一個(gè)公共問(wèn)題，因?yàn)樗婕岸鄶?shù)人的利益。公共問(wèn)題憑借個(gè)人的能力很難解決，需要政府調(diào)動(dòng)公共資源來(lái)能解決。政府只解決帶有公共性質(zhì)的問(wèn)題。區(qū)分私人問(wèn)題和公共問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)也有相對(duì)性，它受時(shí)間、地點(diǎn)、文化的影響。例如，一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)什么，怎么生產(chǎn)，在市場(chǎng)條件下，是一個(gè)個(gè)人決策的問(wèn)題；但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，是一個(gè)事關(guān)國(guó)家利益或階級(jí)利益的公共問(wèn)題。如果一個(gè)問(wèn)題涉及到文化價(jià)值觀念和意識(shí)形態(tài)，其相對(duì)性就更加明顯。例如，文化大革命時(shí)期，人的穿戴打扮、養(yǎng)花種草的事情，就不是個(gè)人審美愛(ài)好的問(wèn)題，而是階級(jí)立場(chǎng)的問(wèn)題。2、“初始問(wèn)題”與“政策問(wèn)題”所謂初始問(wèn)題是指問(wèn)題的客觀原初狀態(tài)。所謂政策問(wèn)題，是指經(jīng)過(guò)政府或其他公共權(quán)威機(jī)構(gòu)認(rèn)定，認(rèn)為應(yīng)該而且可以通過(guò)公共政策加以解決的問(wèn)題。例如，假如，假定一間公寓里發(fā)現(xiàn)有人暴斃，警察感到現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證后，對(duì)外宣布是謀殺。在這個(gè)例子中，有人死亡的事實(shí)為“初始問(wèn)題”，警察關(guān)于謀殺的判斷，相當(dāng)于“政策問(wèn)題”。對(duì)于警察來(lái)說(shuō)，問(wèn)題不在于有人死亡，問(wèn)題在于有人謀殺。在做出謀殺的判斷后，才成為需要由警察來(lái)解決的問(wèn)題。3、政策議程的確立

并非所有的問(wèn)題都是政策問(wèn)題，只有經(jīng)過(guò)決策主體的認(rèn)知和界定，才形成政策問(wèn)題。從問(wèn)題到政策問(wèn)題之間，存在著一個(gè)主體作用的過(guò)程。對(duì)于這個(gè)過(guò)程，可以從兩個(gè)方面來(lái)加以考察。第一個(gè)方面是從社會(huì)政治層面上來(lái)考察，即政策議程的確立過(guò)程。在這個(gè)層面上，公共政策問(wèn)題的形成，是各種社會(huì)力量相互作用甚至相互沖突的產(chǎn)物。社會(huì)生活的問(wèn)題背后，都涉及不同的個(gè)人、集團(tuán)或階級(jí)的利益和價(jià)值觀。公共資源是有限的，領(lǐng)導(dǎo)的注意力和信息處理能力是有限的，政府不可能解決所有的問(wèn)題。需要制定公共政策加以解決的那些問(wèn)題，都是最重要、最緊迫、關(guān)系公共利益的問(wèn)題。但是什么問(wèn)題才是最重要、最緊迫的問(wèn)題？這首先取決于政府怎么看，政府的階級(jí)性質(zhì)、體制結(jié)構(gòu)、意識(shí)形態(tài)等會(huì)起到很大的影響作用。同時(shí)，也取決于來(lái)自社會(huì)各方的壓力，以及某些特定的環(huán)境條件。在這方面，存在著各種力量、各種渠道、各種因素的相互競(jìng)爭(zhēng)和相互作用。總之，經(jīng)過(guò)政府與社會(huì)的復(fù)雜的相互作用之后，一些初始問(wèn)題被認(rèn)定為政策問(wèn)題，我們把這個(gè)過(guò)程叫做政策議程的確立過(guò)程。公共政策問(wèn)題的建構(gòu)對(duì)于從問(wèn)題到政策問(wèn)題的過(guò)程，我們還需要第二個(gè)方面，即從思維認(rèn)識(shí)的層面上來(lái)考察。在這個(gè)層面上，公共政策問(wèn)題的形成和確定，是人們思維和認(rèn)識(shí)的結(jié)果。人們借助于思維方法和思維工具，如概念、理論、模式等，通過(guò)去粗取精、去偽存真的功夫，才能界定公共政策問(wèn)題。這個(gè)過(guò)程叫公共政策問(wèn)題的建構(gòu)過(guò)程。在實(shí)際的政策制定過(guò)程中，這兩個(gè)方面是緊密結(jié)合在一起的。各種社會(huì)力量相互作用確定政策議程的過(guò)程，已經(jīng)包含了人的認(rèn)識(shí)因素在里面。而人們對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，又必然受到利益因素的影響與制約。但是在抽象的邏輯意義上，我們可以將兩個(gè)方面分別論述。對(duì)政策議程的分析主要是一種政治學(xué)的分析。這種分析有助于我們探討如何建立民主的、公平的、合理的社會(huì)機(jī)制。對(duì)政策問(wèn)題建構(gòu)的分析主要是一種認(rèn)識(shí)論的分析，幫助我們學(xué)習(xí)正確的思維方法，減少我們?cè)诮缍ㄕ邌?wèn)題時(shí)可能出現(xiàn)的錯(cuò)誤。二、政策問(wèn)題的結(jié)構(gòu)不同的政策問(wèn)題有不同的復(fù)雜性，影響政策問(wèn)題復(fù)雜性的因素有：決策者的人數(shù)，可選方案的數(shù)量，在利益和價(jià)值上的共識(shí)程度，方案后果的可預(yù)見(jiàn)性。根據(jù)這些因素，可以將政策問(wèn)題分為三大類：結(jié)構(gòu)優(yōu)良的問(wèn)題，結(jié)構(gòu)中等的問(wèn)題，以及結(jié)構(gòu)不良的問(wèn)題。這個(gè)分類反應(yīng)的是政策問(wèn)題的復(fù)雜程度。結(jié)構(gòu)優(yōu)良的問(wèn)題是相對(duì)簡(jiǎn)單的問(wèn)題，結(jié)構(gòu)不良的問(wèn)題是高度復(fù)雜的問(wèn)題，結(jié)構(gòu)中等的問(wèn)題處于兩者之間。1、結(jié)構(gòu)優(yōu)良的政策問(wèn)題具有如下特征：只需一個(gè)或幾個(gè)決策者便可以做出決定，需要選擇的政策方案數(shù)量較少。決策者有明確的偏好序列，政策方案的效用大小可以依據(jù)這個(gè)序列加以明確斷定。方案的后果是可以明確預(yù)見(jiàn)的，出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)幾率是可以計(jì)算的，并且在可以接受的范圍內(nèi)。換句話說(shuō)，結(jié)構(gòu)優(yōu)良的問(wèn)題是一種完全在概念上可以把握的問(wèn)題，因此是一種可以完全計(jì)算機(jī)化的問(wèn)題。決策主體可以將各種解決方案及后果預(yù)先排列出來(lái)，在政府部門，低級(jí)部門的許多操作性問(wèn)題都屬于結(jié)構(gòu)優(yōu)良的問(wèn)題。2、結(jié)構(gòu)中等的政策問(wèn)題具有這樣的特征，只涉及一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)決策者，備選方案數(shù)量有限，方案的效用和價(jià)值符合決策者的目標(biāo)和價(jià)值偏好，能夠清楚的斷定效用或價(jià)值的大小。意思是，假如有兩個(gè)決策者來(lái)共同決定一件事情，兩個(gè)人在利益和行為目標(biāo)上有共識(shí)，那么，就可以清楚的來(lái)比較，哪一個(gè)方案的價(jià)值更大。但是，結(jié)構(gòu)中等問(wèn)題的方案后果并不確定，風(fēng)險(xiǎn)概率不能被統(tǒng)計(jì)。在博弈論的研究中，有一種叫做“囚徒困境”的情景，它同時(shí)也可以作為結(jié)構(gòu)中等問(wèn)題的典型例子。3、結(jié)構(gòu)不良的問(wèn)題有以下特征：涉及到許多個(gè)不同的決策者和決策部門，他們的價(jià)值和目標(biāo)或者是不清楚的，或者是相互沖突的，無(wú)法按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)排除優(yōu)先順序。此外，可選擇的方案的數(shù)量和后果是未知的，決策的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性也難以估計(jì)。在面對(duì)這種問(wèn)題時(shí)，決策者的任務(wù)是首先要去界定問(wèn)題的性質(zhì)。結(jié)構(gòu)不良的政策問(wèn)題是復(fù)雜性最高的問(wèn)題。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，政府和決策機(jī)關(guān)，以及研究政治學(xué)、行政管理學(xué)的學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，他們?cè)絹?lái)越多的要面對(duì)結(jié)構(gòu)不良的問(wèn)題，公共政策領(lǐng)域中決策的復(fù)雜性空前增大。這是因?yàn)椋弘S著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和全球化趨勢(shì)的加強(qiáng)，現(xiàn)代社會(huì)中的各個(gè)部分、各個(gè)領(lǐng)域的相互依存程度也越來(lái)越高。經(jīng)濟(jì)與政治，國(guó)際與國(guó)內(nèi)，社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)等的傳統(tǒng)界限正在消失，越來(lái)越多的問(wèn)題帶有牽一發(fā)動(dòng)全身的性質(zhì)。也就是說(shuō)，政策問(wèn)題的相關(guān)性特征變得更加突出。第二，隨著政治民主化程度的提高，公民權(quán)利意識(shí)的普及，越來(lái)越多的利益要求進(jìn)入公共政策領(lǐng)域，從而使公共政策問(wèn)題日益呈現(xiàn)出復(fù)雜性。只要是稍微重要一點(diǎn)的問(wèn)題，都會(huì)牽涉到許多個(gè)人、集團(tuán)、部門的目標(biāo)和利益，這些目標(biāo)和利益相互影響，甚至相互沖突。第三，現(xiàn)代社會(huì)的極速發(fā)展，使政府和公共機(jī)構(gòu)經(jīng)常要在巨大的壓力下進(jìn)行決策。時(shí)間和資源的限制，使得要全面的探索各種解決方案更加困難。政府在公共政策領(lǐng)域中主要面對(duì)的是結(jié)構(gòu)不良的問(wèn)題，所以，建立一個(gè)民主的、有協(xié)調(diào)能力的政治體制，掌握科學(xué)的思維方法和分析方法，比以往任何時(shí)候都重要。第二節(jié)政策議程的建立

一、政策議程的政治學(xué)：體制與文化所謂議程（日程）是指帶有目的性的事項(xiàng)安排和行為計(jì)劃。通過(guò)議程，行為主體選擇和確認(rèn)應(yīng)予關(guān)注的事項(xiàng)和打算采取的行動(dòng)，并為他們排除先后順序。例如，立法機(jī)關(guān)在討論具體議案之前先討論哪些議案應(yīng)該被討論。議程反映了人們?cè)谟兴鶠榕c有所不為之間、先為與后為之間的抉擇。所謂進(jìn)入政府的考慮范圍，就是進(jìn)入政策議程。因此，公共政策議程的建立是一個(gè)形成和確認(rèn)政策問(wèn)題的社會(huì)互動(dòng)過(guò)程。從性質(zhì)上說(shuō)，是一個(gè)政治過(guò)程。社會(huì)生活中最重要的問(wèn)題就是各種資源和價(jià)值如何分配。社會(huì)中有兩者基本的資源分配手段，經(jīng)濟(jì)手段與政治手段。通過(guò)權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行的分配是一種政治手段。各種社會(huì)力量競(jìng)相要將自己的利益要求確定為公共問(wèn)題，本質(zhì)上就是要通過(guò)政府飛權(quán)力機(jī)制在公共資源的分配中占有大的份額。這就涉及到政治學(xué)的一個(gè)基本命題：誰(shuí)得到什么？什么時(shí)候得到？對(duì)于政策議程的分析，主要是一種政治學(xué)的分析。有兩驗(yàn)個(gè)基揉本的量因素稈影響您和制煩約著煎政策愿議程噸的建妻立。伶一個(gè)被因素引是政癥治體殘制，稼另一抖個(gè)因粒素是答政治扁文化塞。1、政慚治體閃制是寺政治警權(quán)力誕的結(jié)外構(gòu)形挨態(tài)和東政治設(shè)權(quán)力減的運(yùn)打作方蒜式，駝它從搭根本截上規(guī)丈定了浴決策越主體肌的數(shù)社量、尼類型任和地暑位，婦規(guī)定唯了社憂會(huì)生默活中慈各種鞭利益僵要求脅進(jìn)入崗政策最議程爺?shù)暮蠈臃ㄍ緷崗胶凸挤绞綁?。由圍于歷錦史條僚件和底國(guó)情誤條件含的不津同，捷各個(gè)馳國(guó)家肅的政庫(kù)治體瞧制也饞有很恐大的畏不同角。所車以，唇對(duì)公努共政釀策議間程的臣分析老，必理須與只對(duì)政克治體態(tài)制的稅分析刊結(jié)合皂起來(lái)背。需采要注扭意的讓是，閣不同溝體制牧之間甜的差秧異，首有時(shí)賓候主友要不叼是表嬌現(xiàn)在倡表面萬(wàn)的結(jié)列構(gòu)上剩，而期是隱差藏于畢實(shí)際略的運(yùn)報(bào)作方蒸式中返。政對(duì)治學(xué)緒的研聽(tīng)究歷玩來(lái)強(qiáng)揀調(diào)，蜻不僅盒要分俱析一寨個(gè)政醋治體韻制的綢“正售式的斗方面宇”，譽(yù)還要規(guī)分析籃它“葛非正體式的我方面從”。頑例如以，按且照正叢式的洗憲法午規(guī)定惱，美揚(yáng)國(guó)國(guó)隆會(huì)擁優(yōu)有對(duì)呢外宣割戰(zhàn)權(quán)泊，但類在實(shí)動(dòng)際上卷，宣識(shí)戰(zhàn)權(quán)啊更多歉掌握瀉在總光統(tǒng)的蚊手中斜。2、影響冊(cè)和制域約政丹策議欣程的子第二句個(gè)因賓素是釣政治迅文化并。政昌治文撞化是年社會(huì)阿成員街在特味定時(shí)矛期中栗的政淋治態(tài)史度、殖政治墨信仰塑和政海治感荒情的蔽總和的。個(gè)人貪政治六文化減的獲生得受它他生最活的充組織蜂或個(gè)蘆人的化影響肆和熏顯陶。鄰政治鍋態(tài)度祥大致蛙分為盒三種窯，冷脾漠、橋順從邪、反?？埂＠珩{：中赤國(guó)的馬股民漢投資槍失敗董后便極跑去禮向政采府示教威，拌因?yàn)樾炙麄兿Ρ灸軘嚨卣J(rèn)鹿為，炎政府憤應(yīng)該脹負(fù)責(zé)挪老百覆姓的刃死活偵。不同耳國(guó)家酸、不訂同時(shí)含期中礎(chǔ)的政瞇治文扁化有辨很大帥的差炊異。容例如野，根炭據(jù)有虹關(guān)記證載，莊清政僵府統(tǒng)石治時(shí)瞞期，叛英國(guó)洋的馬蕉嘎?tīng)栍饶釀着D爵率略領(lǐng)船匆隊(duì)進(jìn)安京面惕見(jiàn)中猶國(guó)皇丹帝，跪因?yàn)殇N他認(rèn)架為，池英國(guó)咱商人遇在中竊國(guó)所須遇到蓋的種劉種麻攏煩，疑是因僻為廣根東的簽地方洞官員隙沒(méi)有館將問(wèn)深題正些確的塵向皇窯帝報(bào)踩告。塑而中扛國(guó)皇色帝卻腥認(rèn)為杜，有結(jié)關(guān)“竿蠻夷將”的輝事務(wù)躍，只犬配由叛地方搬官處剛理。君這里爆我們段看到皺的不欄僅是茄政治聯(lián)體制違上的啊差異霞，更擋是政熄治文莊化上串的差柳異。二、腥政策爽議程枕的動(dòng)養(yǎng)力學(xué)繡：各起種行頁(yè)為者公共肢政策戀議程嘴的建甚立過(guò)岔程，梅是有攝各種穩(wěn)社會(huì)黎力量掏參與釣其中剖并發(fā)界生相炸互作樂(lè)用的搶一種圍復(fù)雜賀的互方動(dòng)過(guò)軍程。疊對(duì)于些政策鬼議程掉的動(dòng)旨力學(xué)賓分析撤，主欺要揭渣示有范哪些康行為絨者參伶與到破這個(gè)梁過(guò)程被中來(lái)邀。從資歷史呈發(fā)展秀趨勢(shì)仔來(lái)看阻，社蛋會(huì)政防治制舉度不廊斷走收向民驕主，崇政治割參與掃的范乏圍也撇不斷芳擴(kuò)大術(shù)，這岡意味百著越宏來(lái)越言多的錢行為液者獲業(yè)得合乎法的胸權(quán)利蕉、制鏈度化采的渠愁道、蔥以及始必要堅(jiān)的手啊段參表與到喇政策務(wù)議程峰過(guò)程套中。在現(xiàn)從實(shí)社可會(huì)中雕，擁擱有某章些必寄要的辮手段情、資材源、野條件減和知附識(shí)的航個(gè)人挖或組雞織實(shí)掌際上宇起更之為重嶄要的宅作用夾，因電為他悶們有禍能力古清晰灣的界田定有巡壽關(guān)的新利益狐，能妻夠最泊大限殿度的啦整合勤或動(dòng)霞員支證持力疑量，喂并且擱能夠待提出卷相應(yīng)搜的政淺策要器求。捷這樣撞的行勇為者唐主要遭有如歡下幾少種：（一坦）政門治領(lǐng)吃導(dǎo)人是?；瑯I(yè)性艘的政守策決征策者渣，同壓時(shí)也蘭是最勤重要賀的公足共政絨策的吳制定適者。弄無(wú)論零是出巧于維步持自完身的愛(ài)考慮嫁，還舅是處題于全追心全諒意為庫(kù)公眾耀利益伙服務(wù)敲的愿機(jī)望，言他們階總是霜時(shí)刻暮要關(guān)獨(dú)注社量會(huì)上壞的一琴些問(wèn)況題，卡并考紡慮哪折些問(wèn)遷題應(yīng)夏該例顛如議押程，波以及賀怎樣棄通過(guò)哈相應(yīng)灣的政胡策方曾案來(lái)帽解決托。政屈治領(lǐng)罪導(dǎo)人砌因?yàn)榀彄碛叙嚈?quán)力滋、地糊位、爺信息貓、聲序望、氏經(jīng)驗(yàn)捐、知招識(shí)、糕智慧泥等，悔通常局在政箱策議貢程的抹確定萄過(guò)程減中起購(gòu)到重剃要的虎甚至碑是決政定性錫的作繭用。究在中循國(guó)，圖由于闖體制晴的原禾因，蔽也由深于政足治文亦化的還原因奔（例公如對(duì)承領(lǐng)導(dǎo)紙的尊蠟重，混凡是另依賴撿于領(lǐng)輸導(dǎo)重番視等洋等）適，領(lǐng)倚導(dǎo)人鑰所起參的作勒用特哀別大敲。（二伏）政鐵府機(jī)要構(gòu)與頃行政然官員國(guó)家孕行政靠機(jī)關(guān)難以及總在其紀(jì)中工肚作的黎政府著官員想在處醬理公坊務(wù)、昨?qū)嵤┝訉ｍ?xiàng)鋤管理晚的過(guò)擴(kuò)程中戒，逐從漸積姿累了絹豐富近的經(jīng)兔驗(yàn)。中他們棵接觸煌范圍償廣，脹掌握些信息丘多，昨?qū)Ω靼Y種社婆會(huì)問(wèn)蒼題有奪較多戰(zhàn)的了瘡解，咱對(duì)有申關(guān)的禿政策舊以及酬法律晴規(guī)章壩的來(lái)權(quán)龍去秀脈、根優(yōu)劣巷利弊巨有較宋為專杠業(yè)性菜的認(rèn)鴿識(shí)。醫(yī)行政蠅官員母不一斜定都舞是公腥共政脆策的賤最后錦決策特者，澇但他脅們?cè)谒綄?shí)際哄上會(huì)吵在幾山個(gè)方臥面對(duì)守政策涼議程樸的建殖立產(chǎn)拴生很稍大的豎影響沖。首先勇，他者們是如將各螺種社倚會(huì)問(wèn)奮題向脅政府幕高層礎(chǔ)決策姜機(jī)關(guān)肥匯報(bào)圖的重助要渠窯道。其次銷，他對(duì)們能禽夠?qū)Ω蹎?wèn)題向的性獲質(zhì)認(rèn)唐定和渴解決萄方案哈提供崇專業(yè)妻性的薦見(jiàn)解箱。在距許多廁西方本國(guó)家炭，政梅府領(lǐng)搭導(dǎo)人之或政沉府首畢腦象紫走馬引燈一際樣輪去換，托但公撈務(wù)員河隊(duì)伍城是長(zhǎng)赤期穩(wěn)慘定而尾且極握具專癢業(yè)性舌質(zhì)的訴。他畫(huà)們的雨專業(yè)精知識(shí)惱對(duì)于嗓最終懂決策鄉(xiāng)豐的形繳成是秩如此找重要鍬，一晚致有鍛許多主學(xué)者誓認(rèn)為云，這年些行瘡政官鏡員才比是真斯正提蒸出問(wèn)饒題和疤政策妥制定泛的人仍。再次抬，由貪于他清們的濟(jì)組織是化程吊度高槽，地槐位特牌殊，阻因此朵他們叢的利榆益偏棕好對(duì)卻于如若何認(rèn)姜定政磚策問(wèn)用題和鹿形成茶政策煤議程憂有很日大影辜響。除此蠢之外魂，政股府中鼓的各踐種職國(guó)能部奇門以門及各跑級(jí)地雞方政塞府都蛾可能導(dǎo)在不鮮同程駁度上眨有自員己的砌利益穩(wěn)。在驗(yàn)中國(guó)厘實(shí)行百“一徹國(guó)兩誘制”仙的條蓬件下池，特儀別行埋政區(qū)各的政丹府也芽必然粗有特挽殊的澆利益裹要求跳。因輪此，準(zhǔn)他們千本身夕也會(huì)努成為舉爭(zhēng)相假要求奴“給仆政策躺”的糞行為姑者。（三串）立敗法機(jī)奪關(guān)立法坦機(jī)關(guān)權(quán)是代電議制靜民主窮政治球體系帥中最才重要同的環(huán)孩節(jié)之蜻一。秩立法句機(jī)關(guān)惑由各凳種類智型的妻代表豈或議備員組改成，貍都是賴經(jīng)過(guò)浸一定藝形式兆的選鎮(zhèn)舉過(guò)傲程產(chǎn)窮生的毯，是星有正夕式權(quán)梯威的刃民意錫代表孤。他夕們分殺別代胡表國(guó)窗家或轎地區(qū)毅，以炒及不鹽同階怎層不遙同集鏡團(tuán)的鋒利益綱，負(fù)蘆責(zé)制稍定法由律。米立法廁機(jī)關(guān)貓對(duì)政穩(wěn)策議蕩程的盼建立心起決剪定性直作用獻(xiàn)。立棍法機(jī)諷關(guān)與展選民覺(jué)之間芹有積斃極的抄互動(dòng)羅，聆豪聽(tīng)他競(jìng)們的腹訴求雞和委晶托。林然后蘇在全初體大全會(huì)上頁(yè)，對(duì)農(nóng)各種則議案勝進(jìn)行未辯論魔、表飾決，裝這是果典型沒(méi)的政瞞策議顛程的建立旋過(guò)程抗。抉屆擇（四斷）政災(zāi)治組臂織政治隸組織閣包括之各種乘政黨柴和其繩它政頭治性閉的團(tuán)肯體。束它的追基本撤功能兄就是稠就是專將單芒個(gè)社源會(huì)成觀員分何散的濁要求仗加以慎集中功，系貝統(tǒng)的瞎反映屆集團(tuán)尿的利賞益。承動(dòng)員咱廣泛浸的力樣量，糠促使錯(cuò)利益誓要求柱進(jìn)入脖政策域議程享，從緩而爭(zhēng)蘿取公僑共資幸源來(lái)懼實(shí)現(xiàn)鈴這些就要求暮。組姿織提堪出問(wèn)囑題，免比個(gè)掉人提狼出問(wèn)弄題更授有力度量，棟更能凝引起浮社會(huì)爭(zhēng)的廣砍泛注綱意和彈呼應(yīng)碗，即恥“道暮莫善囑于群買”，薪從而珠有利盲于使投問(wèn)題鋤進(jìn)入沿政策寒議程甜。一耽個(gè)組規(guī)織的姑組織機(jī)化程逃度越董高，區(qū)資源牽越多壞，力醒量越霉強(qiáng)大椅，就收博弈底格局工中就梁占據(jù)太有利抗地位朋。在爸一個(gè)借民主柏開(kāi)放負(fù)的社菜會(huì)中雷，代銀表不退同利羽益要繪求的文政治歇組織把之間圖形成慰激烈漂的競(jìng)此爭(zhēng)關(guān)險(xiǎn)系，前使政調(diào)策議授程的冶過(guò)程良表現(xiàn)涌出很罷強(qiáng)的稼對(duì)抗壯性。上許多換西方統(tǒng)國(guó)家煙的兩諷黨制速或多開(kāi)黨制欄就反外映出老這種光情況痕。但伸是，輩并非杠不同猾政治慎組織伐之間冬的關(guān)獵系必誕然是芹對(duì)抗柏性的蒙，也孫可以俘是協(xié)眉商性虛的（市中國(guó)拉的政跌治文栽化中獵恰恰菠是缺躍乏協(xié)醒商妥疾協(xié)精璃神）幕，我沒(méi)國(guó)共買產(chǎn)黨群領(lǐng)導(dǎo)睡下的傅協(xié)商嚼制度堡就是含一個(gè)跨典型南。（五腹）利榴益集餐團(tuán)利益種集團(tuán)邀是在采政治琴共同胞體中傭具有豈特殊欣利益游的團(tuán)特體。陸在政創(chuàng)治生匹活中聞，利斬益集寬團(tuán)的強(qiáng)一個(gè)般主要稱目的諸是影植響決該策過(guò)宗程，才以實(shí)媽現(xiàn)自安己的親利益丟和主祝張。主利益暈集團(tuán)優(yōu)經(jīng)常辯聯(lián)合系其它哪團(tuán)體疲向立獅法機(jī)先關(guān)或殘政府佛提出危要求鐵，并造通過(guò)驗(yàn)游說(shuō)碼、宣用傳、勺助選訊、抗捧議示柏威、酷施加屯壓力堂等種套種手眼段，龍迫使絕有關(guān)所部門耗將其押利益蓋列入耀政策普議程章。在川西方嚇國(guó)家講，利宿益集升團(tuán)常距常被剛稱為營(yíng)“壓任力集肯團(tuán)”秋、“壯無(wú)形鋒的帝盜國(guó)”寬、“讓隱形決的政治府”啞，由代此可充見(jiàn)他鹽們強(qiáng)枯大的肥政治趕和經(jīng)沸濟(jì)力帥量和西他們栗的活因動(dòng)能養(yǎng)力。例如答，美種國(guó)的丟“企照業(yè)界掌圓桌壇會(huì)議胳”，卡由全籠國(guó)兩復(fù)百家裳最大索公司鼻的董蝴事長(zhǎng)箭和總驗(yàn)經(jīng)理吊組成填，是意美國(guó)圣壟斷提集團(tuán)銅的精蠅華。妙他們喬在一羅起討叫論各獻(xiàn)種問(wèn)殘題，搭確立韻目標(biāo)及和計(jì)千劃，醫(yī)然后被由董籌事長(zhǎng)柄和總處經(jīng)理?yè)嵊H自建出馬午向政沒(méi)府官濾員和事國(guó)會(huì)牙議員饒施加蜻壓力蜜，左陽(yáng)右立答法機(jī)掘關(guān)的繁活動(dòng)理。（六避）大蘭眾傳墨播媒輸介——閉“第四遠(yuǎn)種權(quán)牲力”各種叮大眾勻傳播恰媒介潛因其衰特殊蜘的性詠質(zhì)、贊地位糊和影蝦響力無(wú)，往須往是搏政策線議程塵建立該過(guò)程例中最棚活躍香的行架為者溪之一終?，F(xiàn)機(jī)代科榮學(xué)技請(qǐng)術(shù)的偉飛速蕩發(fā)展姑，傳株播工貨具不央斷更霧新，剖尤其叫是信蔥息技紫術(shù)的債進(jìn)步率，為捉社會(huì)蠶成員江充分號(hào)行使是言論叨與表討達(dá)自噴由的樣權(quán)利謝，充農(nóng)分反積映利蜘益，嚼提供集了一乘個(gè)重箏要的煩途徑裳。許叨多問(wèn)妙題經(jīng)咽過(guò)媒眨體報(bào)豪道后飽，容套易引店起社年會(huì)的獻(xiàn)廣泛提關(guān)注燒，形到成強(qiáng)喘大的逢輿論址壓力舞，從委而促街使政黎策議僅程的斬建立碑。（七件）專茫家學(xué)努者從事耕科學(xué)賴研究妻的專潮家學(xué)宮者，闊特別玻是在癢法律歷、管健理、末經(jīng)濟(jì)疾、政饑治、襪社會(huì)沿、環(huán)慌境等砍學(xué)科薦領(lǐng)域秒中進(jìn)天行研散究的串學(xué)者萬(wàn)，以慣及在依計(jì)劃撇、統(tǒng)雙計(jì)、生調(diào)查罷研究路和預(yù)以測(cè)分解析機(jī)銜構(gòu)中相的研驕究人魔員，作包括綁專業(yè)喂從事娘政策銜分析做的研庫(kù)究人效員，磁是對(duì)刮社會(huì)富問(wèn)題貨和公懲共政束策敏云感的車人群蛇。他榨們的猾專業(yè)表職責(zé)蓬、學(xué)殊術(shù)水烈準(zhǔn)、胳職業(yè)趨聲望叔以及臣社會(huì)剛地位絕，使傘他們蔽必然旁在不寫(xiě)同程泳度上蓮會(huì)介塞入政料策議箏程的層建立隊(duì)過(guò)程額。專圖家在尊政策千議程術(shù)中的掠作用返表現(xiàn)佳在以搏下幾巨個(gè)方州面。黑首先臟，專圍家以邪智囊襪團(tuán)、艘政府旨顧問(wèn)殿、咨偵詢?nèi)死鯁T等機(jī)身份歸參與惕重要榮問(wèn)題防的研肝究，澤直接流向政刑府提乳供政騰策建倘議。搭其次壟，專段家的騎輿論核觀點(diǎn)繞通過(guò)由大眾叼媒介隆的傳訴播，洞可以擦影響民公眾亡的輿蒙論和猶看法誓，形滴成引星導(dǎo)。靜再次鍬，隨削著社窩會(huì)進(jìn)沒(méi)入知申識(shí)經(jīng)姻濟(jì)時(shí)鑒代，襯有些搏問(wèn)題犁只有庸專家料才能災(zāi)發(fā)現(xiàn)江并提想出?；腿珉姴磕X“灘千年徑蟲(chóng)”租的問(wèn)脾題，憂首先善是專尊家提襖出并堪解決碼的。汗在環(huán)沿境保至護(hù)、斷金融交危機(jī)疊等問(wèn)懶題上菠，專診家的盾作用戒越來(lái)掩越明比顯。（八項(xiàng)）外廣國(guó)力喉量國(guó)外狹力量薦是否礙也對(duì)揉一個(gè)吃國(guó)家間的政屈策議工程起帽作用到？我難們注關(guān)意到訪，在增全球坊化浪堂潮的咸背景賠下，覺(jué)傳統(tǒng)涌意義渾上的競(jìng)國(guó)際炎和國(guó)習(xí)內(nèi)的遲界限宿正在炎消失鹿，隨滴著國(guó)準(zhǔn)家的吼開(kāi)放籠程度服越來(lái)癥越大灑，國(guó)加內(nèi)外粉交往藍(lán)日益允頻繁煤，外已國(guó)投凡資者霸、外嫁國(guó)旅速游者苦的利皺益也碑進(jìn)入導(dǎo)到政替策議茂程當(dāng)雖中。刪例如蠻，1、中蓄國(guó)的披海關(guān)亮曾經(jīng)兩規(guī)定刪入境宿人員仇一定但要接扮受艾且滋病射的檢環(huán)測(cè)，挨這在剩港澳授臺(tái)以喘及外封國(guó)人幣中間禾引起標(biāo)很多牽不理壺解和午反對(duì)稀，要憑求取南消這政一規(guī)亭定。舍無(wú)論置他們京要求能是否并合理以，都薯在對(duì)炭政策民系統(tǒng)靈提出鋪要求梢。2、在尋中國(guó)沾加入毒世貿(mào)蹈組織采的問(wèn)疤題上埋，美壯國(guó)政顛府一書(shū)直采獸取十減分苛捉刻的諸立場(chǎng)顆。19汽99年，油朱镕剪基訪隨美，省利用柄各種瞧誠(chéng)和窩講壇簡(jiǎn)對(duì)美會(huì)國(guó)朝勇野做批了大芳量說(shuō)臨服工間作，逃克林占頓政使府改外變了粉立場(chǎng)欄，將酒中國(guó)草加入洲世貿(mào)討組織騙的問(wèn)建題在漲政策座議程把表上液往前搏排。三、花政策含議程隱的系興統(tǒng)論子：途印徑與頑策略政策坐議程哨的確變立是客各種撕行為終者、朱各種濤力量畜相互罰作用最的結(jié)護(hù)果。蒸在一效個(gè)民薄主開(kāi)居放和層多元廢競(jìng)爭(zhēng)到的社撲會(huì)里費(fèi)，各績(jī)種力預(yù)量相床互作勿用依極具體底條件叛的不爽同而映表現(xiàn)觀為以執(zhí)下幾僅種不件同的遲類型且。以帽歷史訪事件霞做類孤比，墊歷史拋事件君是合家力的忙結(jié)果零，隱授含著驢復(fù)雜籃的力它的結(jié)竿構(gòu)。任一個(gè)符初始辟問(wèn)題肺只有逃經(jīng)過(guò)鍬各種臺(tái)力量復(fù)的系銀統(tǒng)作水用之爹后，槽才有創(chuàng)可能悶最終陷被確次認(rèn)為雀一個(gè)臥政策醬問(wèn)題傾。我們靜把參歉與確成立政圍策議益程的憶各種姐類型賣的行勇為者糖劃分犧為兩兵大方咬面：繁政府啄一方免和社挪會(huì)（然包括晃社會(huì)愉團(tuán)體秧和個(gè)吹人）曉一方撐，每浪一個(gè)迅方面麥對(duì)問(wèn)敞題都保有積希極和五消極互兩種務(wù)態(tài)度擊。于喬是有凈四種鬼可能莖的組富合：狡（一授）政地府與費(fèi)社會(huì)犧團(tuán)體排、個(gè)暢人都垂積極毫主動(dòng)反地提顛出問(wèn)折題。（二軟）社蠅會(huì)部懷分團(tuán)航體或佩個(gè)人鍵主動(dòng)押，政堅(jiān)府只鐘是有火限關(guān)潤(rùn)注。（三允）政張府主洗動(dòng)介崇入發(fā)肥現(xiàn)和柄解決續(xù)問(wèn)題沈，而兆社會(huì)稿中的王團(tuán)體兆或個(gè)烏人相突對(duì)消戰(zhàn)極。（四摔）政渴府和邁社會(huì)竭雙方吵都消誕極。第三岔節(jié)政弓策問(wèn)鈔題建尾構(gòu)中膝的若猜干方恭法論訓(xùn)問(wèn)題公共睡政策妨問(wèn)題賞的認(rèn)愉定既拼是一拳個(gè)社街會(huì)過(guò)消程，高又是忘一個(gè)基思維哥過(guò)程寸，即秧是一老個(gè)主利觀與框客觀溪相互單作用棚，不免斷地拍去偽萍存真辟的認(rèn)緞識(shí)發(fā)慰展過(guò)站程。驗(yàn)從認(rèn)梅識(shí)論稼的角誘度看漲，政境策問(wèn)灶題的平建構(gòu)繳涉及箱到許訊多思蘇想方朵法和擔(dān)認(rèn)識(shí)收方法堪。每慈個(gè)人學(xué)的文傭化教遞育和之經(jīng)驗(yàn)貢不同濟(jì)，看禍問(wèn)題亮的角剝度就蜂不同險(xiǎn)。從院不同秤的角毀度或糟不同趴的前大提假劣設(shè)出踏發(fā)，陶可以廊從同瓦樣的陶客觀悠現(xiàn)象恨中看軌出不良同的映問(wèn)題屑，引材出不點(diǎn)同的滅結(jié)論姥，進(jìn)晴而引種出不配同的拖政策頌建議面。例價(jià)如，弄現(xiàn)代巨社會(huì)霞的經(jīng)岡濟(jì)發(fā)餡展造音成了使嚴(yán)重東的環(huán)動(dòng)境污窯染，會(huì)對(duì)于沖政府堅(jiān)來(lái)說(shuō)乎，需自要確爸定的根公共疑問(wèn)題星是，帥造成縣污染忘的真謝正原城因是潑什么蟻？一蠢旦能傅夠正店確地鄭解釋傳污染依現(xiàn)象驗(yàn)背后晶的因戰(zhàn)果關(guān)睜系，分用于疲解決蹈問(wèn)題習(xí)的政款策方孝案就國(guó)在其榨中。擊但是良，關(guān)渣于污歪染的貍性質(zhì)出，我土們可脅以看舌到不脹同的榜解釋蠟，至污少有祝三種躬：第一聽(tīng)，污坑染是姻資本駐主義堂經(jīng)濟(jì)吸的自良然后敏果，丑因?yàn)槁官Y本渾家們談要從薦投資膀中獲析取最熱大的者利潤(rùn)敢。第二辱，污置染是滋生產(chǎn)廉的管碧理者膜追逐桐權(quán)力素的必放然后鼓果。吧即便養(yǎng)生產(chǎn)響活動(dòng)污不是秤按照闊資本舊主義趟方式稻來(lái)組寧織的炊，也膜會(huì)造坦成污宿染。鉛第虜三，燈污染堅(jiān)是大冒眾消趁費(fèi)的扭后果胃，無(wú)顧止境土的消漲費(fèi)欲技望導(dǎo)罵致了頂對(duì)環(huán)幕境的殺掠奪月和破撈壞。雨以上言解釋穩(wěn)會(huì)導(dǎo)紅出不清同的蔬政策譽(yù)方向召。同宗樣的恐例子駱還體嚷現(xiàn)在課正在害困擾駱我們央的“沃內(nèi)需綁不足漁”的奇問(wèn)題斥上。膠從這逢些例摟子我貌們可品以看煉到，單政策非問(wèn)題謎的正失確建敞構(gòu)十心分重濕要，栗很多僅時(shí)候饞，不河在于鉛什么楊是解柜決問(wèn)岸題的賢辦法拳，而摔在于致什么杯是真嚼正的烘問(wèn)題郊本身岡。公張共政錄策分晨析的胃重要患任務(wù)旁就是朱要說(shuō)卵明政身策建刷構(gòu)過(guò)盾程中綢人們悔的思看維特趨點(diǎn)和寨規(guī)律港，并丙發(fā)展疫出正私確界置定政鞋策問(wèn)急題的億各種猛方法庫(kù)，這霞里我墓們先林從一團(tuán)般原洪則上寄分析櫻。一、位政策馬問(wèn)題薦建構(gòu)笑的思益維程擺序政策統(tǒng)問(wèn)題括建構(gòu)孫的思早維和哈認(rèn)識(shí)故過(guò)程錦包括壁四個(gè)愈階段綱，問(wèn)表題搜滋索，甜問(wèn)題粗界定蓮，問(wèn)輕題表守述，燦問(wèn)題煌感知壩。四挑個(gè)階牛段首冰尾相黨接。（一桌）問(wèn)瓣題搜同索政策寺問(wèn)題修建構(gòu)堵中的蔽初始交狀態(tài)系是“蘋(píng)感覺(jué)環(huán)到有我問(wèn)題安”，狂即存負(fù)在著嬸一種像“問(wèn)廳題情英景”哥。決負(fù)策者縱從情浸景出界發(fā)，叉努力禿去搜牲索問(wèn)梨題。遮所謂儲(chǔ)“問(wèn)虛題搜希索”澇，首卡先要素將問(wèn)森題的矩全部抗關(guān)聯(lián)花因素估、不落同社斬會(huì)集翼團(tuán)的坐利益捷要求腹盡可踢能的揪列出資來(lái)。（二醬）問(wèn)閥題界著定所謂殃問(wèn)題女界定輝，是嫌運(yùn)用曾最基仿本和馬最一晝般的筋學(xué)科巾概念蒼，將假問(wèn)題植予以惕明確件定義溉。例枯如，消決策循人員暗面對(duì)討的問(wèn)屆題是感一個(gè)擱經(jīng)濟(jì)伙學(xué)問(wèn)俗題，勸政治鋪學(xué)問(wèn)同題還片是社致