關小牛訴宣城市建設委員會建設行政處罰案

關小牛訴宣城市建設委員會建設行政處罰案

關小牛訴宣城市建設委員會建設行政處罰案

安徽省高級人民法院

行政判決書

[20XX]皖行終字第0093號

上訴人關小牛，男，1966年11月22日出生，漢族，住(略)。

被上訴人宣城市建設委員會，住所地宣城市鰲峰東路6號。

法定代表人郜建平，主任。

委托代理人葛錦明，宣城市建設委員會副主任。

委托代理人劉文婕，安徽師陽安順律師事務所律師。

一審第三人宣城經濟技術開發(fā)區(qū)管理委員會，住所地宣城經濟技術開發(fā)區(qū)。

法定代表人潘萬金，主任。

委托代理人李德明，管委會辦公室副主任。

委托代理人汪寨，安徽師陽安順律師事務所律師。

上訴人關小牛因訴宣城市建設委員會建設行政處罰一案，不服宣城市中級人民法院宣中行初字第19號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，于20XX年9月12日公開開庭審理了本案。上訴人關小牛，被上訴人宣城市建設委員會的委托代理人葛錦明、劉文捷，一審第三人宣城經濟技術開發(fā)區(qū)管理委員會的委托代理人李德明、汪寨到庭參加訴訟。因本案與關小牛、莊懷祥訴宣城經濟技術開發(fā)區(qū)管理委員會建設行政許可一案存有關聯(lián)，而該案尚未審結，故本院于20XX年10月7日作出[20XX]皖行終字第0093號行政裁定，中止審理。20XX年2月25日，本院對本案恢復審理?，F(xiàn)經審理終結。

一審法院根據當事人舉證并經庭審質證認定：1998年10月25日，關小牛以宣城宏遠飼料有限公司的名義領取宣城經濟技術開發(fā)管理委員會《建設項目選址意見書》和《建設項目用地規(guī)劃許可證》。2000年10月25日，宣城經濟技術開發(fā)區(qū)管理委員會下屬的建設環(huán)保局為關小牛頒發(fā)《宣州經濟技術開發(fā)區(qū)建設工程施工執(zhí)照》。宏遠綜合樓建成后，因申辦房屋所有權證書未果，關小牛要求查處綜合樓建設中存在的問題，宣城市建設委員會未作出處理。20XX年4月10日，關小牛以宣城市建設委員會不履行法定職責為由，提起行政訴訟，后撤訴。同年5月16日，宣城市建設委員會以關小牛未取得建設工程規(guī)劃許可證、綜合樓壓占道路紅線為由，作出建罰決字第4號建設行政處罰決定書，責令限期自行拆除。關小牛不服，提起行政復議。20XX年8月2日，宣城市人民政府作出宣復決字[20XX]21號行政復議決定書，維持處罰決定。

一審判決認為：關小牛在未辦理建設工程規(guī)劃許可證的情況下，擅自建設宏遠綜合樓，違反了《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第三十二條、三十五條和四十條之規(guī)定。宣城市建設委員會有權依照現(xiàn)行城市規(guī)劃對違法建設進行查處。其處罰決定認定事實清楚，程序合法，適用法律正確。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條項之規(guī)定，判決予以維持。

關小牛上訴稱：一審法院對批準建造宏遠綜合樓的行政許可主體未能查清。該樓是經一審第三人頒發(fā)《建設工程施工執(zhí)照》后開工建設的，且派建設環(huán)保局局長、工程質檢員到施工現(xiàn)場按照開發(fā)區(qū)規(guī)劃進行放線驗線。《施工執(zhí)照》就足以認定一審第三人為上訴人核發(fā)了《建設工程規(guī)劃許可證》，其當時有權行使該項權力。被上訴人以未領取《建設工程規(guī)劃許可證》為由，認定該樓為違法建設，沒有事實依據。請求撤銷一審判決，撤銷被上訴人作出的處罰決定。

被上訴人宣城市建設委員會辯稱：被上訴人的處罰決定符合城市規(guī)劃法和建筑法的相關規(guī)定，非法建筑不因申請了合法的審批而變成合法建筑。被上訴人的處罰決定事實清楚，程序合法，請求維持一審判決。

一審第三人宣城經濟開發(fā)區(qū)管理委員會述稱：上訴人作為宏遠飼料公司的股東，其訴訟主體不適格。造成非法建筑拆除的原因在上訴人，責任應當自行承擔。

一審被告宣城市建設委員會向一審法院提舉的證據有：1、20XX年4月19日被告三名工作人員繪制的現(xiàn)場勘查圖，證明宏遠綜合樓占道路紅線。2、宏遠綜合樓的正立面照片，證明該樓的具體位置處于宣城市區(qū)梅溪路的一側。3、20XX年4月19日宣城市市容管理局的二名工作人員對關小牛的調查筆錄，證明關小牛沒有建設工程規(guī)劃許可證，也沒有開工放線單但實際建造了宏遠綜合樓。4、20XX年4月28日宣城市規(guī)劃局出具的編號為規(guī)劃-20XX-6協(xié)助調查意見書，證明宏遠綜合樓未經規(guī)劃部門批準，未辦理建設工程規(guī)劃許可證，并且該樓占道路紅線，屬嚴重影響城市規(guī)劃。5、20XX年4月17日宣城經濟技術開發(fā)區(qū)管理委員會出具的宣開管函[20XX]14號《關于宏遠公司綜合樓的協(xié)查反饋意見函》，證明宏遠綜合樓未辦理建設工程規(guī)劃許可證，原宣州經濟技術開發(fā)區(qū)土建部發(fā)放施工執(zhí)照沒有法律依據，工程開工時開發(fā)區(qū)管委會未派人到現(xiàn)場指定和驗收。6、行政處罰立案登記表，行政處罰案件審議筆錄，行政處罰決定呈批表，行政處罰事先告知書，聽證告知書，行政處罰決定書送達回證。證明行政處罰程序合法。

一審原告關小年向一審法院提舉的證據有：1、2000年10月25日宣城經濟技術開發(fā)區(qū)建設環(huán)保局發(fā)給宏遠飼料公司的施工執(zhí)照，因領取施工執(zhí)照的前提是辦理了建設工程規(guī)劃許可證，故證明原告已經領取了建設工程規(guī)劃許可證。2、20XX年7月25日關小牛訴宣城經濟技術開發(fā)區(qū)管理委員會一案的庭審筆錄，證明本案第三人在另案中自認開發(fā)區(qū)管委會當時有行政許可的權力，且認為對原告建設宏遠綜合樓的行政許可是合法的，施工執(zhí)照也是合法的。證人謝勇軍、魏德鮮、胡維福到庭作證的證言，證明建設宏遠綜合樓時第三人到場開工放線的事實。3、20XX年5月28日被告給原告建城[20XX]203號通知，證明綜合樓建設在先，梅溪路拓寬在后的事實，也證明當時被告只要求原告拆除附屬物，并沒有認為綜合樓是違法建設。4、湯國文、王長明、關小牛、莊懷祥對宏遠綜合樓及梅溪路測量圖一份及湯國文、王長明的資質證明，證明按50米規(guī)劃，綜合樓未壓占道路紅線。5、1998年版規(guī)劃圖和20XX年版規(guī)劃圖各一份，證明是被告改變規(guī)劃，拓寬道路才導致綜合樓壓占道路紅線，并非是原告建設綜合樓時即違反規(guī)劃，壓占道路紅線。

上述證據均已隨案移送本院。

二審中，各方當事人的質證意見同一審質證意見無異。上訴人對一審判決采納20XX年版規(guī)劃圖認定綜合樓占道路紅線、認定綜合樓無建設工程規(guī)劃許可證的事實提出異議，認為當時是按照規(guī)定向第三人申請許可、進行施工的，且一審第三人的工作人員現(xiàn)場開工放線。一審第三人稱：當時不會明知綜合樓壓紅線而頒發(fā)相關證件，允許施工建設。被上訴人亦認識到本案的復雜性，認為該樓目前不具備拆除的條件。

本院認為：根據《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第三十二條和第四十條的規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內未取得建設工程規(guī)劃許可證而建房的單位和個人，應當依法予以處罰。但如何處罰、何時處罰，應當認真分析研究違法的原因、后果及影響等具體情節(jié)，以求得良好的法律效果和社會效果，達到制裁、教育和警示的目的。

從本案情況看，上訴人關小牛建房前，一審第三人宣城經濟技術開發(fā)區(qū)管理委員會為其頒發(fā)了《建設項目選址意見書》、《建設項目用地規(guī)劃許可證》和《宣城經濟技術開發(fā)區(qū)建設工程施工執(zhí)照》等，且樓房已建成并已大部分出售。顯然，被訴行政處罰行為涉及到一審第三人的行政許可行為與上訴人建房之間的關系、一審第三人和上訴人的責任及眾多購房戶合法權益的保護等問題。對此，被上訴人宣城市建設委員會在作出處罰決定前應當認真全盤考慮，權衡利弊，慎重處理。

被上訴人和一審第三人在開發(fā)區(qū)內建筑工程管理上的分工和職權調整以及調整前一審第三人行政許可行為的效力，也是應當考慮的因素之一。綜觀本案具體情況，上述問題在妥善解決前，被上訴人即作出處罰決定，時機尚不成熟。

綜上，被訴行政處罰行為認定事實不清，一審判決維持欠當，上訴人上訴理由能夠成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第項之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷宣城市中級人民法院宣中行初字第19號行政判決。

二、撤銷宣城市建設委員會建罰決字第4號《建設行政處罰決定》。