基于城鎮(zhèn)密集地區(qū)的村莊規(guī)劃實踐探索

基于城鎮(zhèn)密集地區(qū)的村莊規(guī)劃實踐探索摘要：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對村莊規(guī)劃編制提出新的要求，在城鎮(zhèn)密集地區(qū)，按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求編制村莊規(guī)劃將面臨與城市規(guī)劃較為復雜的協(xié)調問題。廣州已進行的村莊規(guī)劃以及“控制性詳細規(guī)劃全覆蓋”編制工作中，對于村莊規(guī)劃與城市規(guī)劃的協(xié)調進行了嘗試。文章在檢討協(xié)調效果基礎上，對廣州下一輪村莊規(guī)劃編制提出幾個方向性的思路建議，包括劃定村莊規(guī)劃編制范圍的明確邊界、建立符合廣州實際的村莊規(guī)劃技術標準，建立與廣州城市規(guī)劃體系對應的村莊規(guī)劃體系，統(tǒng)籌控制路網和服務設施等。1.《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對村莊規(guī)劃編制的新要求長期以來，由于城鄉(xiāng)二元結構和城市本位思想的影響，政府與學術界對鄉(xiāng)村的審視與關注尚欠深入。1990年施行的《城市規(guī)劃法》并未考慮村莊規(guī)劃。1993年國務院頒布《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》，才以條例的形式明確村莊規(guī)劃制定、實施等具體內容。然而由于法律依據的差別，城市規(guī)劃與村莊規(guī)劃并未納入統(tǒng)一的規(guī)劃體系內，城鄉(xiāng)二元法律體系特征明顯。進入21世紀后，我國城鄉(xiāng)差距拉大，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、“三農”問題依然嚴峻等現(xiàn)實問題逐漸凸顯。為了應對這些問題，我國提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，全面建設社會主義新農村的目標。村莊規(guī)劃是社會主義新農村建設的重要組成部分，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要抓手，地位得到較大幅度的提升?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》于2008年1月1日正式實施，最大的變化與特點是從城市走向城鄉(xiāng)，突出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的指導思想；將原來的城鄉(xiāng)二元法律體系轉變?yōu)槌青l(xiāng)統(tǒng)籌的法律體系；首次明確把村莊納入規(guī)劃體系，標志著中國將改變城鄉(xiāng)二元結構的規(guī)劃制度，進入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新時期，城市和鄉(xiāng)村實現(xiàn)了在規(guī)劃立法上的統(tǒng)一（陳峰，2011）。城鄉(xiāng)規(guī)劃法對村莊規(guī)劃的要求主要包括以下幾個方面：（1）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，發(fā)揮體系規(guī)劃的指導作用；（2）生態(tài)優(yōu)先，創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的農村社區(qū)；（3）加強管理，實現(xiàn)對村莊建設的有效控制；（4.）公眾參與，強化農民在規(guī)劃中的主體地位；（5）重點突出，保障農村公共品的供給；（6）動態(tài)編制，從藍圖式規(guī)劃轉向過程協(xié)調?？偟膩砜?，村莊規(guī)劃與城市規(guī)劃有密切聯(lián)系，但也有鮮明的特點，尤其從規(guī)劃對象、規(guī)劃動機與實施主體上看，村莊規(guī)劃有別于傳統(tǒng)的城市規(guī)劃，構成相互平行的法定規(guī)劃體系。2.城鎮(zhèn)密集地區(qū)村莊規(guī)劃編制面臨的特殊問題《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》構建了城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃三者相互平行的法定規(guī)劃體系，在我國大多數地區(qū)，城市、鎮(zhèn)區(qū)、村莊邊界清晰，范圍明確，實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的法定規(guī)劃體系矛盾和問題較少。但在珠江三角洲、長江三角洲、京津冀等城鎮(zhèn)高度密集的地區(qū)，城市擴張速度快，村鎮(zhèn)經濟實力強，從空間形態(tài)上看城市、鎮(zhèn)、村莊犬牙交錯、相互滲透，呈現(xiàn)出“馬賽克”的空間形態(tài)。這些地區(qū)村莊規(guī)劃的編制，將會遇到一些特殊的“難題”。2.1邊界模糊：村莊規(guī)劃與城市規(guī)劃需要更靈活的協(xié)調機制城鎮(zhèn)密集地區(qū)處于高速城市化階段，總體上說是城市發(fā)展主導的，只要有發(fā)展的機遇，村鎮(zhèn)隨時有被納入城市規(guī)劃區(qū)的范圍的可能。城鎮(zhèn)密集地區(qū)一方面應盡量保持村莊規(guī)劃的穩(wěn)定，村莊規(guī)劃需要有明確的編制范圍界定，確定要編制村莊規(guī)劃的村莊短期內不得劃入城市規(guī)劃區(qū)；另一方面村莊規(guī)劃與城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃要預留相互銜接的接口，便于相互銜接。城鎮(zhèn)密集地區(qū)的這些情況對當地村莊規(guī)劃與城市規(guī)劃的相互協(xié)調提出了更高的要求。2.2標準差異：城、村規(guī)劃技術標準差異造成的協(xié)調困難《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺后，國家根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的指導思想更新了部分技術標準規(guī)范。如2007年施行《鎮(zhèn)規(guī)劃標準(GB50188—2007)》，2012年施行《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準（GB50137-2011）》，重新確立了鎮(zhèn)、城市的核心規(guī)劃標準。但村莊規(guī)劃卻因《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準(GB50188—93)》廢止、新村莊規(guī)劃標準尚未出臺而處于一個沒有國標指導的“真空時期”。村莊規(guī)劃標準的缺失成為目前村莊規(guī)劃的編制最大的技術障礙。即便是村莊規(guī)劃標準施行，在城鎮(zhèn)密集地區(qū)還面臨著另外一個難題。由于城鄉(xiāng)一體程度高，村莊與城鎮(zhèn)聯(lián)系較為緊密，發(fā)展水平差距不大。如果城市、鎮(zhèn)、村規(guī)劃區(qū)嚴格采用各自的規(guī)劃技術標準，將會出現(xiàn)在區(qū)位條件、發(fā)展條件相類似的地區(qū)運用完全不同的規(guī)劃標準的情況，無論從規(guī)劃協(xié)調銜接便利性還是從規(guī)劃實施公平性的角度都值得斟酌。2.3體系差異：城、村規(guī)劃體系差異造成的協(xié)調困難城鎮(zhèn)密集地區(qū)均為我國經濟較為發(fā)達的地區(qū)，城市規(guī)劃管理的要求較高，加強信息化、數字化成為規(guī)劃管理的重要趨勢，很多城市已經建立規(guī)劃管理地理信息系統(tǒng)，將城市法定規(guī)劃成果整合到統(tǒng)一的數字平臺上，大幅提升規(guī)劃管理的效率。統(tǒng)一的法定規(guī)劃建庫標準是構建規(guī)劃管理數字平臺的基礎要求。然而村莊與城鎮(zhèn)的規(guī)劃體系并不完全相同。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二條界定了城市、鎮(zhèn)的規(guī)劃體系：“城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃。詳細規(guī)劃分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃?！背鞘泻玩?zhèn)的規(guī)劃體系是完全一致的，同時《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也通過第三十七條、三十八條確立了控制性詳細規(guī)劃在城、鎮(zhèn)規(guī)劃管理中的核心地位。而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并未對村莊規(guī)劃的類型進行細分，村莊規(guī)劃的體系尚沒有法定或權威的說法，各地的村莊規(guī)劃實踐，多是探索在新的時代條件下，兼顧鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃與村莊修建性詳細規(guī)劃的內容，總體上以建設規(guī)劃為主體。缺乏與城、鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃相對接的規(guī)劃層次，因而難以將城、鎮(zhèn)、村三者共同納入統(tǒng)一的規(guī)劃管理平臺。3.廣州村莊規(guī)劃編制存在問題檢討廣州是珠江三角洲城鎮(zhèn)群的核心城市，城鎮(zhèn)化水平很高，2010年城市化率達到89.82%，成為城市化率最高的省會城市。作為典型的城鎮(zhèn)密集地區(qū)，廣州對于村莊規(guī)劃也非常重視。2007年，《中共廣州市委、廣州市人民政府關于切實解決涉及人民群眾切身利益若干問題的決定》明確提出“加快推進村莊規(guī)劃編制”的任務。2008年6月，市政府同意市規(guī)劃局呈批的《廣州市村莊規(guī)劃編制要求》的工作方案，決定分期、分批對包括全市五區(qū)、兩縣級市（白云、番禺、蘿崗、南沙、花都、增城、從化）的36個鎮(zhèn)（其中中心鎮(zhèn)17個，一般鎮(zhèn)19個）1146條行政村進行村莊規(guī)劃編制工作。截至2010年12月，廣州市已實現(xiàn)1139條行政村的規(guī)劃全覆蓋，并完成審批。這種全覆蓋對于長期被規(guī)劃所忽略的廣大農村地區(qū)無疑是具有積極意義的，但同時也存在兩個比較突出的問題：3.1規(guī)劃成果與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求有較大差距由于村莊規(guī)劃編制開展時間為2007年，當時《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》還沒有正式頒布施行，因此規(guī)劃所有依據均以原《城市規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》為基礎。按照工作方案，規(guī)劃的編制工作的內容分兩部分：村莊布點規(guī)劃和村莊規(guī)劃。村莊布點規(guī)劃實際上是在區(qū)、鎮(zhèn)層面上統(tǒng)籌村莊的建設用地位置、規(guī)模和范圍，而村莊規(guī)劃則是在“上層次規(guī)劃和村莊布點規(guī)劃的指導下，在行政村（包括所轄自然村）村域范圍內，對發(fā)展型、保留型的行政村及搬遷型的自然村分別進行新村建設規(guī)劃和舊村改造、整治規(guī)劃。規(guī)劃深度參照修建性詳細規(guī)劃深度。”可見，廣州村莊規(guī)劃仍沿用“總體規(guī)劃+建設規(guī)劃”的編制體系，仍然沒有明確與城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃的關系，另外規(guī)劃管理部門是否可以根據村莊規(guī)劃進行用地審批，在這一輪的村莊規(guī)劃中也并沒有明確。同時，這次村莊規(guī)劃采用的技術標準也存在問題。一方面，與城鄉(xiāng)規(guī)劃法相配套，國家、省、市也更新了許多城鄉(xiāng)規(guī)劃關鍵的技術標準，如《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》等對城市規(guī)劃、村莊規(guī)劃的協(xié)調也提出了一定的新思路，但規(guī)劃成果中均沒有反映；另一方面，這次村莊規(guī)劃是以區(qū)為主導完成的，各區(qū)自行規(guī)定了村莊規(guī)劃編制的標準，部分區(qū)直接套用城市規(guī)劃標準，部分區(qū)又使用了村鎮(zhèn)規(guī)劃的標準，使各區(qū)村莊規(guī)劃成果的規(guī)劃標準并不統(tǒng)一，給規(guī)劃的整合、協(xié)調帶來很大的困難。3.2“村莊規(guī)劃全覆蓋”vs“控制性詳細規(guī)劃全覆蓋”《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施也強化了城市控制性詳細規(guī)劃的地位和作用。2005年《廣州市城市總體規(guī)劃（2001－2010）》審批通過后，廣州就在總體規(guī)劃指引下，以先后編制了《廣州市原中心八區(qū)分區(qū)規(guī)劃及控制性規(guī)劃導則》，率先實現(xiàn)對主城區(qū)控制性詳細規(guī)劃的覆蓋，但尚未滿足外圍地區(qū)發(fā)展對控制性詳細規(guī)劃的需求。為保障廣州市轄十區(qū)近期發(fā)展要求，保證規(guī)劃許可的依法行政，根據《2009年廣州市政府工作報告》的要求根據已有和在編控規(guī)的情況，開展番禺、花都、蘿崗三區(qū)，白云的北部地區(qū)2的控規(guī)全覆蓋編制工作，包括對已批、在編控規(guī)的整合編制范圍約為1284平方公里（含范圍內的村莊）。2011年8月，控規(guī)全覆蓋工作完成并報請廣州市人民政府批準，廣州市實現(xiàn)對市轄十區(qū)3737平方公里的控規(guī)全覆蓋。控規(guī)全覆蓋編制過程中，也考慮了與村莊規(guī)劃的協(xié)調問題?？匾?guī)全覆蓋編制之初就提出，廣州市區(qū)（不含增城、從化兩縣級市）632條行政村中，屬于《廣州市城市總體規(guī)劃（2001－2010）》確定的城市建設用地范圍內的254條納入控規(guī)全覆蓋，按城市標準進行管理；其余378個行政村規(guī)劃屬于“非集中建設區(qū)”，按照村莊規(guī)劃進行管理，將已審批通過的村莊規(guī)劃、村莊布點規(guī)劃在規(guī)劃中落實。試圖在控規(guī)全覆蓋成果中納入村莊規(guī)劃的全部成果。然而，“村莊規(guī)劃全覆蓋”與“控制性詳細規(guī)劃全覆蓋”協(xié)調難度遠超出預期。一是村莊規(guī)劃的編制標準與控規(guī)差距太大，規(guī)劃目標、深度、內容都不相同，很難對接；二是控規(guī)全覆蓋成果編制時間在后，由于地區(qū)需求變化等原因，對納入城市建設區(qū)的村莊的規(guī)劃方案進行了或多或少的調整，導致了很多地區(qū)控規(guī)全覆蓋成果與村莊規(guī)劃成果并不完全一致；三是在控規(guī)全覆蓋編制過程中，為了保證城市建設用地規(guī)模，在國土總建設用地規(guī)模不能突破的前提下，只能減少部分村莊的建設用地規(guī)模。這些因素使控規(guī)全覆蓋成果中無法與村莊規(guī)劃對接，而目前廣州規(guī)劃管理中主要以控規(guī)全覆蓋成果作為發(fā)放行政許可的依據，而將村莊規(guī)劃成果束之高閣。4.廣州村莊規(guī)劃編制新思路探討從廣州村莊規(guī)劃現(xiàn)存問題分析中可以看出，城鎮(zhèn)密集地區(qū)村莊規(guī)劃編制面臨的標準差異、彈性不足、體系模糊等共性問題，在廣州都存在著。同時由于廣州城市發(fā)展水平較高，城市規(guī)劃法制化、信息化起步較早，已經建立了以控制性詳細規(guī)劃全覆蓋為基礎的規(guī)劃管理系統(tǒng)，村莊規(guī)劃的編制還要充分考慮與控規(guī)全覆蓋成果的對接問題，這些問題需要在未來村莊規(guī)劃編制過程中進行新的探索。在此提出幾個方向性的建議，供新一輪村莊規(guī)劃編制時參考。4.1劃定村莊規(guī)劃編制范圍的明確邊界《廣州市土地利用總體規(guī)劃》、《廣州市城市總體規(guī)劃（2010-2020）》分別確定了廣州2020年的城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模、城市建設用地規(guī)模。在此基礎上，通過對廣州農村人口、總戶數增長預測，結合農村用地水平的控制，合理確定村莊建設用地的總規(guī)模。再與《廣州市城市總體規(guī)劃（2010-2020）》的城市規(guī)劃區(qū)范圍進行充分協(xié)調，劃定村莊規(guī)劃編制區(qū)的范圍，使城市規(guī)劃區(qū)與村莊規(guī)劃編制區(qū)在空間上不相互重疊，并在規(guī)劃期內保持相對的穩(wěn)定，以利于村莊規(guī)劃編制工作的開展。4.2建立符合廣州實際的村莊規(guī)劃技術標準在城鎮(zhèn)密集地區(qū)，城鄉(xiāng)差別不大，應盡量減少城市、鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃標準的差異，以達到在規(guī)劃層面上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的目的。廣州在規(guī)劃編制中已基本將鎮(zhèn)中心區(qū)納入城市范疇，鎮(zhèn)中心區(qū)規(guī)劃編制并沒有依據《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》，而是直接使用城市規(guī)劃的標準，提高了規(guī)劃的要求。這一思路也可運用在廣州村莊規(guī)劃標準制定中。建議在已頒布施行的《廣州市城市規(guī)劃管理技術標準與準則》基礎上，結合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準GB50137-2011》對村莊規(guī)劃編制的新要求，編制《廣州市村莊規(guī)劃管理技術標準與準則》，作為指導村莊規(guī)劃編制的技術依據。村莊規(guī)劃技術標準編制重點應放在用地分類標準制定，農村用地水平控制，農村生活服務設施配套，農村住宅建設標準等。用地分類標準可在《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準GB50137-2011》基礎上，刪除農村不具備的用地類型，適當增加農村專有用地類型，在用地編碼前加“H14-”與城市建設用地加以區(qū)別即可，如村莊居住用地為“H14-R”，村莊行政辦公用地為“H14-A1”等。根據城鄉(xiāng)基本公共服務設施均等化的要求，建議在現(xiàn)有《廣州居住區(qū)公共服務設施標準》、《廣州城市規(guī)劃標準與準則（市政篇）》基礎上，結合村莊實際情況加以局部修訂，增加針對村莊的設施配置標準，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的設施配置標準。根據農村建設的實際情況，除有條件統(tǒng)一建設的村民住宅小區(qū)外，對于舊村內部的建設均采用符合農村生活特點的建筑控制原則，建筑密度、綠地率、建筑間距等指標不宜簡單套用城市的標準。4.3建立與城市規(guī)劃體系對應的村莊規(guī)劃體系，并將兩者納入統(tǒng)一管理平臺按照“總體規(guī)劃+詳細規(guī)劃”的架構構建符合廣州實際情況的村莊規(guī)劃體系，促進村莊規(guī)劃與城市規(guī)劃的全面對接?？傮w規(guī)劃層面，由市統(tǒng)籌編制“村莊總體規(guī)劃”，在廣州2020版戰(zhàn)略規(guī)劃的指導下，充分與《廣州土地利用總體規(guī)劃》、《廣州市城市總體規(guī)劃》進行協(xié)調，統(tǒng)籌解決全市各村莊類型劃分（保留或撤并）、規(guī)模、村莊規(guī)劃編制區(qū)范圍劃定、村莊規(guī)劃管理單元劃定等核心內容。詳細規(guī)劃層面，核心是村莊控制性規(guī)劃，相當與控制性詳細規(guī)劃的深度，重點在于村莊規(guī)劃區(qū)的確定，土地利用布局，整體建設量的控制，公服設施的安排，交通道路的銜接，綠線、水系藍線、紫線的劃定，作為村莊規(guī)劃許可核發(fā)的依據。與城市、鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃目的不同，村莊規(guī)劃是以社區(qū)改良和公共治理為導向的，其規(guī)劃的實施基于公共治理和公眾參與。對村用地結構、容量等的控制目的并不是為了土地開發(fā)，而是為村莊公共治理和公眾參與提供目標和規(guī)則，從而使村莊規(guī)劃切實成為規(guī)范村民建設行為的準則，逐漸達到改善村莊環(huán)境、節(jié)約用地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的目的。因此，結合村莊建設實際情況以及控制性詳細規(guī)劃分層編制的思路，