優(yōu)化行政管理體制 增強行政管理效能

優(yōu)化行政管理體制增強行政管理效能

——蘭州市城市園林綠化行政管理體制變化的幾點思考蘭州市園林局李權

摘要：改革開放以來，隨著社會主義市場經濟的逐步建立，我國各級行政管理體制也不斷進行改革和優(yōu)化，以適應國家政治、經濟、文化的變革和發(fā)展。這既是社會發(fā)展的必然要求，也是推動社會發(fā)展、文明進步的重要舉措。建國60年來，我國的行政管理體制因社會政治、經濟、文化等發(fā)展階段、發(fā)展重心的不同，呈現(xiàn)各自時段特點，不同行業(yè)的行政管理體制又具各自行業(yè)特征。本文通過60年來蘭州市城市園林綠化行政管理體制變化，特別是通過改革開放以來體制和職能的變化對蘭州市城市園林綠化建設發(fā)展影響分析，就如何優(yōu)化園林行政管理體制、增強行政管理效能談一些不成熟的觀點和看法，供同行商榷。主題詞：城市綠化行政體制管理效能1、蘭州城市概況蘭州市位于東經102°36′—104°34′,北緯35°34′—37°07′，地處黃河上游、甘肅中部，是我國陸域版圖的幾何中心。市轄三縣五區(qū)，市域面積13086平方公里，第三版《蘭州市城市建設總體規(guī)劃》城市規(guī)劃區(qū)面積1649平方公里，東起連搭鄉(xiāng)，西至吐魯溝，南起興隆山，北至中川鎮(zhèn)。建成區(qū)總面積175.81平方公里，東起桑園子峽包蘭鐵路橋，西至宣家溝口，相距約35公里；南起皋蘭山頭營村，北至甘肅鋁廠，南北最大距離約17.5公里。1.1、自然條件蘭州市區(qū)地處黃土高原，黃河流經市區(qū)，城區(qū)為兩山夾一川的帶狀組團式地形特征。氣候類型屬典型的大陸性干旱氣候，雨量少且降雨集中，年均降雨量僅為324.85mm，年蒸發(fā)量卻達1486mm，為降雨量的4.5倍，年平均氣溫9.3℃，絕對最高溫度39.9℃，絕對最低溫度—23.1℃，近年還出現(xiàn)了暖冬現(xiàn)象。年平均日照時數(shù)為2446.6小時，無霜期180天，市區(qū)海拔1520m。由于蘭州市區(qū)南北兩山的自然屏障作用，造成了市區(qū)的城市“熱島效應”，逆溫層較厚，靜風天數(shù)達到280天/年，城市污染比較嚴重。蘭州周邊地區(qū)植被稀少，干旱少雨，水土流失嚴重，自然生態(tài)環(huán)境脆弱。1.2、社會經濟狀況蘭州市目前總人口327萬人，2008年全市實現(xiàn)生產總值846.28億元，比上年增長11.51%，增幅分別高于全國、全省2.51和1.41個百分點。完成工業(yè)增加值318.93億元，增長13.16%，其中規(guī)模以上工業(yè)增加值296.59億元，增長13.5%。工業(yè)占生產總值的比重達到37.69%，比上年提高1.13個百分點。完成全社會固定資產投資431.98億元，增長20.46%。實現(xiàn)社會消費品零售總額395.04億元，增長17.03%。完成大口徑財政收入152.44億元，增長19.05%；一般預算收入50.86億元，可比口徑增長25.44%；一般預算支出99.56億元，增長19.52%。城市居民人均可支配收入和農民人均純收入分別增長13.68%和12.89%，達到11677元和3503元。居民消費價格總水平漲幅為7.2%，與全國、全省基本持平。節(jié)能減排成效明顯，單位生產總值能耗下降6%以上，二氧化硫和化學需氧量排放總量分別削減13000噸和7000噸，超額完成了省上下達的指標。1.3、蘭州市城市綠化概況近年來，隨著蘭州經濟社會的飛躍發(fā)展，省市兩級政府投入大量資金，把園林綠化和生態(tài)建設作為城市建設的主項，有效改善了城市環(huán)境。截止2008年底，用于城市綠化的資金近10.3個億（包括南北兩山綠化），黃河風情線景點建設、城市道路綠化工程改造及公園建設等均步入了前所未有的發(fā)展時期。2006年實現(xiàn)創(chuàng)建甘肅園林城市工作目標，截至2008年底，蘭州市城市綠地率達了24.78%，綠化覆蓋率達到了27.88%，人均公共綠地面積8.9m2。全市城市綠化覆蓋率不斷增加，城市園林綠化景觀水平進一步提高，城市生態(tài)環(huán)境明顯改善，為蘭州市經濟快速發(fā)展和“和諧”社會建設創(chuàng)造了良好的條件。2、蘭州市城市園林綠化行政管理體制歷史變化1949年新中國成立，蘭州尚無城市綠化行政管理機構，1953年市政府建設局設園林科，負責管理全市園林景觀和造林綠化。1959年蘭州市建設局園林科和農牧局林業(yè)科合并成立蘭州市建筑工程局園林處，內設辦公室、林業(yè)科、設計科、苗圃管理科。1961年蘭州市建筑工程局園林處撤銷，改為蘭州市城市建設局，內設園林科，1964年初在蘭州市城市建設局園林科的基礎上成立蘭州市園林局，這是蘭州歷史上首個專司城市園林綠化的行政管理機構。內設辦公室、園林管理科、園林設計科、林業(yè)科、種苗工作站、人事科和財務科。1968年蘭州市園林局撤銷，業(yè)務先后由市革委會生產指揮部、政治部管理。1973年恢復成立蘭州市園林管理處，負責全市園林綠化建設和管理。內設辦公室、人事處、綠化科、園林科、計財科。1976年在蘭州市園林管理處的基礎上再次成立蘭州市園林局，內設辦公室、政治處、綠化科、園林科、計劃財務科。1976年蘭州市園林局恢復至今，其間因機構改革、管理范圍、管理業(yè)務使職能有一定微調外，蘭州市園林局一直作為政府組成部門負責全市城市園林綠化的行政管理。3、蘭州市各階段城市園林綠化行政管理體制的特點和效能分析3.1、1949年，新中國成立后，蘭州城市建設進入新的歷史時期。人民政府一方面致力于社會安定、經濟恢復和發(fā)展，一方面抓緊城市建設，園林綠化很快被提上議事日程。3.2、50年代，由于當時蘭州建成區(qū)較小，人口較少，城市基礎建設逐步展開，城市園林綠化主要以公園、景點恢復擴建及道路、廣場等重點建設項目配套綠化為主。這一時期園林科在建設局的統(tǒng)一領導下，公園建設恢復開放了五泉山公園，修整擴建了白塔山公園；道路、廣場建設揭開了市區(qū)道路綠化、行道樹建設序幕，建設了東方紅廣場、盤旋路綠島、解放門綠島等；生產基地建設了五泉花圃、大灘苗圃、施家灣苗圃、西固苗圃。因此建設局園林科這一行政管理機制充分體現(xiàn)這一時期以恢復建設為中心的特點。園林科作為市建設局的內設機構，其工作緊緊圍繞建設局工作展開，任務明確，工作專一，效率較高，體現(xiàn)為人數(shù)少、構架小、工作專、建設重、管理輕。

3.3、60年代初，隨著“一五、二五”建設的開展，蘭州一版總體規(guī)劃的陸續(xù)實施，城市框架日漸清晰，道路、廣場、公園等公共綠地逐步擴大，設施逐步增多，功能逐步完善，蘭州城市綠化轉入“調整、鞏固、充實、提高”時期。園林綠化建設、管理步入常態(tài)發(fā)展，園林科適時擴編為園林處、園林局，成為相對獨立的行政管理機構。這既是行業(yè)發(fā)展的要求，也是城市發(fā)展的需要。作為建設口專業(yè)行政管理機構，這一階段通過總結前期園林建設的經驗，從宏觀規(guī)劃、微觀設計、制定法規(guī)、落實管理等方面強化城市園林綠化行政管理。依據(jù)一版《蘭州市總體規(guī)劃》編制了城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃，制定了《甘肅省蘭州市林木管理暫行辦法》，成立了道路綠化隊。使全市城市綠化逐步科學、有序、穩(wěn)定發(fā)展。行政體制機構精煉、職能明確、管理到位。3.4、60年代中期至70年代中期，文化大革命全面發(fā)動，全國陷入混亂，蘭州市也不例外，機構癱瘓、經濟停頓，隨著園林局一度撤銷，園林綠化不僅新項目下馬，而且原有建設被視為“封、資、修”而遭受空前浩劫，許多文化遺存毀于一旦，城區(qū)綠地因缺乏管護，損失慘重。

3.5、1978年黨的十一屆三中全會召開，工作重心轉入經濟建設，國民經濟得到恢復和快速發(fā)展，市園林局在恢復中逐漸得以加強。改革開放三十年來，根據(jù)城市園林綠化發(fā)展速度大體可分為三個階段。

3.5.1、恢復調整階段（1978年至1982年）。蘭州市園林局在恢復中，一是對系統(tǒng)單位進行整合調整，將道路綠化隊下放四區(qū)管理，變市級垂直管理為市區(qū)兩級管理，成立園林科研所等單位；二是依據(jù)二版《蘭州市總體規(guī)劃》編制《蘭州市綠地系統(tǒng)規(guī)劃》，提出加快城市園林綠化建設的具體目標和措施；三是探索兩級政府三級管理的綠化管理體制。

3.5.2、穩(wěn)定發(fā)展階段（1982至1998年）。蘭州市園林局依據(jù)綠地系統(tǒng)規(guī)劃，以擴大城市綠地面積、增強綠地功能為重點，陸續(xù)建設了金城盆景園、小西湖公園、西固公園、雁灘公園等公共綠地，同時以創(chuàng)建“園林化單位”、評選“綠化之家”為載體推動單位附屬綠地建設，調動市民綠化美化家園的積極性。通過建設帶管理，這一階段全市園林綠化得到了穩(wěn)定發(fā)展。3.5.3、快速發(fā)展階段（1999年至今）。隨著改革開放的深入，西部大開發(fā)等政策的落實，蘭州城市建設得到了快速發(fā)展。在城市人口劇增，建成區(qū)迅速擴大，建筑密度進一步加大，城市空間綠量相對減少的情況下，蘭州市園林局在市委、市政府的有力領導下，在廣大市民的大力支持下，在全體園林職工的努力下，抓住三版《蘭州市總體規(guī)劃》實施的有利時機，園林建設上以重點工程建設項目為龍頭，以“222”工程為載體，擴大城市綠量，完善綠地系統(tǒng)。“222”工程，即“兩山建園工程”，以“兩山”生態(tài)綠化為基礎，加快兩山環(huán)境綠化改造，增加城市公共綠地面積；“兩線景觀工程”，以黃河風情線、東西主干道景觀綠化為特色，建設黃河風情線景觀文化長廊和城市園林景觀通道；“兩園景區(qū)工程”，以五泉山公園、白塔山公園為基礎，完善功能，挖掘資源，豐富景觀，提高品位，建設具有隴原特色的“四星級旅游風景區(qū)”。園林管理上以推行《蘭州市城市綠地養(yǎng)護管理標準》、《蘭州市城市綠地養(yǎng)護管理定額》的實施，通過養(yǎng)護出精品、上水平，有效加速了蘭州城市園林綠化的發(fā)展。三十年來,蘭州市園林局作為市政府管理全市園林綠化的行政主管部門，通過有效履行職能使蘭州城市園林綠化得到了長足發(fā)展。其間，因發(fā)展時期不同，發(fā)展重點變化，以及政策、機構改革等影響，使園林局人員、職能、內設機構有一定微調外，相對穩(wěn)定。但是，在具體的的行政管理和實踐中，現(xiàn)行體制職責不明、管理不暢、協(xié)調不力、執(zhí)行乏力等問題也比較突出。4、當前蘭州市園林行政管理體制效能發(fā)揮存在的問題目前，我市城市園林綠化實行的是市區(qū)兩級政府，市、區(qū)、街三級管理的體制。在上一輪（2002年）機構改革中市政府對我局職能配置、內設機構和人員編制進行了確定，明確了綠地規(guī)劃編制，城維費計劃，法規(guī)、政策執(zhí)行，地方行業(yè)法規(guī)起草，技術標準制定，專業(yè)執(zhí)法，“綠線”管理，園林工程設計、建設管理，城市綠地養(yǎng)護管理等十二項職能。近年來，由于體制、責任、利益等因素造成市、區(qū)、部門間責、權、利不相協(xié)調，園林局在城市園林綠化管理中行政效能發(fā)揮的并不盡人意。4.1、管理體制方面，市、區(qū)間體制不順，削弱了市級園林行政的有效管理我市城市園林綠化由市區(qū)兩級政府三級管理，其目的是為了有效發(fā)揮區(qū)級政府的作用，形成良好的層級管理，但由于在責權、經費等方面分級不明，三級管理機制難以形成。相對分離的條、塊管理使當前的園林建設管理存在較多的問題，主要表現(xiàn)在，一是管理范圍機械地以行政區(qū)域劃分，使涉及全市整體景觀的園林項目多頭管理。如黃河風情線橫跨四區(qū)是在原有濱河綠地基礎上建設成型的，主要以大面積綠化和植物造景為主，全線建有公園、游園11座，面積達120多萬平方米，路側綠地面積108萬平方米，分車綠帶面積10.6萬平方米。目前，已經成為全國知名的開放式濱河綠化景觀帶和我市的標志性園林景觀大道。但是綠化管理單位多樣，既有市級專業(yè)單位、又有區(qū)屬綠化所和物業(yè)單位。二是項目上各區(qū)圍繞自身計劃確定，許多項目與市上計劃脫節(jié)。三是是建設和管護經費由市區(qū)兩級財政共同承擔，市級財政主要承擔大中型園林綠化項目的建設資金，每年給各區(qū)下?lián)懿糠殖蔷S費，由市財政直接支付到區(qū)，市級園林綠化行政部門由于不掌握經費的支配權和人事權，對各區(qū)城維費的使用情況缺乏必要的監(jiān)管手段，行業(yè)管理職能難以發(fā)揮；四是市政府實行的建設在市管理在區(qū)，要求“城市道路、廣場、游園新增綠地，按照屬地管理的原則，統(tǒng)一由各區(qū)進行管理。各區(qū)政府要積極配合園林局，無條件按期接交新增綠地，并落實管護單位、管護責任和管護經費?！钡捎诠芾眢w制，許多綠化項目區(qū)上不愿意接受，市上交不出去，移交工作一拖再拖，竣工多年后仍由施工單位代管，一些施工單位無力承擔養(yǎng)護資金或不具備長期養(yǎng)護條件，已經無奈放棄管護，嚴重影響了園林綠化工作的正常進行。4.2、管理職責方面，部門間責權不明、職權交叉，制約了市級園林行政的正常管理主要表現(xiàn)在，一是綠化規(guī)劃執(zhí)行不力，規(guī)劃綠地難以落實。編制并組織城市園林綠化中長期規(guī)劃，制定城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃和詳細規(guī)劃，并組織實施和監(jiān)督檢查，這是政府賦予我局的重要職責之一。但是編制的規(guī)劃，確定的綠地因綠化規(guī)劃審批不能前置等原因，大多數(shù)建設項目，特別是住宅樓和開發(fā)項目的審批，園林綠化主管部門都不知情，無從談起規(guī)劃綠地的控制。具體工程項目，城市園林綠化法律法規(guī)明確規(guī)定“城市建設項目中的綠地，應當與主體工程同時規(guī)劃，同時設計，同時施工。綠化工程設計必須經市城市園林綠化行政主管部門會審同意。未按規(guī)定建設配套綠地的，要依法收取易地綠地建設費?，F(xiàn)有單位和居住區(qū)綠地率低于規(guī)定指標的，應當制定綠地建設目標計劃并采取相應措施，逐步達到規(guī)定指標。”然而雖然“綠色圖章”已經正式啟用，但易地建綠的配套政策不完善，沒有取得收費資質，對完不成規(guī)定綠地指標的單位沒有強有力的處罰措施，致使建設項目中的綠地指標經常變動，綠地率難以有效控制，許多建設項目的綠化達不到設計要求和規(guī)定指標，損害了行政管理的嚴肅性和權威性。二是需求與能力脫節(jié)，園林行政管理缺乏主導性。因自然、經濟等因素城市綠化欠賬在我市顯得尤為突出，作為市級園林行政主管部門壓力很大，想做的工作很多，但由于管項目的不管經費，管經費的不管項目，致使想做的事因經費限制無法實施，而實施的項目也因經費不到位難以完成。三是管理與執(zhí)法分離，園林綠化管理難以到位。執(zhí)法權是行政部門的重要行政權，我市將城市行政管理執(zhí)法權統(tǒng)一交由市執(zhí)法局委托執(zhí)法，園林綠化管理沒有專門的執(zhí)法隊伍，許多毀綠案件發(fā)生后，一線管理人員無法處理，待告知執(zhí)法部門到場后，卻因現(xiàn)場證據(jù)破壞等因素難以有效及時處理。個別案件以經濟利益為先，以罰代管，一罰了之，損壞的綠地、樹木得不到補償。嚴重弱化了園林綠化的行政管理權。四是職能交叉，園林綠化管理缺位。目前我市的東方紅廣場、黃河風情線并不完全由園林部門管理，而由市執(zhí)法局管理，園林行業(yè)管理難以到位。執(zhí)法局管理不僅職責不清，而且由于專業(yè)力量不足，業(yè)務不熟悉，使這些重要的園林景點管理水平難以盡如人意。4.3、人員機構方面，經過兩輪機構改革，園林局在職能增加的情況下，人員卻壓縮較大定崗、定編、定職能不盡完善，許多工作仍需借調人員完成。同時作為專業(yè)行政管理單位行政與技術崗位的設定也欠合理，給一些工作的完成造成不便。5、面對蘭州城市發(fā)展如何加強園林綠化行政管理效能為使現(xiàn)行的行政管理體制基本適應經濟社會發(fā)展要求，黨的十七屆二中全會提出進一步深化行政管理體制改革。目前，我市新一輪機構改革在即,面對當前蘭州城市園林綠化的發(fā)展如何通過此次改革進一步轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，建立一個權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的新型園林綠化行政管理體制，對全面加速我市城市發(fā)展，建設小康社會意義重大?？v觀我市園林綠化行政管理體制變化，五十年代、六十年代初園林行政機構無論作為內設機構還是獨立機構，其結構簡捷、任務明確、職責清晰、執(zhí)行有力，與當時社會經濟發(fā)展相適應，因而工作效能顯著；文革時期由于園林行政機構缺失，園林綠化停滯不前；改革開放三十年園林行政機構雖然經過兩次改革，人員和機構進行了壓縮，但隨著經濟社會發(fā)展矛盾日漸增多，現(xiàn)行機構仍暴露出許多問題。所以說機構改革絕不是簡單的壓縮人員、撤并機構的加減法，而是要通過建立適應經濟社會發(fā)展要求管理體制來達到行政效能的最大化。針對當前我市園林行政管理面臨的問題和矛盾，筆者認為因借助此次改革，從以下幾個方面優(yōu)化我市行政管理體制。5.1、以本市自然、經濟、社會發(fā)展為基礎，完善現(xiàn)行管理體制蘭州地處西北干旱地區(qū)，自然條件較差，加之我市“兩山夾一河”的特殊地形，城市建設用地十分有限，城市綠地面積較少，綠地率、覆蓋率指標偏低，公園服務半徑過大，與城市發(fā)展不相協(xié)調，無法滿足人們對綠色環(huán)境的需求。因此，作為城市綠化的行政主管部門更應加強。歷史經驗告訴我們，沒有一個強有力的園林行政主管部門，城市園林綠化工作必然會走彎路。當前，許多城市園林與林業(yè)機構合并，這與一個城市自然、經濟有關，與整合資源、減少機構、優(yōu)化管理有關，雖然園林與林業(yè)都有“林”的共性，但面對的管理對象、工作性質、各項要求有著質的區(qū)別，一個城市一定要根據(jù)自身情況來設置園林行政管理機構，不可盲目效仿。目前尺，我認市實碰行的公市區(qū)辟兩級射政府萄，市犬、區(qū)致、街廉三級迎管理她的體害制是牛在城邊市園南林綠削化發(fā)終展過悅程中紛逐步桃形成階的，根在一招定時鳳期對艦調動詳基層敗積極伯性，鞋搞好伸分級紗行政鋸管理慕，完柜善管做理體太制有馬著良鎖好的啟促進沸作用剛。但部隨著廈社會代、經食濟的殖發(fā)展礎，城望市綠緒地的專增加岔，因乓職能號不明皆晰，藍利益覽不均突衡，爆市、間區(qū)管紅理脫取節(jié)，越條、粉塊分席割，膛責權攏不清淹，領輛導不府暢等姐問題繭日漸艙突出釣。因漠此，貫進一姨步調景整、辰完善襖現(xiàn)行濕體制就確有艦必要促。根算據(jù)蘭糠州現(xiàn)網況，喂筆者甚認為趴首先吩理順罰市、云區(qū)管美理機白構，田將現(xiàn)乳在各躁區(qū)林朱業(yè)、掃執(zhí)法講、城兇建多像頭管奔理，杯甚至埋同一旁區(qū)的暫公園閉、道少路綠妖地、誼廣場努、游繭園分甚屬不僑同行匙政部肝門的悠體制拳，依策職能餃化簡訴歸口芹，形吃成市蜜、區(qū)姐點對立點管飯理；堡其次烏調整勇市、拳區(qū)、皮部門國城市廈綠地漂管理棄權，血對關昆系全轟市整詠體景倍觀的寶主干肌道、耽風情次線、捆廣場占、游笛園綠征地統(tǒng)邊一由庫市級食管理綱，以通發(fā)揮慚市級宰專業(yè)收單位備管理曲范圍穿廣、亮業(yè)務凱強的懶優(yōu)勢梁，避藝免分設區(qū)管句理造害成的幫園林刷景觀討不協(xié)販調，尾管理南水平觸參差罩不齊戶現(xiàn)象栽；再綢者增塌強街木道、壘社區(qū)撓城市精綠化應管理至職能賭，特球別是升“門言前三叼包”搜和單撫位附幅屬綠裕地的估管理駐。5.斗2、守以三殘定（番定崗漏、定膜編、餐定職哥能）涌為標娘準，催促進現(xiàn)責、熄權、磨利相暖統(tǒng)一“三舉定”即是機楊構改痰革的肌核心那基礎世工作宮，結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