特許經(jīng)營(yíng)模式下城鄉(xiāng)供水一體化的實(shí)現(xiàn)

2/2特許經(jīng)營(yíng)模式下城鄉(xiāng)供水一體化的實(shí)現(xiàn)水是生命之源，“讓老百姓喝上放心水”一直是中央及國(guó)家政策高度關(guān)注的公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的關(guān)鍵問題。2019年4月，習(xí)近平總書記在重慶主持召開的“兩不愁三保障”突出問題座談會(huì)上指出，“讓農(nóng)村人口喝上放心水，統(tǒng)籌研究解決飲水安全問題”。

目前縣域區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)居民供水大部分仍處于二元供水局面：縣城供水通常由住建部門負(fù)責(zé)，一般會(huì)成立一家國(guó)有企業(yè)來負(fù)責(zé)日常供水；而農(nóng)村供水通常由水利部門負(fù)責(zé)，通常是設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位（如農(nóng)村飲水安全服務(wù)站等機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)農(nóng)村居民的日常人飲供水及農(nóng)用灌溉用水。在這種二元供水結(jié)構(gòu)下，部分地區(qū)由于農(nóng)村居民點(diǎn)較為分散，供水設(shè)施投資強(qiáng)度高，經(jīng)價(jià)格監(jiān)審后出現(xiàn)農(nóng)村居民水費(fèi)價(jià)格甚至高于縣城居民水費(fèi)價(jià)格的現(xiàn)象。圖1：城鄉(xiāng)二元供水示意圖

城鄉(xiāng)供水一體化主要是指將供水管網(wǎng)、服務(wù)等由城市延伸、覆蓋至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建立起一體化的城鄉(xiāng)供水網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)同網(wǎng)、同質(zhì)、同價(jià)、同服務(wù)的目標(biāo)。在目前國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域中，電力、通信等領(lǐng)域都基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)價(jià)格和服務(wù)等方面的均等化，而供水行業(yè)仍存在城鄉(xiāng)差異，因此，城鄉(xiāng)供水一體化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)均等化的重要指標(biāo)之一。

在中央基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果等政策影響下，目前供水領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施仍有待優(yōu)化，僅2020上半年，供水行業(yè)成交規(guī)模已經(jīng)接近百億。目前部分地區(qū)的供水領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還存在資金缺口，供水行業(yè)由于用水需求長(zhǎng)期穩(wěn)定，水費(fèi)收入可觀且供水價(jià)格可進(jìn)行市場(chǎng)化調(diào)節(jié)，因此新建供水項(xiàng)目采用特許經(jīng)營(yíng)模式引入社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)是一個(gè)非常不錯(cuò)的選擇，而且由于供水行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)模式開始實(shí)施的時(shí)間較早，國(guó)內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)了一批成熟的水務(wù)投資企業(yè)，為特許經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化運(yùn)作提供了廣闊的空間。

在特許經(jīng)營(yíng)模式下，如何統(tǒng)籌新建項(xiàng)目和存量項(xiàng)目、農(nóng)村片區(qū)和縣城片區(qū)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水投、建、管、服一體化，筆者將結(jié)合縣域區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)供水現(xiàn)狀，提出五種方案供相關(guān)方參考：

方案一：BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）模式，只考慮新建項(xiàng)目。新建項(xiàng)目單獨(dú)采用BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）模式。通過引入社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司，然后與政府或?qū)嵤C(jī)構(gòu)簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議開展項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。新建項(xiàng)目向存量項(xiàng)目提供供水服務(wù)的，通過核算供水成本（還本付息、經(jīng)營(yíng)成本、投資回報(bào)等）后向相關(guān)單位收取供水服務(wù)費(fèi)，相關(guān)單位以收到的水費(fèi)為限向其支付供水服務(wù)費(fèi)，不足部分由財(cái)政給與補(bǔ)貼。圖2方案一示意圖

方案一特點(diǎn)：

1）項(xiàng)目邊界清晰，項(xiàng)目公司只負(fù)責(zé)新建項(xiàng)目的融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)；

2）項(xiàng)目公司向存量項(xiàng)目提供中間制水、供水服務(wù)的，成本需獨(dú)立核算；

3）需考慮項(xiàng)目銜接問題，主要是新建項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體與存量項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體的銜接；

4）在同一縣域區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)了2個(gè)以上供水服務(wù)的運(yùn)營(yíng)主體，不利于存量項(xiàng)目和新建項(xiàng)目，農(nóng)村片區(qū)和縣城片區(qū)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，也不利于城鄉(xiāng)供水一體化的實(shí)施。

方案二：TOT（移交-運(yùn)營(yíng)-移交，存量項(xiàng)目）+BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交，新建項(xiàng)目）模式。新建項(xiàng)目參考方案一執(zhí)行，由社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資、投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)；存量項(xiàng)目通過國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)（一定期限的股權(quán)、資產(chǎn)或者經(jīng)營(yíng)權(quán)等）交易方式轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司，政府獲得了存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓的收入，可以用于新建項(xiàng)目或者其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)盤活存量資產(chǎn)的目的；項(xiàng)目公司同時(shí)獲得了新建項(xiàng)目和存量項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)供水的一體化運(yùn)營(yíng)。圖3

方案二示意圖

方案二特點(diǎn)：

1、存量資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，政府獲得產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入資金，可以用于新項(xiàng)目或其他項(xiàng)目投資；

2、存量和新建項(xiàng)目統(tǒng)一交由項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)，縣域區(qū)域內(nèi)只有一個(gè)經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)供水的一體化運(yùn)營(yíng)，也有助于存量項(xiàng)目和新建項(xiàng)目、農(nóng)村片區(qū)和縣城片區(qū)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)；

3、存量資產(chǎn)規(guī)模一般較大，對(duì)于社會(huì)資本來說，融資資金壓力較大，對(duì)社會(huì)資本的吸引力度下降；政府方面，相對(duì)于方案一社會(huì)資本只投入新建項(xiàng)目的資本金而言，方案二社會(huì)資本出資規(guī)模大幅提高，在相同的收益率水平下，其回報(bào)的規(guī)模將大幅增長(zhǎng)，給財(cái)政造成一定的支出壓力；若反應(yīng)到水價(jià)方面，則會(huì)造成水價(jià)的大幅增長(zhǎng)。

4、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中產(chǎn)權(quán)認(rèn)定、土地認(rèn)定、債權(quán)債務(wù)處置及人員安置問題，處理過程較為復(fù)雜，需要認(rèn)真仔細(xì)研究，保證處置過程平穩(wěn)過渡。

方案三：O&M（委托運(yùn)營(yíng)，存量項(xiàng)目）+BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交，新建項(xiàng)目）模式。方案三與方案二相比，新建項(xiàng)目模式相同，存量項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)則始終保持在政府手中（不采用產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式），僅通過委托運(yùn)營(yíng)的方式交由項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)。圖4方案三示意圖方案三特點(diǎn)：

1、存量和新建項(xiàng)目統(tǒng)一交由項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)，縣域區(qū)域內(nèi)只有一個(gè)經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)供水的一體化運(yùn)營(yíng)，也有助于存量項(xiàng)目和新建項(xiàng)目，農(nóng)村片區(qū)和縣城片區(qū)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)；

2、存量資產(chǎn)不涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，社會(huì)資本投資壓力較小，政府補(bǔ)貼力度僅針對(duì)新建項(xiàng)目，財(cái)政支出壓力較方案二大幅下降；存量項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)委托不會(huì)造成現(xiàn)有水價(jià)的上漲；

3、委托運(yùn)營(yíng)過程中的人員安置問題需要認(rèn)真仔細(xì)研究，保證處置過程平穩(wěn)過渡。

方案四：縣城國(guó)有供水企業(yè)增資擴(kuò)股，獲得存量項(xiàng)目與新建項(xiàng)目的完整產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)。首先國(guó)資部門或財(cái)政部門將農(nóng)村供水資產(chǎn)統(tǒng)一劃撥至縣城國(guó)有供水企業(yè)，或農(nóng)村供水事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制并入縣城供水企業(yè)，實(shí)現(xiàn)由縣城供水企業(yè)統(tǒng)籌管理城鄉(xiāng)供水；然后由該企業(yè)開展增資擴(kuò)股，引入社會(huì)資本，增資擴(kuò)股的規(guī)模以新建項(xiàng)目的資本金比例為限；最后由政府或?qū)嵤C(jī)構(gòu)通過簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的方式授予增資擴(kuò)股后的合資供水企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由該企業(yè)以增資到賬的資本金及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)開展融資，以及后續(xù)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，通過收取居民水費(fèi)及政府補(bǔ)貼（如有）用于項(xiàng)目還本付息、維持運(yùn)營(yíng)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村片區(qū)和縣城片區(qū)供水項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)一體化。在這種方式下，由于存量資產(chǎn)規(guī)模較大，引入的社會(huì)資本在該企業(yè)中一般僅為參股地位，股權(quán)比例較低，話語權(quán)較低。圖5

方案四示意圖

方案四特點(diǎn)：

1）存量項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)均統(tǒng)一在縣城國(guó)有供水企業(yè)，資產(chǎn)規(guī)模大，有利于為新建項(xiàng)目融資增信；

2）存量項(xiàng)目與新建項(xiàng)目、農(nóng)村供水與縣城供水都統(tǒng)一到了縣城供水企業(yè)，真正形成城鄉(xiāng)供水一體化實(shí)施，對(duì)于做大做強(qiáng)縣域供水產(chǎn)業(yè)提供有力支持，與當(dāng)前部分地區(qū)提出的“一縣一企”模式吻合；

3）需妥善處置農(nóng)村供水事業(yè)單位并入縣城供水企業(yè)時(shí)的人員、資產(chǎn)等相關(guān)問題；

4）社會(huì)資產(chǎn)持股比例較低，對(duì)社會(huì)資本的吸引力度有限。

方案五：縣城供水企業(yè)增資擴(kuò)股，獲得新建項(xiàng)目和縣城存量項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)。首先由縣城供水企業(yè)開展增資擴(kuò)股，引入社會(huì)資本，增資擴(kuò)股的規(guī)模以新建項(xiàng)目的資本金比例為限；然后縣政府或?qū)嵤C(jī)構(gòu)授予增資擴(kuò)股后的合資供水企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由該企業(yè)以增資到賬的資本金及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)開展融資，以及后續(xù)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，通過收取居民水費(fèi)及政府補(bǔ)貼（如有）用于項(xiàng)目還本付息、維持運(yùn)營(yíng)；最后縣水利局通過委托運(yùn)營(yíng)的模式，將農(nóng)村片區(qū)的存量供水設(shè)施交由該企業(yè)，但產(chǎn)權(quán)仍保留在縣水利局；這樣實(shí)現(xiàn)農(nóng)村片區(qū)和縣城片區(qū)、新建項(xiàng)目和存量項(xiàng)目均由該合資供水企業(yè)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水經(jīng)營(yíng)的一體化，這種方案可提高社會(huì)資本的持股比例。圖6

方案五示意圖

方案五特點(diǎn)：

1）只有縣城存量項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)在縣城供水企業(yè)，資產(chǎn)規(guī)模較低，與方案四相比，對(duì)新建項(xiàng)目的融資促進(jìn)作用有限；

2）存量項(xiàng)目與新建項(xiàng)目、農(nóng)村供水和縣城供水的經(jīng)營(yíng)都統(tǒng)一到了縣城供水企業(yè)名下，由縣城供水企業(yè)實(shí)現(xiàn)一體化經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村片區(qū)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)仍歸屬于縣水利部門；

3）需妥善處置農(nóng)村供水事業(yè)單位由縣城供水企業(yè)委托運(yùn)營(yíng)時(shí)的人員、資產(chǎn)重置等相關(guān)問題；

4）社會(huì)資產(chǎn)持股比例較高，對(duì)社會(huì)資本的吸引力度較高。

綜上考慮：方案一至方案三，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目主體是社會(huì)資本成立的項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司自始至終不擁有新建項(xiàng)目和存量項(xiàng)目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，這三種方案中的項(xiàng)