農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的構(gòu)建現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)前提性法律技

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的構(gòu)建現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)前提性法律技【摘要】通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范內(nèi)容所具備的“政策性”和“時(shí)期性”特點(diǎn)的揭示和分析，提出在既存法學(xué)理論及國(guó)外法制無(wú)法提供指導(dǎo)和制度借鑒的情形下，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建所必需的兩個(gè)前提：流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)及前提性法律技術(shù)，并對(duì)這兩個(gè)前提的內(nèi)容做了詳細(xì)闡述，基于此，設(shè)置了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的回應(yīng)性及和諧性二維路徑?！娟P(guān)鍵詞】農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建；現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；前提性法律技術(shù)；二維構(gòu)建路徑【正文】在我國(guó)的農(nóng)業(yè)法律體系中，涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)范內(nèi)容多是對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)在流轉(zhuǎn)實(shí)踐中所慣行的行為方式的法律確認(rèn)，這些行為方式專門大程度上是特定時(shí)期執(zhí)政黨及國(guó)家農(nóng)村或農(nóng)地政策認(rèn)許或鼓舞下的實(shí)踐產(chǎn)物，因此，不可幸免的帶有“摸著石頭過(guò)河”的制度探干脆痕跡，這就決定了各時(shí)期農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度出現(xiàn)出政策性和時(shí)期性的特點(diǎn)。所謂政策性是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的規(guī)范內(nèi)容大都以特定時(shí)期執(zhí)政黨及國(guó)家的農(nóng)地政策為其規(guī)則形成的根源；所謂時(shí)期性則是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度所包蘊(yùn)的差不多理念（即承諾流轉(zhuǎn)及其理論或價(jià)值判定基礎(chǔ)）、流轉(zhuǎn)形式的法律確認(rèn)、流轉(zhuǎn)后果的法律認(rèn)許程度、流轉(zhuǎn)限制的寬嚴(yán)程度等都受到不同時(shí)期國(guó)家特定的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)目的及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的強(qiáng)烈約束，因而這些制度內(nèi)容均出現(xiàn)出明顯因應(yīng)現(xiàn)實(shí)及外部環(huán)境的嬗變過(guò)程。產(chǎn)生這些制度特點(diǎn)的全然緣故在于對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其流轉(zhuǎn)的理論研究無(wú)法從現(xiàn)有的法學(xué)理論和通行的研究范式中找到可資引用的體會(huì)或成果，更無(wú)法從外國(guó)法制及其理論中找尋出可資論證和借鑒的資源。即使民法學(xué)界的部分學(xué)者頗費(fèi)心思的試圖以所謂的“永佃權(quán)”理論和規(guī)則套用于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其流轉(zhuǎn)并得出相關(guān)結(jié)論，但這種“南橘北枳”的結(jié)論并未現(xiàn)實(shí)出多大的實(shí)際意義，這從實(shí)踐及立法者的制度認(rèn)許態(tài)度上可見(jiàn)一斑[①]。當(dāng)法學(xué)理論研究滯后于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)從而無(wú)法為其制度構(gòu)建提供直截了當(dāng)?shù)睦碚撝螘r(shí)，以政策表現(xiàn)的國(guó)家意志趕忙成為阻礙立法及其內(nèi)容的重要而直截了當(dāng)?shù)牧α浚@種國(guó)家意志一樣差不多上以特定時(shí)期的現(xiàn)實(shí)需求為其激發(fā)根源和要緊內(nèi)容。法學(xué)理論界現(xiàn)在要做的并不是對(duì)這種阻礙力量及其根源的視而不見(jiàn)，而仍舊完全沉醉于對(duì)諸如農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)支配性權(quán)能體系設(shè)置等純粹理論邏輯美學(xué)上的自?shī)首詷?lè)，或是基于對(duì)國(guó)外法制天然正當(dāng)性的迷信而武斷的否定這種阻礙力及其根源。一農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建時(shí)所必須考慮到的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀[②]及包蘊(yùn)于現(xiàn)狀之中的規(guī)律性或客觀性。對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的揭示是保證農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的科學(xué)性與本質(zhì)合法性的重要前提。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在實(shí)踐中長(zhǎng)期并廣泛推行的流轉(zhuǎn)方式在專門大程度上反映了特定時(shí)期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)機(jī)制對(duì)與之相適應(yīng)的農(nóng)地使用權(quán)配置方式的客觀性要求，同時(shí)也在一定程度上反映了農(nóng)業(yè)這一集自然再生產(chǎn)與社會(huì)再生產(chǎn)于一身的專門產(chǎn)業(yè)，在既定的農(nóng)地全然性權(quán)益公有制制度背景和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)方向等條件下關(guān)于其以后進(jìn)展所必備物質(zhì)前提最有效形成機(jī)制的規(guī)律性要求，立法者要做的確實(shí)是通過(guò)相關(guān)法律制度類型的設(shè)置及具體規(guī)范的設(shè)計(jì)來(lái)充分反映這種客觀性及規(guī)律性要求。更重要的是，為寬敞農(nóng)民及相關(guān)主體在實(shí)踐中所廣泛認(rèn)同并長(zhǎng)期慣行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式及所普遍期望的流轉(zhuǎn)模式本身確實(shí)是民意的最生動(dòng)的反映，立法者作為人民意志的代表者負(fù)有通過(guò)法律規(guī)范的制定全面表達(dá)人民意志的憲法責(zé)任，這也是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的本質(zhì)合法性和免于與實(shí)際脫節(jié)而被“束之高閣”的重要保證。（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積偏小農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積偏小是指流轉(zhuǎn)總面積占當(dāng)?shù)馗乜偯娣e或承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的比例偏小。依照一份黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情形的調(diào)查報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱黑龍江報(bào)告），近幾年來(lái)，全省土地流轉(zhuǎn)面積占承包土地面積的8%左右；[③]依照一份四川省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情形的調(diào)查報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱四川報(bào)告），截至2007年，全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積627萬(wàn)畝，占全省耕地總面積的9.1%；[④]依照一份河南省農(nóng)村土地承包法律政策落實(shí)情形的調(diào)查報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱河南報(bào)告），2005年，全省農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)面積僅占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的2.58%，參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶僅占家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶的2.8%；[⑤]依照一份浙江省海鹽縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情形的調(diào)查報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱海鹽報(bào)告），2006年，海鹽縣家庭承包總面積359263畝，土地流轉(zhuǎn)面積11555畝，僅占家庭承包經(jīng)營(yíng)總面積的3.22%，涉及的流轉(zhuǎn)農(nóng)戶10983戶，占家庭承包戶數(shù)的13.35%；[⑥]依照一份湖北省農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)情形的調(diào)查報(bào)告，截至2007年，湖北省通過(guò)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、租賃、入股、托管等流轉(zhuǎn)形式實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的面積約占農(nóng)業(yè)用地總面積的5%，規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶約占總農(nóng)戶的1.8%。[⑦]（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)包為最要緊的形式通過(guò)對(duì)所收集到的各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情形調(diào)研報(bào)告的分析可知，轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、入股等多種流轉(zhuǎn)形式均顯現(xiàn)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)際流轉(zhuǎn)中，但轉(zhuǎn)包在現(xiàn)存的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中位于要緊地位。依照黑龍江報(bào)告，截至2005年，在黑龍江全省已流轉(zhuǎn)的土地中，轉(zhuǎn)包面積607.4萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的88.6%；轉(zhuǎn)讓面積45.5萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的6.6%；互換面積7萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的1%；租賃面積19.8萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的2.9%；股份合作面積0.6萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的0.1%。[⑧]依照四川報(bào)告，截至2006年底，四川全省以轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)的耕地面積為253.22萬(wàn)畝，占耕地流轉(zhuǎn)總面積的49%，比例遠(yuǎn)高于以出租（占耕地流轉(zhuǎn)總面積的25.5%）、轉(zhuǎn)讓（占耕地流轉(zhuǎn)總面積的12.6%）、入股（占耕地流轉(zhuǎn)總面積的1.9%）、互換（占耕地流轉(zhuǎn)總面積的2.7%）等方式流轉(zhuǎn)的土地。[⑨]依照一份對(duì)重慶部分市縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情形的調(diào)查報(bào)告，自從2003年《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施后至今，轉(zhuǎn)包一直是主體的流轉(zhuǎn)方式，涉及轉(zhuǎn)包的農(nóng)戶大約占流轉(zhuǎn)量的53.16%；涉及出租的農(nóng)戶約占流轉(zhuǎn)量的20.11%；涉及代耕的農(nóng)戶約占流轉(zhuǎn)量的19.26%；涉及互換的農(nóng)戶約占流轉(zhuǎn)量的6.42%；涉及入股的農(nóng)戶約占流轉(zhuǎn)量的1.05%。[⑩]（三）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)多為自發(fā)性流轉(zhuǎn)自發(fā)性要緊表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是為法律所預(yù)期的規(guī)范性農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為缺乏，多為短期性、臨時(shí)性、無(wú)償性或無(wú)流轉(zhuǎn)合同的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；二是流轉(zhuǎn)一樣在農(nóng)戶之間自發(fā)進(jìn)行（專門多在同一集體組織的農(nóng)戶之間），作為農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體的集體組織大多游離于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為之外。依照黑龍江報(bào)告，目前全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)居于主流，自發(fā)流轉(zhuǎn)面積占流轉(zhuǎn)總面積的75.8%，村集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)于這部分流轉(zhuǎn)土地缺乏監(jiān)管，不能及時(shí)把握流轉(zhuǎn)情形。[11]依照一份對(duì)重慶市2007年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情形的調(diào)查報(bào)告，在重慶市的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，轉(zhuǎn)包、互換等方式差不多上由轉(zhuǎn)出戶與轉(zhuǎn)入戶自行協(xié)商進(jìn)行，且多是分散、小規(guī)模流轉(zhuǎn)，這種類型的土地流轉(zhuǎn)量占流轉(zhuǎn)總量的60%以上；流轉(zhuǎn)中簽訂協(xié)議的，協(xié)議形式多為口頭協(xié)議，期限一樣是一年一議，或者是未明確期限，或者是種一季算一季，原承包戶隨時(shí)都可收回，這種類型的流轉(zhuǎn)土地量占流轉(zhuǎn)總量的80%以上；流轉(zhuǎn)過(guò)程中，轉(zhuǎn)包、代耕、互換等流轉(zhuǎn)方式差不多上差不多上無(wú)償?shù)?；沒(méi)有簽訂合同或合同不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)面積占流轉(zhuǎn)總面積的90%。[12]依照一份對(duì)福建省永安市曹遠(yuǎn)鎮(zhèn)幾個(gè)村莊土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)查報(bào)告，截至2008年，調(diào)研所涉及的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶差不多上通過(guò)私下的口頭協(xié)議，無(wú)人簽訂過(guò)書面合同，土地流轉(zhuǎn)的范疇多為本村親戚、鄰居或要好的本村居民之間，大多以村內(nèi)流轉(zhuǎn)為主。[13]（四）一些新型的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)模式在個(gè)別地點(diǎn)試點(diǎn)推廣從收集到的各地點(diǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查報(bào)告看，有幾種在《農(nóng)村土地承包法》上并未規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)模式在個(gè)別地點(diǎn)試點(diǎn)并得到推廣。第一種是以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目帶動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)從而實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這種新型流轉(zhuǎn)模式一樣發(fā)生于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)或區(qū)域位置比較有利于進(jìn)展外向型農(nóng)業(yè)的少數(shù)地區(qū)；運(yùn)作的帶動(dòng)動(dòng)機(jī)一樣是通過(guò)經(jīng)營(yíng)一些高附加值或高技術(shù)含量的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)盈利；帶動(dòng)主體多為大型農(nóng)業(yè)“龍頭企業(yè)”；利益聯(lián)結(jié)機(jī)制或模式多為“龍頭企業(yè)加農(nóng)戶”、“龍頭企業(yè)加基地加農(nóng)戶”或“龍頭企業(yè)加土地合作社加農(nóng)戶”；實(shí)現(xiàn)這種流轉(zhuǎn)模式的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具體流轉(zhuǎn)方式或者是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股或者是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租；農(nóng)戶在這種流轉(zhuǎn)模式中一樣以獲得土地的股息、紅利、租金，向龍頭企業(yè)出賣農(nóng)產(chǎn)品以及在龍頭企業(yè)打工為其要緊收入來(lái)源。依照黑龍江報(bào)告，近年來(lái)，黑龍江農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)加快進(jìn)展的勢(shì)頭，龍頭企業(yè)牽動(dòng)基地和開(kāi)拓市場(chǎng)的能力不斷增強(qiáng)，有力的帶動(dòng)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，大慶市吉泰實(shí)業(yè)集團(tuán)圍繞“古龍”品牌，建立專業(yè)化、規(guī)?；纳a(chǎn)基地，采取多種利益聯(lián)結(jié)方式引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)10多萬(wàn)畝。[14]依照一份對(duì)都江堰市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情形的調(diào)查報(bào)告，近幾年，都江堰市以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)展較快，通過(guò)租賃、土地入股促進(jìn)農(nóng)戶與企業(yè)“聯(lián)姻”，實(shí)現(xiàn)了資源優(yōu)化配置，目前，全市土地流轉(zhuǎn)100畝以上規(guī)模的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目211個(gè)，總面積達(dá)89150畝，涉及農(nóng)戶11040戶，蒲陽(yáng)鎮(zhèn)長(zhǎng)河村農(nóng)戶以入股方式向凱達(dá)綠色投資公司流轉(zhuǎn)宜林地建500畝厚樸園，實(shí)行業(yè)主投資經(jīng)營(yíng)治理，農(nóng)民在園內(nèi)務(wù)工，投資后經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)與農(nóng)民7：3分成。[15]第二種是土地“托管”的新型流轉(zhuǎn)模式。從收集到的各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)調(diào)查報(bào)告來(lái)看，這種流轉(zhuǎn)模式實(shí)行的地點(diǎn)比較少，僅顯現(xiàn)在湖北省的個(gè)別地點(diǎn)，且多為初步的試點(diǎn)。這種流轉(zhuǎn)模式在實(shí)踐中具體的做法是由農(nóng)戶組建的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（或稱土地合作社）為無(wú)暇或無(wú)力耕種土地的農(nóng)戶代為治理和耕種土地，由被代耕的農(nóng)戶向合作社繳納一定的治理及生產(chǎn)費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)這種流轉(zhuǎn)模式的具體法律行為是《農(nóng)村土地承包法》所規(guī)定的“代耕”，與單純的農(nóng)戶之間自發(fā)的代耕不同，托管農(nóng)地的合作社能夠?qū)ν懈镀浯霓r(nóng)地進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃、統(tǒng)一的治理和規(guī)?；?jīng)營(yíng)。依照湖北報(bào)告，隨州市曾都區(qū)福呈農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，為農(nóng)民提供代耕代種服務(wù)，農(nóng)民每畝繳納586元的生產(chǎn)費(fèi)用，合作社就為農(nóng)戶提供麥稻兩季從種到收的全程生產(chǎn)治理服務(wù)，截至2008年，該社已為1200個(gè)農(nóng)戶代耕農(nóng)田5000多畝，采納機(jī)械耕作，統(tǒng)一治理，規(guī)模經(jīng)營(yíng)。[16]第三種是流轉(zhuǎn)模式是在成都市溫江區(qū)等地點(diǎn)試行的農(nóng)戶舍棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)以換取社會(huì)保證的“雙舍棄”模式，截至2007年底，成都市推行這種“雙舍棄”模式已參與農(nóng)戶1180戶。[17]分析以上的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀能夠得出以下結(jié)論：1、農(nóng)民缺乏流轉(zhuǎn)意愿是未產(chǎn)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)大面積和理性流轉(zhuǎn)的全然緣故。從各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)狀況的調(diào)查報(bào)告分析，絕大多數(shù)農(nóng)民是不情愿流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，其全然緣故概括為兩點(diǎn)：一是現(xiàn)行條件下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其所涵涉的農(nóng)用地對(duì)農(nóng)民而言是并不能彰顯財(cái)產(chǎn)價(jià)值及效用的“弱財(cái)產(chǎn)”，農(nóng)民關(guān)于通過(guò)流轉(zhuǎn)等方式實(shí)現(xiàn)這種“弱財(cái)產(chǎn)”所包蘊(yùn)的財(cái)產(chǎn)利益和價(jià)值的期望值并不高，亦即，專門少有農(nóng)民期望通過(guò)流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“賺大錢”，而導(dǎo)致農(nóng)民農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為“弱財(cái)產(chǎn)”的全然緣故通俗的講確實(shí)是“種地并不賺錢”，理論上來(lái)講，確實(shí)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益不高。[18]二是在現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)展水平之下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其涵涉的農(nóng)業(yè)用地對(duì)農(nóng)民而言是保證最差不多生存權(quán)的“強(qiáng)保證”。假如國(guó)家不構(gòu)建能讓農(nóng)民比較中意的農(nóng)村社會(huì)保證制度體系，使農(nóng)民深感自己流轉(zhuǎn)土地后將獲得穩(wěn)固而有保證的差不多生存權(quán)，從而弱化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其所涵涉的農(nóng)業(yè)土地這種“強(qiáng)保證”的強(qiáng)度，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿可能是專門難被大面積激發(fā)的。2、政府相關(guān)部門和農(nóng)民集體組織的推動(dòng)是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)大量的向產(chǎn)業(yè)化方向流轉(zhuǎn)的重要?jiǎng)恿?。從收集到的各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查報(bào)告分析，但凡農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能成規(guī)模并以符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集中經(jīng)營(yíng)為方向流轉(zhuǎn)的地點(diǎn)，當(dāng)?shù)卣捌滢r(nóng)業(yè)治理部門或者農(nóng)民集體組織都在其中起到了重要的推動(dòng)作用；在流轉(zhuǎn)面積不大，并多以臨時(shí)性、自發(fā)性等不符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的非理性方式流轉(zhuǎn)的地點(diǎn)，農(nóng)民對(duì)政府或農(nóng)民集體組織能主動(dòng)參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)依舊有專門高的呼聲的。二農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的前提性法律技術(shù)那個(gè)地點(diǎn)所謂的法律技術(shù)并不是傳統(tǒng)意義上的法律技術(shù)，傳統(tǒng)意義上的法律技術(shù)是“傳統(tǒng)性與正當(dāng)性相結(jié)合、理性和體會(huì)相統(tǒng)一的具有專業(yè)性的法律適用方法和手段?！盵19]是“法官和律師的實(shí)務(wù)技能；利用和運(yùn)用他們的知識(shí)去處理爭(zhēng)議或者達(dá)到其它預(yù)期結(jié)果的手段。每一個(gè)法律實(shí)踐部門都有一套實(shí)踐技能和方法”。[20]也不完全同于立法技術(shù)，而是包括立法技術(shù)當(dāng)中的結(jié)構(gòu)營(yíng)造術(shù)[21]與法律制度構(gòu)建的理論研究方法在內(nèi)的理性思維方式及過(guò)程，作者在那個(gè)地點(diǎn)借用了傳統(tǒng)的法律技術(shù)概念來(lái)表達(dá)一種新的內(nèi)涵。這種法律技術(shù)是進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的理論研究和具體立法時(shí)所必須先期完成的理性思維過(guò)程，其理論基礎(chǔ)在于特定法律制度構(gòu)建的邏輯性與體系性要求，因此，稱之為前提性法律技術(shù)。這種理性思維過(guò)程能夠表述為：在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建過(guò)程中，關(guān)于可能阻礙欲構(gòu)建法律制度理念形成、調(diào)整范疇及規(guī)范內(nèi)容等的既存相關(guān)正式制度安排進(jìn)行梳理，從而發(fā)覺(jué)二者之間的不和諧甚至抵牾之處，并以可行的方式盡量予以和諧，以求欲構(gòu)建的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度能完美的“嵌入”既存的農(nóng)地或農(nóng)業(yè)法律制度體系。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度具備的時(shí)期性和政策性特點(diǎn)使得其制度本身不但要隨著國(guó)家特定、具體的農(nóng)地政策的調(diào)整適時(shí)變遷，而且還會(huì)受到國(guó)家更宏觀層面的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策及以實(shí)現(xiàn)政策目的為內(nèi)容的相關(guān)農(nóng)業(yè)法律制度的強(qiáng)烈阻礙，在前時(shí)期基于特定理念成型的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范體系在現(xiàn)時(shí)期有可能因?yàn)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策理念及重點(diǎn)的調(diào)整而與其它新型正式制度安排產(chǎn)生脫節(jié)、抵消甚至于沖突，而這時(shí)，作為即已成型的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范體系政策前提的農(nóng)地政策往往并未改變，然而，這種表面上的穩(wěn)固并不能掩蓋實(shí)質(zhì)上的不和諧狀態(tài)，因?yàn)檗r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的運(yùn)行是必須要與相應(yīng)的其他制度安排相互配合的，比如農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的入股就需要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、股份化或合作化經(jīng)營(yíng)的鼓舞政策或法律規(guī)范的配合，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押就必須特定的農(nóng)地金融政策或法律規(guī)范的配合，因此，當(dāng)法律制度運(yùn)行的外部配合性制度環(huán)境差不多發(fā)生變化時(shí)，既存的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法律規(guī)范也應(yīng)當(dāng)適時(shí)調(diào)整，方能保證法律制度的實(shí)效性。（一）解決人地矛盾和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化兩種立法目的之間的“張力”亟需“緩釋”《農(nóng)村土地承包法》作為現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的核心，從其立法本意可知，該法在設(shè)置農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)章節(jié)和法律規(guī)范時(shí)要緊出于兩種立法目的的考慮：一是寄望于通過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)來(lái)緩解日益尖銳的人地矛盾，二是期望通過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)制造物質(zhì)前提。這兩種立法目的都明確的反映于立法者的立法本意中：全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員柳隨年于2001年6月26日在第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議上所作的《關(guān)于<中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法（草案）的說(shuō)明>》中在述及“承包期內(nèi)能否調(diào)整承包地”問(wèn)題時(shí)指出“今后顯現(xiàn)人地矛盾，要緊應(yīng)當(dāng)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、開(kāi)發(fā)新土地資源、進(jìn)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和第二、三產(chǎn)業(yè)等途徑，用市場(chǎng)的方法解決，不宜再用行政手段調(diào)整承包地?！被诖耍莅冈O(shè)計(jì)了第26條，該條的差不多內(nèi)容最終表達(dá)于《農(nóng)村土地承包法》的第27條第2款中；在述及“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”時(shí)更是明確指出，設(shè)計(jì)流轉(zhuǎn)相關(guān)章節(jié)的背景和目的是“隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，今后工作的重點(diǎn)之一確實(shí)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的治理”，并基于這種立法目的設(shè)計(jì)了草案第33條至38條及46條的相關(guān)條款，《農(nóng)村土地承包法》最終差不多保留了草案的規(guī)范內(nèi)容。這兩種立法目的從字面內(nèi)涵及其外延分析，不存在不和諧甚至沖突之處，但若深入二者實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境及政策背景中去分析，不難發(fā)覺(jué)二者之間存在著明顯的張力，即一種目的的實(shí)現(xiàn)會(huì)在專門大程度上消解另一種目的實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)可能性，同時(shí)二者在實(shí)現(xiàn)的潛力和動(dòng)力方面明顯存在著龐大差異。之因此將新增農(nóng)民集體組織成員基于其成員權(quán)獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的任務(wù)實(shí)現(xiàn)寄望于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之上，直截了當(dāng)?shù)恼弑尘霸谟趪?guó)家“增人不增地，減人不減地”農(nóng)地政策的確立，這意味著國(guó)家在農(nóng)地使用權(quán)初次配置領(lǐng)域的政策理念發(fā)生了龐大轉(zhuǎn)變，即從往常的公平優(yōu)先轉(zhuǎn)向效率優(yōu)先，強(qiáng)調(diào)農(nóng)地使用權(quán)在農(nóng)民集體組織內(nèi)部初次分配后成型得權(quán)益配置格局的長(zhǎng)期穩(wěn)固性，[22]相信在明確界定初始權(quán)益的基礎(chǔ)上引入市場(chǎng)機(jī)制就能夠自動(dòng)的解決人地矛盾；而將進(jìn)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要目的則是根源于國(guó)家以經(jīng)營(yíng)集約化、裝備現(xiàn)代化、土地利用高效化等為內(nèi)容的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)展目標(biāo)的確立，[23]依照世界各農(nóng)業(yè)先進(jìn)國(guó)家的普遍體會(huì)，欲實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，必須以集約化經(jīng)營(yíng)的形式引入現(xiàn)代化的生產(chǎn)要素以替代傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，以此激發(fā)農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中新的收入流，提高并保持經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的效益。我們能夠以權(quán)益歸屬的方式概括出國(guó)家通過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)意欲實(shí)現(xiàn)的兩種政策目標(biāo)事實(shí)上確實(shí)是農(nóng)民的差不多生存權(quán)和農(nóng)業(yè)的進(jìn)展權(quán)，這兩種權(quán)益實(shí)現(xiàn)所涉及的實(shí)物標(biāo)的是一致的——農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所涵涉的標(biāo)的農(nóng)地，但由于農(nóng)地的數(shù)量和質(zhì)量差不多上十分有限并不可再生的，因此，二權(quán)益在實(shí)現(xiàn)時(shí)就不可幸免的存在競(jìng)爭(zhēng)，一種權(quán)益的實(shí)現(xiàn)所涵涉的農(nóng)地即是另一種權(quán)益實(shí)現(xiàn)所必須的實(shí)物標(biāo)的的減少，更為重要的是，在中國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村進(jìn)展環(huán)境下，保證農(nóng)民生存權(quán)實(shí)現(xiàn)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類型（要緊是糧食種植及放牧）的比較效益是明顯低于有雄厚資本支持、先進(jìn)科技指導(dǎo)的集約化農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化或產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的，在此背景下，市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的龐大力量無(wú)疑會(huì)使大量的農(nóng)地隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的自愿流轉(zhuǎn)集中到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，想獲得生存權(quán)保證基礎(chǔ)的農(nóng)民除非付出超過(guò)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目所給出的流轉(zhuǎn)價(jià)格，否則，獲得農(nóng)地的可能性是不大的。這種分析盡管只是立法理念層面上的，但這種理念關(guān)于相關(guān)法律制度的構(gòu)建是有決定作用的，從現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范體系的內(nèi)容來(lái)看，立法者確實(shí)是將通過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)生存權(quán)及進(jìn)展權(quán)差不多做等量齊觀的，并未因二立法目的之間的“張力”而作出絲毫區(qū)別性法律規(guī)定，而且在某種意義上，現(xiàn)行的中央和地點(diǎn)政策有有意無(wú)意的宣揚(yáng)通過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的美好前景和繁榮昌盛。事實(shí)上，從法學(xué)理論上分析，這兩種立法目的之間的“張力”顯現(xiàn)，全然上源于國(guó)家對(duì)兩種權(quán)益屬性及其各自作用的認(rèn)識(shí)上。農(nóng)民生存權(quán)作為最差不多的人權(quán)類型不但具有理論上的天然優(yōu)先性，而且在中國(guó)還具有十分重要的政治和社會(huì)價(jià)值，不管如何其重要性都要比農(nóng)業(yè)進(jìn)展權(quán)重要得多，這種重要性決定了其配置方式只能是公平式的，國(guó)家期望通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制配置的方式實(shí)現(xiàn)通過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的生存權(quán)保證在理論上則意味著龐大的不公平。依照《農(nóng)村土地承包法》的差不多原則及相關(guān)規(guī)定，農(nóng)地的承包奉行的是本集體組織內(nèi)部人人有份的無(wú)償、公平的分配原則[24]（《農(nóng)村土地承包法》第5條、第6條），這就意味著依照《農(nóng)村土地承包法》享有的初次土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)差不多上無(wú)償且公平的，那么假如保持這種初次權(quán)益配置狀態(tài)長(zhǎng)期不變，且將新增人口的權(quán)益獵取寄予于初次配置的權(quán)益流轉(zhuǎn)，那就意味著新增人口就必須以有償方式獲得生存權(quán)，因?yàn)橐勒辗梢?guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的差不多原則之一確實(shí)是有償（《農(nóng)村土地承包法》第33條第1款之（一）），這就產(chǎn)生了不公平；而且隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成及逐步健全，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的推動(dòng)下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)價(jià)格將會(huì)愈來(lái)愈高，新增人口能否獲得生存權(quán)就要依其經(jīng)濟(jì)實(shí)力而定了，經(jīng)濟(jì)實(shí)力越雄厚者，其通過(guò)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)獵取或占有的農(nóng)地越多，而經(jīng)濟(jì)實(shí)力不濟(jì)者則只能“望地興嘆”，這種更深程度的不公平是與我國(guó)憲法設(shè)置農(nóng)民集體土地所有權(quán)及農(nóng)民集體組織的本意嚴(yán)峻不符的。正是看到了這種不公平性，許多學(xué)者差不多對(duì)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于承包期間調(diào)整農(nóng)地的過(guò)于嚴(yán)苛的限制性規(guī)定提出了質(zhì)疑，如有學(xué)者就認(rèn)為《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定是對(duì)農(nóng)地政策的誤讀與誤解，因而認(rèn)為即使在30年承包期內(nèi)，也應(yīng)該承諾土地調(diào)整[25]，該學(xué)者通過(guò)實(shí)際調(diào)研發(fā)覺(jué)“農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限30年不變的規(guī)定無(wú)一例外地受到批判（包括法官、村干部、村民在內(nèi)），因?yàn)檫@導(dǎo)致了增人不增地，減人不減地的后果之必定顯現(xiàn)。絕大多數(shù)受訪法官及村干部等了解民情、民生的人士表達(dá)了如此的意見(jiàn)——30年不變僅應(yīng)作為政策昭示，而不應(yīng)作為剛性法律規(guī)定。換言之，30年不變應(yīng)明白得為農(nóng)地30年承包經(jīng)營(yíng)之政策不變，土地則仍應(yīng)該依照本村、組的具體情形依法適時(shí)加以調(diào)整?！盵26]有學(xué)者認(rèn)為，過(guò)于嚴(yán)苛的限制30年承包期內(nèi)農(nóng)地的調(diào)整會(huì)產(chǎn)生“承包人借承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵害集體所有權(quán)的情形”，“承包期30年，在承包期內(nèi)情形發(fā)生了專門大的變化，有的農(nóng)戶人口增加但不能增加承包地，而有的農(nóng)戶人口減少承包地卻不減少，即增人不增地，減人不減地，這就造成土地占有的不公平，產(chǎn)生一大批無(wú)地人口，阻礙社會(huì)穩(wěn)固。在這種情形下集體所有權(quán)的無(wú)所作為是與其保證全體集體成員生存利益的公平價(jià)值相違抗的?！盵27]筆者認(rèn)為，要想緩釋這兩種立法目的之間的張力，正確的制度設(shè)計(jì)思路應(yīng)當(dāng)是基于二權(quán)益性質(zhì)及其重要性的不同，應(yīng)當(dāng)分別不同的權(quán)益配置方式予以實(shí)現(xiàn)，專門要除去附加于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)之上本不應(yīng)當(dāng)由事實(shí)上現(xiàn)的差不多生存權(quán)保證任務(wù)，而將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)完全塑造為市場(chǎng)環(huán)境下的二次權(quán)益交易機(jī)制，對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)定的放寬的建議僅是對(duì)制度層面的修補(bǔ)，并未認(rèn)識(shí)到兩種制度立法目的之間的不和諧性，因此非但不能解決問(wèn)題反而會(huì)激生一系列的其他問(wèn)題（如若頻繁調(diào)整農(nóng)地會(huì)使得農(nóng)民對(duì)權(quán)益的預(yù)期不大，因而減少對(duì)農(nóng)地的投入甚至于掠奪性開(kāi)發(fā)農(nóng)地）。（二）國(guó)家糧食安全[28]的保證與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之間的潛在沖突必須解決2002年修改的《農(nóng)業(yè)法》作為我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法律體系的差不多法和相關(guān)法律制度的基礎(chǔ)規(guī)則的源泉，利用專章（《農(nóng)業(yè)法》第5章，第31—36條）規(guī)定了糧食安全的差不多制度內(nèi)容，概括起來(lái)能夠分為對(duì)糧食生產(chǎn)的安全保證、對(duì)糧食流通的安全保證和國(guó)家對(duì)糧食進(jìn)行宏觀調(diào)控等三部分基礎(chǔ)規(guī)則。對(duì)糧食生產(chǎn)的安全保證要緊包括：耕地愛(ài)護(hù)、國(guó)家鼓舞糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的差不多措施等基礎(chǔ)性規(guī)則，對(duì)糧食流通的安全保證則要緊是要緊糧食品種[29]的最低愛(ài)護(hù)價(jià)收購(gòu)的職權(quán)性基礎(chǔ)規(guī)則，對(duì)國(guó)家進(jìn)行糧食宏觀調(diào)控的規(guī)定要緊包括糧食分級(jí)儲(chǔ)備、糧食預(yù)警及糧食風(fēng)險(xiǎn)基金等基礎(chǔ)性規(guī)則。從相關(guān)立法目的分析，不難看出，對(duì)糧食生產(chǎn)的安全保證是保持國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)性制度，因?yàn)橹挥性诒ＷC國(guó)家糧食一定水平的生產(chǎn)能力的前提下，才有后續(xù)的流通與國(guó)家宏觀調(diào)控的可能性，而在糧食生產(chǎn)安全保證的制度內(nèi)容中關(guān)于耕地的嚴(yán)格愛(ài)護(hù)則更是重中之重，這也是最近國(guó)家一再?gòu)?qiáng)調(diào)要“嚴(yán)守耕地18億畝紅線”的要緊緣故。國(guó)務(wù)院2008年制定公布的《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》作為今后相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)國(guó)家保證糧食安全的全面打算，其中對(duì)糧食安全生產(chǎn)能力的保證相當(dāng)重視，將“強(qiáng)化生產(chǎn)能力建設(shè)”作為第一差不多原則，專門強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)格愛(ài)護(hù)耕地專門是差不多農(nóng)田，加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，這因此和我國(guó)設(shè)定的糧食安全保證要緊應(yīng)當(dāng)立足于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的政策目標(biāo)和差不多理念緊密相關(guān)，因?yàn)閺睦碚撋现v，若假設(shè)世界市場(chǎng)的全能，則亦可依無(wú)障礙并始終公平合理的國(guó)際糧食貿(mào)易來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全，而并不一定非得強(qiáng)調(diào)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的重要性，但顯而易見(jiàn)的是，國(guó)家基于復(fù)雜的世界糧食貿(mào)易現(xiàn)狀和中國(guó)人口的龐大這些現(xiàn)實(shí)考慮，理性的選擇了第一種保證國(guó)家糧食安全的思路和理念。從法學(xué)角度分析，國(guó)家糧食安全的保證要緊源于由此演化出的相互對(duì)應(yīng)的兩類權(quán)益（力），一是作為差不多人權(quán)內(nèi)容的食品權(quán)，一是為保證和實(shí)現(xiàn)食品權(quán)的國(guó)家保證職權(quán)（職責(zé)）。依照國(guó)際上有關(guān)人權(quán)專家的研究，食品權(quán)作為差不多人權(quán)和與之相應(yīng)的國(guó)家職權(quán)（職責(zé)），最早的國(guó)際法淵源是1966年12月16日聯(lián)合國(guó)制定的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)益國(guó)際公約》的第11條，該條不但明確了“人人有權(quán)獲得適宜的生活水平，這包括食物、衣著、住房”，為此各締約國(guó)有為了人人免于饑餓的差不多權(quán)益“單獨(dú)或是經(jīng)由國(guó)際合作采取必要措施，包括具體且必要打算”的職責(zé)[30]。國(guó)內(nèi)法淵源則要緊是一些進(jìn)展中國(guó)家的憲法，如菲律賓、孟加拉、斯里蘭卡、印度、巴基斯坦等國(guó)家的憲法中都明確規(guī)定了公民享有獵取食品權(quán)[31]，國(guó)家有保證該項(xiàng)權(quán)益實(shí)現(xiàn)的職責(zé)?？梢?jiàn)，作為食品權(quán)這一差不多人權(quán)的“反射性”公權(quán)力的國(guó)家保證糧食安全的相關(guān)職權(quán)在現(xiàn)代國(guó)家公權(quán)力體系中占據(jù)凸顯性的重要地位有著法理和倫理上雙重的正當(dāng)性，因此，國(guó)家能夠基于這一差不多人權(quán)的需要主動(dòng)而廣泛的實(shí)施一系列立法及行政（包括干預(yù)、治理、打算等）措施，在法治國(guó)家的理念和憲法原則之下，相關(guān)行政措施的采取必須得要有法律的授權(quán)及保證國(guó)家糧食安全這一公共利益的前提和目標(biāo)要求。從各國(guó)的農(nóng)業(yè)差不多法來(lái)看，差不多上將國(guó)家糧食安全（或稱食品安全）作為農(nóng)業(yè)法的差不多原則、差不多理念或差不多政策目標(biāo)予以明確規(guī)定的，如日本2000年《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村差不多法》第2條即規(guī)定：鑒于食物是堅(jiān)持人的生命所不可缺同時(shí)保證健康和充實(shí)生活的重要基礎(chǔ)，必須供應(yīng)優(yōu)質(zhì)的食物和實(shí)行合理的價(jià)格；鑒于世界上還存在食物供求及貿(mào)易不安定因素，關(guān)于國(guó)民食物的安全供應(yīng)，應(yīng)謀求擴(kuò)大國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為差不多點(diǎn)，在輸入和儲(chǔ)備上應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)拇钆?。韓國(guó)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村差不多法》第2章農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的差不多方向中第6條規(guī)定：中央和地點(diǎn)自治團(tuán)體應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，穩(wěn)固供給糧食是為國(guó)家健全的進(jìn)展和國(guó)民的生活安定所必須的要素，為此應(yīng)確立和堅(jiān)持適量的糧食自給標(biāo)準(zhǔn)，為確保適當(dāng)糧食庫(kù)存量而努力。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法盡管將糧食安全作為農(nóng)業(yè)法律的差不多制度類型作出專章規(guī)定，但并不阻礙其作為我國(guó)農(nóng)業(yè)立法差不多原則和差不多政策目標(biāo)的重要地位，且《農(nóng)業(yè)法》第3條“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村進(jìn)展的差不多目標(biāo)”中已有表達(dá)。鑒于以上分析，筆者認(rèn)為，保證國(guó)家糧食安全作為食品權(quán)這一差不多人權(quán)的對(duì)應(yīng)性和“反射性”國(guó)家職權(quán)（職責(zé)），為了實(shí)現(xiàn)食品權(quán)的目的和內(nèi)容，能夠涵涉諸多阻礙國(guó)家糧食安全的客體及領(lǐng)域，并對(duì)相關(guān)的權(quán)益配置狀態(tài)和運(yùn)行規(guī)則、機(jī)制等進(jìn)行公共利益為目的的引導(dǎo)、治理甚至于限制。反言之，一切關(guān)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全狀態(tài)不利的因素或行為，國(guó)家都能夠保證和實(shí)現(xiàn)食品權(quán)這一差不多人權(quán)的正當(dāng)理由予以改變或排除。如上述，耕地愛(ài)護(hù)作為我國(guó)立法和政策所認(rèn)定的保證國(guó)家糧食安全及其重要的前提和基礎(chǔ)，理應(yīng)被歸入國(guó)家為實(shí)現(xiàn)食品權(quán)所應(yīng)當(dāng)現(xiàn)有的職權(quán)涵涉客體范疇。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)從表面上分析，其與國(guó)家糧食安全的保證和實(shí)現(xiàn)無(wú)直截了當(dāng)關(guān)系，但若深入兩項(xiàng)制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行環(huán)境和相關(guān)機(jī)理中去分析，就會(huì)發(fā)覺(jué)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的后果中包含著不利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全的不和諧性?，F(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)從其現(xiàn)行具體法律制度的設(shè)計(jì)上分析，是不包含特定目的的行為模式或曰法律工具，盡管《農(nóng)村土地承包法》的立法者曾給予了其存在張力的兩種目的，但這僅是立法理念層面的，并未因此設(shè)置具體的區(qū)別性規(guī)范體系，因此，農(nóng)村將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)這一法律工具的不同使用者均可借助這一工具實(shí)現(xiàn)不同的現(xiàn)實(shí)目的，而這些目的并非差不多上立法者所期望的目的，但也不能因此否定這些目的及流轉(zhuǎn)行為的合法性。從農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)際情形來(lái)分析，筆者將其流轉(zhuǎn)目的歸納為三種：一是為了保有農(nóng)地，即為了保有農(nóng)地權(quán)益人的資格不喪失及農(nóng)地質(zhì)量的不下降，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以不定期、無(wú)償轉(zhuǎn)包的形式轉(zhuǎn)于親戚、朋友，保留隨時(shí)收回的權(quán)益；二是為了糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)化而集中連片土地；三是為了非糧食農(nóng)作物品種或項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)而集中連片土地。第一種流轉(zhuǎn)目的一樣是為了保證農(nóng)民的生存權(quán)基礎(chǔ)，一樣均種植家庭口糧，因此，其并可不能與國(guó)家糧食安全產(chǎn)生不和諧；第二種流轉(zhuǎn)目的在中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)展背景下，十分有利于國(guó)家糧食安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；第三種流轉(zhuǎn)目的則在專門大程度上不利于國(guó)家糧食安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，緣故有二：第一，國(guó)家糧食生產(chǎn)安全的保證以具有相當(dāng)數(shù)量及質(zhì)量的適宜于種植要緊糧食品種的耕地為最重要的物質(zhì)前提，從流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)看，這些非糧食種植類的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目多以能迅速產(chǎn)生和提高農(nóng)產(chǎn)品附加值的花卉、蔬菜、特色水果、休閑觀光農(nóng)業(yè)等為經(jīng)營(yíng)內(nèi)容，這不但在數(shù)量上大量占用了耕地，而且這些產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目對(duì)農(nóng)地地力的更換程度差不多上相當(dāng)大的，以后要復(fù)原這些農(nóng)地種植糧食品種的地力是需要付出龐大的時(shí)刻及金錢成本的；其次，在國(guó)家促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策層面，是將糧食及非糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)作同等政策對(duì)待的，沒(méi)有突出國(guó)家糧食安全的十分重要性，這就相當(dāng)于認(rèn)許了進(jìn)展非糧食農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化占用有限的耕地資源在政策上的正當(dāng)性，更重要的是，與金融資本、高科技及國(guó)際營(yíng)銷策略緊密關(guān)聯(lián)的非糧食農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營(yíng)效益是明顯高于糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的，在沒(méi)有制度限制的情形下，無(wú)孔不入市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制勢(shì)必會(huì)以它那強(qiáng)大的“無(wú)形之手”引導(dǎo)大量農(nóng)地以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式集中于非糧食農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，這就更加嚴(yán)峻的阻礙了國(guó)家糧食生產(chǎn)安全物質(zhì)前提的保有。因此，在國(guó)家糧食安全視野中的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度并不應(yīng)當(dāng)僅僅是完全受到市場(chǎng)機(jī)制支配的，并反過(guò)來(lái)以法律效力強(qiáng)化這種支配結(jié)果的純粹法律工具，而應(yīng)當(dāng)是基于國(guó)家保證食品權(quán)實(shí)現(xiàn)職權(quán)（職責(zé)）的法理和倫理正當(dāng)性，充分表達(dá)國(guó)家干預(yù)、引導(dǎo)或治理意志的負(fù)有公共利益目的限制性的法律制度，在國(guó)家干預(yù)、引導(dǎo)或治理的領(lǐng)域中，為了食品權(quán)這一差不多人權(quán)在全國(guó)范疇內(nèi)以實(shí)質(zhì)公平的方式實(shí)現(xiàn)，能夠以立法及行政方式限制甚至于部分排除市場(chǎng)機(jī)制在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的作用。三農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度二維構(gòu)建路徑（一）回應(yīng)型制度構(gòu)建路徑回應(yīng)性應(yīng)當(dāng)是我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度必備的品質(zhì)之一，這種品質(zhì)要求相關(guān)法律制度類型的宏觀設(shè)置及微觀規(guī)范和規(guī)則體系的設(shè)計(jì)都必須要以流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)為其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，相關(guān)制度類型和內(nèi)容的設(shè)置都必須要能充分反映流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)中為相關(guān)流轉(zhuǎn)主體所廣泛認(rèn)同的行為模式和基于特定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景所能推測(cè)到的流轉(zhuǎn)進(jìn)展趨勢(shì)，這是保證農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)效性和有用性的必定要求，也是幸免制度構(gòu)建陷入毫無(wú)實(shí)際意義的純粹理論迷思和對(duì)外國(guó)法理和制度生搬硬套的必定要求。基于回應(yīng)型制度構(gòu)建路徑所設(shè)置的制度類型及相關(guān)規(guī)范體系應(yīng)當(dāng)構(gòu)成我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的主體內(nèi)容，鑒于以《農(nóng)村土地承包法》為核心的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的一些基礎(chǔ)行為方式方面的法律規(guī)范體系差不多形成，因此，回應(yīng)型制度構(gòu)建的要緊任務(wù)將是基于上述對(duì)現(xiàn)存農(nóng)村土地承包農(nóng)用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)研及分析，重新凝視現(xiàn)行規(guī)范體系，發(fā)覺(jué)不足，予以完善。1、從宏觀的角度重新凝視現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度及規(guī)范在促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面的作用現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度及相關(guān)規(guī)范要緊表現(xiàn)在以《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》）（2002年8月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)）第二章（家庭承包）第五節(jié)（“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”）為核心[32]的相關(guān)部門規(guī)章和立法規(guī)范中。具體而言，農(nóng)業(yè)部制定并公布《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)治理方法》（2005年1月7日經(jīng)農(nóng)業(yè)部第2次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，自2005年3月1日起施行）是對(duì)《農(nóng)村土地承包法》第二章第五節(jié)法律規(guī)范的具體化和補(bǔ)充化，明確了流轉(zhuǎn)當(dāng)事人、《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式的具體內(nèi)容和法律效力、流轉(zhuǎn)合同的簽訂、具體內(nèi)容及其治理等內(nèi)容?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》（2007年3月16日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)）在第三編（用益物權(quán)）第十一章（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）中用兩條法律條文規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式及其禁止性規(guī)定（第128條）和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓的權(quán)益變動(dòng)方式（第129條），規(guī)范內(nèi)容差不多上是對(duì)《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)內(nèi)容的重復(fù)?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》（1993年7月2日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)，2002年12月28日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議修訂）僅是對(duì)承諾農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則性規(guī)定（第十條第二款）。這些法律制度和具體法律規(guī)范從其制定目的和規(guī)制功能上講僅是對(duì)既存的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為提供一種為法律所認(rèn)許的行為模式，因此一樣差不多上一些涉及私法上具體流轉(zhuǎn)主體權(quán)益、義務(wù)和流轉(zhuǎn)行為的私法成效等內(nèi)容的“基礎(chǔ)性法律規(guī)范”。但從上述的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及其分析中不難看出，現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度和規(guī)范實(shí)行后，并未十分明顯的促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為大量的發(fā)生。究其全然緣故，乃在于這些法律制度和規(guī)范并未解決阻礙流轉(zhuǎn)的最全然的問(wèn)題，即上述分析所言及的現(xiàn)行條件下農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“弱財(cái)產(chǎn)”和“強(qiáng)保證”的特性，亦即未能有效的促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)比較利益的提升并進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格的形成，也未能有效的削弱長(zhǎng)期以來(lái)負(fù)載于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上的社會(huì)保證功能。因此，筆者認(rèn)為，在中國(guó)現(xiàn)實(shí)條件下，要切實(shí)的促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)需要重新構(gòu)建能使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬?qiáng)財(cái)產(chǎn)”和“弱保證”的相關(guān)法律制度，這些法律制度在本質(zhì)上差不多上國(guó)家特定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策和目的的法律化和具體化，相關(guān)制度內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是帶有鮮亮的國(guó)家促進(jìn)、國(guó)家扶持和國(guó)家愛(ài)護(hù)等“傾向性”色彩的法律規(guī)范，規(guī)制的范疇?wèi)?yīng)當(dāng)包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)金融和農(nóng)業(yè)稅收優(yōu)待等宏觀調(diào)控行為。2、在法律上確認(rèn)國(guó)家公權(quán)力主體及農(nóng)村集體組織對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)控權(quán)和干預(yù)權(quán)在現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)“基礎(chǔ)性法律規(guī)范”中，關(guān)于國(guó)家公權(quán)力主體（具體是指鄉(xiāng)人民政府農(nóng)村土地承包治理部門）在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的職權(quán)為一些治理性和指導(dǎo)性（備案、登記、鑒證、指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同簽訂及流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解等）的規(guī)定（見(jiàn)《農(nóng)村土地承包法》第38條，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)治理方法》第5條、第24-33條），關(guān)于農(nóng)村集體組織在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的權(quán)益僅規(guī)定了備案權(quán)和同意權(quán)（見(jiàn)《農(nóng)村土地承包法》第37條第1款，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)治理方法》第18條、第21條第2款）。從前述農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的分析結(jié)論看，在實(shí)踐中，但凡農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能成規(guī)模并以符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集中經(jīng)營(yíng)為方向流轉(zhuǎn)的地點(diǎn)，當(dāng)?shù)卣捌滢r(nóng)業(yè)治理部門或者農(nóng)民集體組織都在其中起到了重要的推動(dòng)作用，這些推動(dòng)作用的具體作用方式和范疇早已突破了《農(nóng)村土地承包法》及其配套規(guī)章的規(guī)定，這應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是社會(huì)實(shí)踐差不多對(duì)現(xiàn)行的法律制度提出了修改訴求，立法者的任務(wù)確實(shí)是要將這些因應(yīng)這種訴求并將實(shí)踐中存在新的行為方式法律化。因此，有必要在法律上確認(rèn)國(guó)家公權(quán)力主體及農(nóng)村集體組織在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的調(diào)控權(quán)和干預(yù)權(quán)，這些權(quán)益（力）完全不同于現(xiàn)行法律上的治理權(quán)和同意權(quán)等被動(dòng)性權(quán)益（力），而是主動(dòng)性的介入權(quán)，即在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為發(fā)生往常及其過(guò)程中，以激發(fā)流轉(zhuǎn)愛(ài)好、引導(dǎo)流轉(zhuǎn)方向、阻止非理性流轉(zhuǎn)等為目的的權(quán)益（力）。從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)展的角度分析，在法律上確認(rèn)國(guó)家公權(quán)力主體及農(nóng)村集體組織對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)控權(quán)和干預(yù)權(quán)，在現(xiàn)行條件下，有助于促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)展的物質(zhì)基礎(chǔ)——農(nóng)地適度集中的較快速度的形成，這是《憲法》給予國(guó)家（政府）的對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控的職權(quán)在第一產(chǎn)業(yè)部門中的具體運(yùn)用，也是《農(nóng)業(yè)法》中所規(guī)定的國(guó)家（政府）鼓舞和支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)職權(quán)（《農(nóng)業(yè)法》第13條）在農(nóng)地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的具體化，更是現(xiàn)時(shí)期“國(guó)家愛(ài)護(hù)農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”等產(chǎn)業(yè)政策理念的法律化。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)研究領(lǐng)域，長(zhǎng)期以來(lái)一直存在著一種弱化甚至排斥農(nóng)民集體組織作用的傾向，主張給予農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)排他性的物權(quán)性質(zhì)的同時(shí)強(qiáng)調(diào)這種排他性要緊排除的是農(nóng)民集體組織，將流轉(zhuǎn)完全視為與集體組織利益無(wú)涉的純粹私人性的行為。從理論上分析，這種理論傾向與農(nóng)民土地集體所有權(quán)的本質(zhì)不符[33]；從現(xiàn)實(shí)角度分析，這種理論傾向的本質(zhì)是要將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)完全委于權(quán)益人“經(jīng)濟(jì)理性”的自覺(jué)，而這是無(wú)視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域廣泛存在著市場(chǎng)失靈的一廂情愿，因此是不利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的。事實(shí)上，農(nóng)民集體組織作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的有機(jī)結(jié)合團(tuán)體，在流轉(zhuǎn)信息的收集、公布、和諧流轉(zhuǎn)行為等方面能夠發(fā)揮龐大的促進(jìn)作用，更進(jìn)一步講，若組織得當(dāng)、規(guī)則健全，農(nóng)民集體組織完全能夠以自身獨(dú)具的號(hào)召力和動(dòng)員力主動(dòng)介入農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)動(dòng)、組織過(guò)程中，以一個(gè)有機(jī)組織團(tuán)體的力量代表全集體成員利益參與某種農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)這一廣泛存在著市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的領(lǐng)域內(nèi)，將在實(shí)踐中差不多發(fā)生并為農(nóng)民所認(rèn)可的國(guó)家公權(quán)力主體和集體組織的調(diào)控和推動(dòng)作用法律化，是以最小的立法成本促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的理性選擇。但若只籠統(tǒng)而抽象的確認(rèn)國(guó)家公權(quán)力主體及農(nóng)民集體組織對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)控權(quán)和干預(yù)權(quán)而缺乏相關(guān)權(quán)力行使的配套規(guī)范就容易導(dǎo)致公權(quán)力及團(tuán)體權(quán)益對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其利益的侵犯，因此必須設(shè)計(jì)健全的關(guān)于公權(quán)力和團(tuán)體權(quán)行使的原則、范疇、程序和相關(guān)法律責(zé)任等法律規(guī)范來(lái)約束它們的運(yùn)行。（二）和諧型制度構(gòu)建路徑和諧性是我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度應(yīng)當(dāng)具備的又一品質(zhì)，這種品質(zhì)源于前述的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的“政策性”及“時(shí)期性”特點(diǎn)。這種品質(zhì)要求農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度在構(gòu)建過(guò)程中，必須要盡量使其與既存的相關(guān)農(nóng)業(yè)政策理念及相關(guān)正式制度相互和諧融為一體，既存的流轉(zhuǎn)規(guī)范體系也必須因應(yīng)相關(guān)農(nóng)業(yè)政策及法律制度的變遷進(jìn)行相應(yīng)內(nèi)容和諧。假如說(shuō)上述的回應(yīng)型制度構(gòu)建所產(chǎn)生的法律規(guī)范體系是我國(guó)農(nóng)村將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的“內(nèi)核”的話，和諧型制度構(gòu)建路徑所產(chǎn)生的相關(guān)法律規(guī)范調(diào)整及設(shè)置則是保證“內(nèi)核”存在及正常發(fā)揮作用，從而使我國(guó)農(nóng)村將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法律體系的運(yùn)行中保證圓潤(rùn)、通滑，以減少其制度摩擦力的“外殼”，這種“內(nèi)外兼修”的思路是我國(guó)農(nóng)村將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建所亟需的。以下的論述要緊以上述制度和諧中發(fā)覺(jué)的問(wèn)題及差不多解決思路為基礎(chǔ)，進(jìn)行相應(yīng)的制度構(gòu)建建議。1、除去附加于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度之上的“不能承擔(dān)之重”，以區(qū)別對(duì)待的思路重構(gòu)農(nóng)民差不多生存權(quán)的初次配置法律機(jī)制。如上述，《農(nóng)村土地承包法》將保證農(nóng)民差不多生存權(quán)的任務(wù)寄予農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不但與法理不符，而且也無(wú)可行性，更重要的是這將專門大程度上消減通過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)可能性和實(shí)物基礎(chǔ)，因此，必要的做法是先要改變通過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)獲得生存權(quán)的立法思路，重新以專門的方式設(shè)置農(nóng)民獲得差不多生存權(quán)——農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的初次權(quán)益配置法律機(jī)制。這一法律機(jī)制運(yùn)行的差不多原則不再是所謂的“市場(chǎng)方式”，而是嚴(yán)格按照“人人有份、無(wú)償”的公平原則進(jìn)行權(quán)益初次分配，其適用對(duì)象將是因出生、婚假、戶口遷入等因素產(chǎn)生的農(nóng)民集體新增人口；按這種權(quán)益分配方式分配的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在性質(zhì)上是純粹的生存保證權(quán)，因此，事實(shí)上現(xiàn)方式只能是自耕（包括自己耕作及共同生活的家庭成員耕作），禁止其以轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、入股等方式流轉(zhuǎn)而坐收流轉(zhuǎn)收益；按這種權(quán)益分配方式分配的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)同時(shí)也是典型的成員權(quán)，因此，其權(quán)益存續(xù)期間應(yīng)當(dāng)差不多遵循“身在權(quán)存、身終權(quán)滅”的規(guī)則，即只要其保有本集體組織成員身份資格[34]，則可享有權(quán)益，一旦喪失本集體組織成員身份資格，則因此喪失權(quán)益，另外，為了保證實(shí)質(zhì)公平，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到集體組織成員資格與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)僅在獵取當(dāng)時(shí)及初期是絕對(duì)一一對(duì)應(yīng)的，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件及權(quán)益人自身情形的變化，還應(yīng)當(dāng)對(duì)一些專門情形作出專門規(guī)定，如關(guān)于仍保有按這種方式分配的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)但差不多不再自行耕作相當(dāng)一段時(shí)期的成員，應(yīng)當(dāng)由集體組織強(qiáng)制無(wú)償收回；最為重要的是，以這種方式分配的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不是長(zhǎng)久不變的和不可調(diào)整的，為了保證集體土地在其成員之間公平配置，能夠在一段時(shí)期以后（比如5年），由集體組織基于本集體組織內(nèi)部的人地分布狀況，重新進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整方案必須通過(guò)本集體組織成員大會(huì)通過(guò)。但最全然的問(wèn)題并不在于權(quán)益配置制度的設(shè)置，而在于這一權(quán)益配置制度所必需的農(nóng)地從何而來(lái)。從現(xiàn)實(shí)情形來(lái)看，實(shí)踐中農(nóng)民集體組織預(yù)留的土地大多差不多用盡，新開(kāi)墾土地只是“杯水車薪”，現(xiàn)行各項(xiàng)惠農(nóng)政策所激發(fā)的農(nóng)民“惜地”心理又使得主動(dòng)交還于集體的農(nóng)地更加“鳳毛麟角”，因此，只能求助于既存農(nóng)村土地承包法律制度所涵涉的農(nóng)地了。筆者的觀點(diǎn)是，從每個(gè)農(nóng)民集體組織現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包法律制度所涵涉的農(nóng)地中統(tǒng)一劃出一定比例的農(nóng)地專門用于實(shí)行上述權(quán)益配置方式，其余農(nóng)地仍舊保持現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)制的涵涉效力。這種主張與已被明確禁止[35]的“兩田制（即劃分口糧田和責(zé)任田）”有些相似，本文在那個(gè)地點(diǎn)設(shè)計(jì)的相關(guān)制度確實(shí)在一定程度上受到曾經(jīng)的“兩田制”的阻礙。事實(shí)上，以類似“兩田制”的方式解決人地矛盾在中國(guó)土地制度史上有著悠久的淵源，例如唐代的“均田制”中就有今天“兩田制”的影子，“均田制”將田分為兩種：一謂“永業(yè)田”，其權(quán)益效力為“傳子孫，不在收受之限，即子孫犯除名者，所承之地，亦不追”[36]；一謂“口分”，其權(quán)益效力為受田者死后“口分則收入官，更以給人”[37]，即由政府收回再次分配給無(wú)地或少地農(nóng)民。能夠說(shuō)，曾經(jīng)的“兩田制”絕不是中國(guó)農(nóng)民的突發(fā)奇想，而是綿長(zhǎng)而悠久的歷史積淀在新條件下的“偶露真容”，歷史的理性使得這種制度安排的思路具有深厚的民族基礎(chǔ)或社會(huì)認(rèn)同感。筆者認(rèn)為，曾經(jīng)的“兩田制”作為有著悠久歷史傳統(tǒng)的具有中國(guó)特色的制度安排，在解決人地矛盾、兼顧效率與公平方面確實(shí)曾發(fā)揮了重大作用，我們不應(yīng)全盤否定其歷史功績(jī)，而應(yīng)當(dāng)理性凝視其在進(jìn)展過(guò)程中所產(chǎn)生的問(wèn)題，吸取其成功體會(huì)。若深入的分析國(guó)家禁止“兩田制”的理由，不難發(fā)覺(jué)，錯(cuò)并不在于“兩田制”的制度設(shè)計(jì)思路，而在于因?yàn)橄嚓P(guān)限制與監(jiān)督性措施的缺位而顯現(xiàn)的借“兩田制”之名“收回農(nóng)民承包地”、“提高農(nóng)民承包費(fèi)、增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)”、“違抗農(nóng)民意強(qiáng)制流轉(zhuǎn)土地”[38]等各種不規(guī)范現(xiàn)象。若嚴(yán)格的以文義說(shuō)明的法學(xué)方法來(lái)解讀《農(nóng)村土地承包法》第35條，能夠發(fā)覺(jué)，該條實(shí)際上禁止的并不是“兩田制”，而是以“兩田制”為由收回承包地搞招標(biāo)承包的違法行為，質(zhì)言之，違法收回承包地是借用了要實(shí)行“兩田制”的名義，關(guān)于這一名義是否違法法律并未明示，以文義說(shuō)明的方法也得不出違法的結(jié)論，但從《農(nóng)村土地承包法》的全文結(jié)構(gòu)體系來(lái)看，該法實(shí)際上是排除了“兩田制”，而對(duì)全部農(nóng)地都實(shí)行了物權(quán)法效力的“家庭承包”和“其他方式的承包”，這種做法似有“將洗澡水與小孩一同倒掉”之嫌。2、國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)，以促使其向有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全的方向進(jìn)展。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)是指以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)化為目的，通過(guò)權(quán)益流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的流轉(zhuǎn)行為，如上述，這種流轉(zhuǎn)行為因產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容不同能夠分為為實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)化的流轉(zhuǎn)和為實(shí)現(xiàn)非糧農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化的流轉(zhuǎn)兩種，國(guó)家干預(yù)權(quán)對(duì)這兩種流轉(zhuǎn)行為差不多上能夠發(fā)揮規(guī)制作用的，只只是規(guī)制的理念和差不多規(guī)則有專門大區(qū)別。關(guān)于為實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)化的流轉(zhuǎn)行為，國(guó)家差不多的規(guī)制理念應(yīng)當(dāng)是鼓舞和扶持，因此，相應(yīng)的規(guī)制規(guī)則應(yīng)當(dāng)是表達(dá)國(guó)家傾斜式愛(ài)護(hù)和促進(jìn)內(nèi)容的相關(guān)措施；而關(guān)于為實(shí)現(xiàn)非糧農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化的流轉(zhuǎn)行為，國(guó)家差不多的規(guī)制理念應(yīng)當(dāng)是適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，以免其沖擊到國(guó)家糧食安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，相應(yīng)的規(guī)制規(guī)則應(yīng)當(dāng)是表達(dá)國(guó)家規(guī)劃、管制和監(jiān)督等內(nèi)容的相關(guān)措施?，F(xiàn)行立法體系中尚缺乏能表達(dá)這些差不多理念和規(guī)則的制度內(nèi)容，故而，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度下一步構(gòu)建的重點(diǎn)內(nèi)容之一則是如何以法律規(guī)范的形式來(lái)反映這些差不多理念和規(guī)則。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)時(shí)期，關(guān)于為實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)行為的鼓舞及促進(jìn)內(nèi)容的立法化能夠通過(guò)設(shè)置特定的補(bǔ)貼法律制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，這一補(bǔ)貼能夠命名為“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)補(bǔ)貼”。[39]關(guān)于“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)補(bǔ)貼”的補(bǔ)貼對(duì)象能夠依以下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定：第一，身份標(biāo)準(zhǔn)，領(lǐng)取“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)補(bǔ)貼”的必須是擁有農(nóng)業(yè)戶籍的某一農(nóng)民集體組織的成員（農(nóng)民）；其次，權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)，領(lǐng)取“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)補(bǔ)貼”的農(nóng)民必須依法享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；其次，面積標(biāo)準(zhǔn)，領(lǐng)取“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)補(bǔ)貼”的農(nóng)民流轉(zhuǎn)的土地面積必須達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，那個(gè)標(biāo)準(zhǔn)因?yàn)楦鞯厝说胤植记樾斡袑ｉT大不同因此立法可能無(wú)法定出一個(gè)確定的標(biāo)準(zhǔn)，能夠授權(quán)地點(diǎn)法規(guī)作出具體規(guī)定；其次，期限標(biāo)準(zhǔn)，領(lǐng)取“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)補(bǔ)貼”的農(nóng)民流轉(zhuǎn)權(quán)益的期限應(yīng)當(dāng)不低于一定期限；最后，種植標(biāo)準(zhǔn)，領(lǐng)取“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)補(bǔ)貼”的農(nóng)民流轉(zhuǎn)的土地必須原先一直種植糧食作物或差不多具備種植糧食作物的地力和基礎(chǔ)設(shè)施條件。關(guān)于“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)補(bǔ)貼”的補(bǔ)貼額度，應(yīng)當(dāng)由法律明確規(guī)定其運(yùn)算標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)算方式。具體標(biāo)準(zhǔn)的確定必須要遵循一個(gè)差不多原則，即所發(fā)補(bǔ)貼足以激發(fā)農(nóng)民向糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化方向流轉(zhuǎn)土地，因此，有必要考慮農(nóng)民農(nóng)業(yè)純收入、機(jī)會(huì)成本等多方面因素；運(yùn)算方式能夠確定為“補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)×流轉(zhuǎn)畝數(shù)”的運(yùn)算公式。關(guān)于“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)補(bǔ)貼”的補(bǔ)貼發(fā)放，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定符合條件的農(nóng)民申請(qǐng)補(bǔ)貼的差不多程序和所需資料、申請(qǐng)受理機(jī)關(guān)與審批機(jī)關(guān)、申請(qǐng)結(jié)果的公示、補(bǔ)貼發(fā)放機(jī)關(guān)、補(bǔ)貼領(lǐng)取程序等內(nèi)容。在這些程序性規(guī)定中，為了保證農(nóng)民補(bǔ)貼領(lǐng)取權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)，法律應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)出農(nóng)民因不服補(bǔ)貼申請(qǐng)結(jié)果和對(duì)補(bǔ)貼發(fā)放數(shù)額產(chǎn)生異議時(shí)的法律救濟(jì)程序。為了保證“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)補(bǔ)貼”的實(shí)效性，法律除了規(guī)定以上制度內(nèi)容外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)中央和地點(diǎn)財(cái)政保證該補(bǔ)貼預(yù)算資金的相關(guān)打算、預(yù)算、劃撥及發(fā)放監(jiān)管等職權(quán)（職責(zé)）作出明確規(guī)定。關(guān)于為實(shí)現(xiàn)非糧農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)行為國(guó)家引導(dǎo)性措施的立法化，筆者認(rèn)為制度構(gòu)建的思路應(yīng)當(dāng)是漸進(jìn)式的，即只有依照國(guó)家糧食安全在特定時(shí)期的進(jìn)展?fàn)顩r和目標(biāo)適時(shí)作出的相應(yīng)政策的實(shí)施成效和成功體會(huì)，方能確定特定時(shí)期國(guó)家引導(dǎo)性立法的具體規(guī)范內(nèi)容，隨著國(guó)家糧食安全狀況的改善和目標(biāo)的調(diào)整，相應(yīng)的國(guó)家引導(dǎo)性立法內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)作出修正，因此，現(xiàn)在可行的做法是先在立法上（《農(nóng)業(yè)法》或《農(nóng)村土地承包法》）以原則和抽象的方式給予國(guó)家及其特定機(jī)關(guān)得依照國(guó)家糧食安全的需要對(duì)非糧農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行引導(dǎo)或干預(yù)的概括授權(quán)，以此作為國(guó)家引導(dǎo)和干預(yù)性措施實(shí)行的權(quán)源基礎(chǔ)。另外，還能夠部門規(guī)章的方式關(guān)于現(xiàn)行條件下明顯阻礙國(guó)家糧食安全實(shí)現(xiàn)且不利于國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)秩序的非糧農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)行為（典型的如生物能源產(chǎn)業(yè)化進(jìn)展項(xiàng)目）進(jìn)行具體的打算和管制?！咀⑨尅縖①]《物權(quán)法》并未采納部分民法學(xué)者關(guān)于以大陸法系民法上的永佃權(quán)相關(guān)規(guī)則完全取代農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的建議，不但保留了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的原有名稱，而且關(guān)于相關(guān)權(quán)益取得、行使的規(guī)定差不多連續(xù)了《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)內(nèi)容，而《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)范內(nèi)容專門大程度上確實(shí)是執(zhí)政黨自1993年來(lái)一系列農(nóng)地政策的法律反映，這在柳隨年于第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議上所作的《關(guān)于<中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法（草案）>的說(shuō)明》第一部分“制定農(nóng)村土地承包法的必要性”中有明確反映。[②]由于現(xiàn)在尚無(wú)官方公布的對(duì)全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的統(tǒng)一調(diào)查資料，在學(xué)界也難覓學(xué)者對(duì)全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查，以下對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的描述要緊以學(xué)界和地點(diǎn)政府農(nóng)業(yè)部門近幾年來(lái)公布發(fā)表的數(shù)份對(duì)不同地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查報(bào)告為基礎(chǔ)，盡管這些調(diào)查報(bào)告只是對(duì)個(gè)別地點(diǎn)流轉(zhuǎn)情形的調(diào)查，但所反映的問(wèn)題確是共性的。[③]《黑龍江省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革研究》課題組：《黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情形調(diào)查報(bào)告》，載《北方經(jīng)貿(mào)》2005年第12期。[④]中共四川省委農(nóng)辦課題組：《對(duì)我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情形的調(diào)查》，載《四川改革》2007年第12期。[⑤]李鑫：《河南省農(nóng)村土地承包法律政策落實(shí)情形的調(diào)查與摸索——對(duì)422戶農(nóng)戶和262名鄉(xiāng)干部的問(wèn)卷調(diào)查》，載《河南農(nóng)業(yè)》2006年第4期。[⑥]蔣正林：《海鹽縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)調(diào)查》，載《新農(nóng)村》2006年第3期。[⑦]湖北省委農(nóng)辦課題組：《湖北省農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)情形調(diào)查》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2008年第4期。[⑧]《黑龍江省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革研究》課題組：《黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情形調(diào)查報(bào)告》，載《北方經(jīng)貿(mào)》2005年第12期。[⑨]中共四川省委農(nóng)辦課題組：《對(duì)我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情形的調(diào)查》，載《四川改革》2007年第12期。[⑩]何洪華：《關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情形的調(diào)查與摸索》，載《金融與經(jīng)濟(jì)》2008年第5期。[11]《黑龍江省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革研究》課題組：《黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情形調(diào)查報(bào)告》，載《北方經(jīng)貿(mào)》2005年第12期。[12]何洪華：《關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情形的調(diào)查與摸索》，載《金融與經(jīng)濟(jì)》2008年第5期。[13]許亞芬：《制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的要緊因素及計(jì)策》，載《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)科技》2008年第3期。[14]《黑龍江省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革研究》課題組：《黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情形調(diào)查報(bào)告》，載《北方經(jīng)貿(mào)》2005年第12期。[15]都江堰市委黨校課題組：《完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制增強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)活力——都江堰市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情形調(diào)查》，載《中共四川省委黨校學(xué)報(bào)》2007年第3期。[16]湖北省委農(nóng)辦課題組：《湖北省農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)情形調(diào)查》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2008年第4期。[17]中共四川省委農(nóng)辦課題組：《對(duì)我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情形的調(diào)查》，載《四川改革》2007年第12期。[18]這在各地調(diào)查報(bào)告的分析中表現(xiàn)的專門明顯，在重慶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況的調(diào)查報(bào)告中，作者指出流轉(zhuǎn)效益低是當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)中存在的要緊問(wèn)題之一，要緊表現(xiàn)為流轉(zhuǎn)費(fèi)用低和流轉(zhuǎn)后經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的效益不高。福建永安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情形的調(diào)查報(bào)告分析認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)收益不高，導(dǎo)致了農(nóng)民不樂(lè)意將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，由于流轉(zhuǎn)收益低下，流出田地的農(nóng)戶無(wú)利可圖，大部分農(nóng)戶將就將地種上，更有農(nóng)戶寧肯將田地拋荒也不愿流轉(zhuǎn)，據(jù)調(diào)查，當(dāng)?shù)赜?2.5%的農(nóng)戶認(rèn)為種田效益低是阻礙土地流轉(zhuǎn)的要緊緣故。[19]胡玉鴻：“法律技術(shù)的內(nèi)涵與范疇”，載《現(xiàn)代法學(xué)》2006年第5期。[20]參見(jiàn)《牛津法律大辭典》，轉(zhuǎn)引自閆敏：“法律技術(shù)概念之探討”，載《法制與社會(huì)》2008年第9期（上）。[21]立法學(xué)界一樣將立法技術(shù)依其內(nèi)容劃分為運(yùn)籌技術(shù)與結(jié)構(gòu)營(yíng)造術(shù)，前者是指立法活動(dòng)過(guò)程如何安排、調(diào)度、籌劃和操縱有關(guān)事項(xiàng)的方法和操作技巧，后者則是指立法內(nèi)容的結(jié)構(gòu)設(shè)置、規(guī)范表述等