現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)與土地制度變遷

現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)與土地制度變遷

[提要]本文由近年來(lái)爭(zhēng)論激烈的《物權(quán)法》中的土地權(quán)屬問題的討論而引起，從現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的角度分析中國(guó)的土地制度變遷。現(xiàn)代國(guó)家包括民族－國(guó)家和民主－國(guó)家的雙重性。“土地歸公”遵循的是民族－國(guó)家的邏輯，它為建構(gòu)統(tǒng)一的主權(quán)、強(qiáng)大的中央權(quán)威和對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的滲透提供了基礎(chǔ)。但是，民族－國(guó)家的持續(xù)性合法基礎(chǔ)來(lái)自于國(guó)民認(rèn)同。隨著統(tǒng)一的民族－國(guó)家的建構(gòu)，農(nóng)民獲得土地權(quán)益的要求愈益強(qiáng)烈。從家庭經(jīng)營(yíng)到《物權(quán)法》的“地權(quán)屬民”原則，是民主－國(guó)家建構(gòu)的邏輯，也是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)中民族－國(guó)家與民主－國(guó)家達(dá)到相對(duì)均衡的產(chǎn)物，它可以建構(gòu)起農(nóng)民對(duì)國(guó)家的制度化認(rèn)同。[關(guān)鍵詞]現(xiàn)代國(guó)家土地制度變遷舉世關(guān)注的《物權(quán)法》立法歷經(jīng)數(shù)載，進(jìn)入程序后數(shù)易其稿。立法時(shí)間之久，討論之熱烈，爭(zhēng)議之尖銳，都是創(chuàng)記錄的。這對(duì)于將問題引向深入，使這部法律能夠更經(jīng)得起歷史考驗(yàn)，本是一件好事。但遺憾的是，由于異議方一開始就將這一問題上升到意識(shí)形態(tài)層面，以“政治正確”的立場(chǎng)說(shuō)明自己的觀點(diǎn)，從而造成不同意見者的“集體失語(yǔ)”，未能通過學(xué)術(shù)對(duì)話將這一討論引向深入并進(jìn)入學(xué)理層面。當(dāng)下，這一意氣性爭(zhēng)論回歸平和，使我們能夠從學(xué)理層面從容討論相關(guān)問題。《物權(quán)法》是明確財(cái)產(chǎn)權(quán)屬，調(diào)整財(cái)產(chǎn)關(guān)系的法律。其中，土地財(cái)產(chǎn)是重要內(nèi)容。涉及到土地財(cái)產(chǎn)爭(zhēng)論的背后實(shí)際上有兩種邏輯支配：一是國(guó)家邏輯，即認(rèn)為只有國(guó)家才能代表全體人民整體利益，國(guó)家所有權(quán)優(yōu)先，以國(guó)家為本位；一是國(guó)民邏輯，即認(rèn)為土地財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)該更多地由作為國(guó)民的農(nóng)民所支配，公民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)也是神圣不可剝奪的。由此可見，在中國(guó)，土地制度不僅是經(jīng)濟(jì)制度、法律制度，更涉及政治制度，涉及到對(duì)國(guó)家的理解。本文試圖從現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的視角，對(duì)中國(guó)的土地制度變遷作一政治學(xué)探討。一、“土地歸公”：民族-國(guó)家的邏輯在討論土地制度之前，必須明確兩個(gè)基本概念。一是國(guó)家構(gòu)成的三要素，即國(guó)家是由政府、人民和土地結(jié)合而成的。二是土地的兩重性，即土地又可分為領(lǐng)土與耕地。國(guó)家的三要素與土地的兩重性便會(huì)造成復(fù)雜的土地關(guān)系和土地制度。當(dāng)然這種復(fù)雜性只是在進(jìn)入現(xiàn)代國(guó)家之后才日益顯現(xiàn)?，F(xiàn)代國(guó)家是在有明確的領(lǐng)土邊界范圍內(nèi)行使統(tǒng)治權(quán)的國(guó)家。[①]凡是一個(gè)國(guó)家所統(tǒng)轄區(qū)域的土地，可稱之為領(lǐng)土。國(guó)家主權(quán)在相當(dāng)程度體現(xiàn)于對(duì)其土地的統(tǒng)轄權(quán)。而用于耕種并以此獲得生活資料和收益的土地，則是耕地。擁有一定數(shù)量耕地權(quán)并以此獲得地租的人曾經(jīng)被稱之為地主。領(lǐng)土權(quán)和耕地權(quán)是兩個(gè)不同的范疇。前者是政治權(quán)，后者是經(jīng)濟(jì)權(quán)。在傳統(tǒng)社會(huì)，都經(jīng)歷過一個(gè)分封裂土的時(shí)代，耕地的主人同時(shí)是某一地方的實(shí)際統(tǒng)治者。最為典型的是西歐封建社會(huì)。西歐封建社會(huì)被稱之為領(lǐng)主社會(huì)，即一個(gè)地方的領(lǐng)主同時(shí)統(tǒng)轄所領(lǐng)有的土地和居住在土地上的人民。領(lǐng)主、領(lǐng)地之間相互隔絕，互不聯(lián)系。耕種土地的農(nóng)民效忠和依附于領(lǐng)主。領(lǐng)主實(shí)際上是地方的主權(quán)者。中世紀(jì)的西歐正是由一個(gè)個(gè)獨(dú)立自主、分散分裂的封建領(lǐng)主莊園構(gòu)成的。但隨著現(xiàn)代民族－國(guó)家的生長(zhǎng)，國(guó)家的版圖和疆域擴(kuò)大，中央權(quán)威的建立，領(lǐng)土權(quán)和耕地權(quán)相分離。國(guó)家領(lǐng)土由中央政府和各級(jí)地方政府所管轄，耕地的主人只是對(duì)國(guó)家領(lǐng)土內(nèi)的耕地享有支配權(quán)。因此，現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)過程，實(shí)際上是將分散的土地權(quán)力日益集中于國(guó)家，形成統(tǒng)一的國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)的過程。國(guó)家通過控制所統(tǒng)轄的土地控制人民，使人民成為具有某一國(guó)籍和國(guó)家某一地方的居民，或者將某一耕地分配給人民，由此建立起人民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同和依附。列寧因此說(shuō)過，土地國(guó)有化“是資產(chǎn)階級(jí)革命的‘最高成就’”。[1]](P396)這種“國(guó)有化”實(shí)際上構(gòu)成統(tǒng)一的民族－國(guó)家的基礎(chǔ)。與西歐歷史不同，中國(guó)不僅早就產(chǎn)生國(guó)家，而且國(guó)家的框架長(zhǎng)期延續(xù)，土地的國(guó)有性突出。由此才有“溥天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”之說(shuō)。但是，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里，國(guó)王對(duì)其土地的統(tǒng)轄能力不強(qiáng)，只能以土地分封的方式將土地分封給與自己有血緣關(guān)系的親族管轄。管轄封地者成為實(shí)際的主權(quán)者，既統(tǒng)轄土地，也統(tǒng)轄居住在封地并耕種土地的人口，即所謂“分封裂土”。公元前221年，秦始皇統(tǒng)一中國(guó)，決定“不立尺寸之封”，在全國(guó)統(tǒng)一推行郡縣體制，由此將領(lǐng)土權(quán)統(tǒng)一集中于國(guó)家，由中央政府及其屬下的地方政府管理土地和人口。占有土地的人只是享有耕種土地或通過占有耕地而收益的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，且也需服從國(guó)家的統(tǒng)轄。但是，秦始皇統(tǒng)一中國(guó)后，地域和人口都大大擴(kuò)展。由于自給自足的自然經(jīng)濟(jì)及交通信息等技術(shù)條件的限制，國(guó)家政權(quán)并不能有效地行使對(duì)土地和人口的管轄權(quán)。正如韋伯所說(shuō)：“政權(quán)地域的各個(gè)部分，離統(tǒng)治者官邸愈遠(yuǎn)，就愈脫離統(tǒng)治者的影響；行政管理技術(shù)的一切手段都阻止不了這種情況的發(fā)生?！痹趥鹘y(tǒng)中國(guó)，國(guó)家正式政權(quán)機(jī)構(gòu)到縣一級(jí)，縣以下則實(shí)行鄉(xiāng)村自治，即主要由地方精英行使管治權(quán)。而這些地方精英大都是占有耕地較多的地主。領(lǐng)土權(quán)和耕地權(quán)都體現(xiàn)著一種支配關(guān)系。國(guó)家對(duì)領(lǐng)土的統(tǒng)轄需要相應(yīng)國(guó)家機(jī)構(gòu)和暴力機(jī)器，并從所統(tǒng)轄的人口中獲取稅賦和兵役，以維持其統(tǒng)治。地主憑借對(duì)耕地的占有而從農(nóng)民手中獲得地租和勞務(wù)。特別是作為國(guó)家象征的皇帝既是國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)者，又是最大的地主，能夠形成強(qiáng)大的專制整合能力，壓抑社會(huì)新因素的生長(zhǎng)。同時(shí)，在分散分裂的鄉(xiāng)土社會(huì)，農(nóng)民直接面對(duì)的則是地方精英。這些地方精英除了擁有較多土地，能夠行使經(jīng)濟(jì)支配權(quán)以外，同時(shí)還能夠得到正式官僚政權(quán)的支持，擁有較高社會(huì)威望，是鄉(xiāng)村實(shí)際的主權(quán)者。他們甚至可以處置當(dāng)?shù)厝丝诘纳?，如將那些違背祖訓(xùn)或族規(guī)的人沉塘淹死。一般民眾可能終身都不會(huì)面對(duì)皇帝，但必須面對(duì)地方精英。因此，擁有較多土地的地方精英是傳統(tǒng)國(guó)家統(tǒng)治的基礎(chǔ)。當(dāng)然，由于權(quán)力和利益關(guān)系，作為鄉(xiāng)村實(shí)際統(tǒng)治者的地方精英與作為國(guó)家統(tǒng)治者的皇帝官僚體系又有一定的利害沖突。但，無(wú)論是皇帝官僚體系，還是鄉(xiāng)村地方精英，都是以控制土地為基礎(chǔ)獲得其統(tǒng)治權(quán)。而農(nóng)民耕種土地則必須交納國(guó)稅和地租。土地及其附加于土地之上的稅收和地租成為農(nóng)民政治態(tài)度的支配性因素。進(jìn)入近代，中國(guó)的重要任務(wù)之一是國(guó)家整合，面臨的最大問題是“一盤散沙”的分散分割狀況。造成這種狀態(tài)的重要原因則是以一個(gè)個(gè)“小主權(quán)者”為中心的“土圍子”的存在，使一般民眾只有家族，而無(wú)國(guó)族意識(shí)。正如馬克思曾經(jīng)形容的：“他們把自己的全部注意力集中在一塊小得可憐的土地上，靜靜地看著整個(gè)帝國(guó)的崩潰”。孫中山作為現(xiàn)代中國(guó)的創(chuàng)立者，注意到要推翻帝制，建立獨(dú)立自主的現(xiàn)代國(guó)家，必須喚起民眾。而農(nóng)民則是民眾的主要成員，他們是農(nóng)田的耕作者，卻擁有很少或者沒有土地。為此，他提出“平均地權(quán)”，主張“耕者有其田”。與傳統(tǒng)的均分田地的主張不同，孫中山是從現(xiàn)代國(guó)家的角度，將獲得土地作為平等的國(guó)民擁有的一項(xiàng)國(guó)民權(quán)利。要實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，就必須在現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)中進(jìn)行土地制度改革，即以國(guó)家強(qiáng)制力量為支撐，將地主的土地轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中。對(duì)于近代以來(lái)的中國(guó)來(lái)說(shuō)，土地改革具有雙重性意義。首先是政治動(dòng)員，推動(dòng)現(xiàn)代民族－民主國(guó)家的建構(gòu)。通過土地改革，使占人口大多數(shù)的農(nóng)民獲得他們最迫切需要的土地，從而爭(zhēng)取到農(nóng)民的支持。亨廷頓對(duì)發(fā)展中國(guó)家的土地政治有較為深刻的認(rèn)識(shí)，他認(rèn)為：“沒有哪一個(gè)社會(huì)集團(tuán)會(huì)比擁有土地的農(nóng)民更加保守，也沒有哪一個(gè)社會(huì)集團(tuán)會(huì)比田地甚少或者交納過高地租的農(nóng)民更為革命?！?P345)土地改革是決定農(nóng)民政治態(tài)度的關(guān)鍵性因素。其次是消滅“小主權(quán)者”，推動(dòng)國(guó)家認(rèn)同。土地改革是借助國(guó)家強(qiáng)制性力量對(duì)土地的重新分配，在這一過程中，原先擁有較多土地的地主在失去土地的同時(shí)，也會(huì)失去對(duì)鄉(xiāng)村地方的統(tǒng)治權(quán)。由于土地改革需要借助新興國(guó)家政權(quán)的力量，農(nóng)民在獲得土地的同時(shí)，則會(huì)建構(gòu)起對(duì)新興國(guó)家政權(quán)的認(rèn)同和效忠。孫中山先生注意到農(nóng)民在國(guó)民革命中的作用，提出了耕者有其田的主張，但限于條件的制約，沒有能夠?qū)嵤┎⒂行У貏?dòng)員農(nóng)民。而共產(chǎn)黨一崛起，就將農(nóng)民作為革命的依靠力量，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民運(yùn)動(dòng)。特別是當(dāng)共產(chǎn)黨將革命的重心轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，建立農(nóng)村革命根據(jù)地之后，更是將農(nóng)民作為革命的主體，將土地革命作為革命的主要內(nèi)容。從1927年到1937年的第一次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)又稱之為土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)。在革命根據(jù)地，共產(chǎn)黨以軍事力量為支持，“打土豪分田地”，農(nóng)民不僅獲得了土地，而且成為政權(quán)的執(zhí)掌者，與此同時(shí)也成為共產(chǎn)黨的擁護(hù)和支持者。即使在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，共產(chǎn)黨也實(shí)行了“減租減息”等有利于農(nóng)民的政策。如毛澤東所說(shuō)：“中國(guó)沒有單獨(dú)代表農(nóng)民的政黨，民族資產(chǎn)階級(jí)的政黨沒有堅(jiān)決的土地綱領(lǐng)，因此，只有制訂和執(zhí)行了堅(jiān)決的土地綱領(lǐng)、為農(nóng)民利益而認(rèn)真奮斗、因而獲得最廣大農(nóng)民群眾作為自己偉大同盟軍的中國(guó)共產(chǎn)黨，成了農(nóng)民和一切革命民主派的領(lǐng)導(dǎo)者?！闭怯捎谵r(nóng)民的支持，共產(chǎn)黨取得國(guó)家政權(quán)。伴隨中華人民共和國(guó)的建立，借助國(guó)家政權(quán)的力量，更是在全國(guó)范圍內(nèi)開展了土地改革運(yùn)動(dòng)。在中國(guó)，土地改革不僅在于其經(jīng)濟(jì)意義，更在于其政治價(jià)值，即推動(dòng)著現(xiàn)代民族－國(guó)家的建構(gòu)和統(tǒng)治權(quán)威的確立。首先，土地改革消滅了原先作為“小主權(quán)者”的地主階級(jí)，推動(dòng)土地權(quán)力的集中，促進(jìn)了國(guó)家的一體化。土地改革是在新興的政權(quán)主導(dǎo)下進(jìn)行的，在剝奪地主階級(jí)土地的同時(shí)，原有的經(jīng)濟(jì)控制權(quán)得以集中到國(guó)家手中。土地改革與政權(quán)建設(shè)是同步進(jìn)行的。通過土地改革，政府得以壟斷合法使用暴力的權(quán)力。過往的地方精英利用土地的支配權(quán)實(shí)際行使鄉(xiāng)村治理權(quán)的狀況得以改變。同時(shí)，土地改革是在國(guó)家機(jī)器的支持下進(jìn)行的，是國(guó)家分田給農(nóng)民。國(guó)家不僅是領(lǐng)土的統(tǒng)轄者，而且成為耕地的分配者。由此確立了國(guó)家在鄉(xiāng)村治理體系中的中心和主導(dǎo)地位，打通了長(zhǎng)期歷史以來(lái)上層統(tǒng)治與下層社會(huì)的阻隔，將鄉(xiāng)土社會(huì)統(tǒng)合到國(guó)家體系中來(lái)。正如曾經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)和參與過土改的農(nóng)村政策專家杜潤(rùn)生先生所評(píng)價(jià)的，土地改革的歷史意義在于，“徹底推翻鄉(xiāng)村的舊秩序，使中國(guó)借以完成20世紀(jì)的歷史任務(wù)：‘重組基層’，使上層和下層、中央和地方整合在一起。使中央政府獲得巨大組織和動(dòng)員能力，以及政令統(tǒng)一通行等諸多好處。這對(duì)于一個(gè)向來(lái)被視為‘一盤散沙’的農(nóng)業(yè)大國(guó)來(lái)說(shuō)，其意義尤為重大?！逼浯危恋馗母锏闹苯邮芤嬲呤寝r(nóng)民，而最大的政治收益者則是共產(chǎn)黨。通過分配土地，黨取得了廣大農(nóng)民的政治支持，使共產(chǎn)黨作為一個(gè)現(xiàn)代政黨得以將根基延伸于廣闊的鄉(xiāng)村田野。杜潤(rùn)生先生將其概括為，土地改革是“農(nóng)民取得土地，黨取得農(nóng)民”。[7(p20)土地改革與政黨下鄉(xiāng)幾乎是同時(shí)進(jìn)行的。沒有后者，土地改革難以動(dòng)員和開展，而沒有前者，政黨就不能在廣闊和鄉(xiāng)村田野中建立起穩(wěn)固的組織體系。正是在土地改革中確立了黨組織在鄉(xiāng)村治理體系中的中心和主導(dǎo)地位，并使黨的意志能夠通過龐大的組織網(wǎng)絡(luò)傳遞到鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)有效的政治整合。所以，中國(guó)的土地改革實(shí)際上是一場(chǎng)政治革命，它不僅重新分配了土地，更重要的是為建構(gòu)一個(gè)權(quán)力集中而又有強(qiáng)大滲透能力的現(xiàn)代民族－國(guó)家奠定了基礎(chǔ)。土地改革是在國(guó)家強(qiáng)制力量的支持下，將地主的土地轉(zhuǎn)移給農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)了土地的相對(duì)國(guó)有化，即國(guó)家獲得了完整的領(lǐng)土主權(quán)，而耕地的所有權(quán)則歸屬于農(nóng)民。因此，土地改革作為農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革，它成功地消滅了一個(gè)擁有實(shí)際支配權(quán)的地主階級(jí)，卻使國(guó)家面對(duì)著數(shù)億平分了土地的農(nóng)戶。這些農(nóng)戶雖然在鄉(xiāng)村治理中不具有“小主權(quán)者”的地位，但他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上畢竟屬于“小私有者”。高度分散的私人利益決定了他們有可能根據(jù)個(gè)人利益最大化的邏輯決定其行為，并與國(guó)家利益相沖突。因?yàn)椋轮袊?guó)建立之后的國(guó)家主要目標(biāo)是工業(yè)化，工業(yè)化所需要的原始積累則需要農(nóng)村和農(nóng)民的支持。這種支持有可能犧牲農(nóng)民利益，從而使農(nóng)民個(gè)人行為與國(guó)家整體目標(biāo)發(fā)生沖突。從國(guó)家目標(biāo)看，土地改革后的分散農(nóng)民中蘊(yùn)含著維護(hù)個(gè)人利益的“自發(fā)的資本主義傾向”，需要加以防止。其主要措施就是組織農(nóng)民，實(shí)行集體化。而集體化的基礎(chǔ)性內(nèi)容就是土地資源的集體所有，即將土地的支配權(quán)由分散的農(nóng)民個(gè)人手中轉(zhuǎn)移到集體組織手中。本來(lái)，土地改革后，農(nóng)村中出現(xiàn)了農(nóng)民自發(fā)地互助合作的現(xiàn)象，這主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要。但是，在隨后的集體化運(yùn)動(dòng)中，原有分散在農(nóng)民手中的土地資源統(tǒng)一歸屬于公有性質(zhì)的集體組織，實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制。1955年11月9日全國(guó)人大常委會(huì)第24次會(huì)議通過的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》第一條規(guī)定：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是勞動(dòng)農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織，“它統(tǒng)一地使用社員的土地、耕畜、農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料，并且逐步地把這些生產(chǎn)資料公有化”。特別是在集體化運(yùn)動(dòng)中產(chǎn)生的人民公社，屬于“政社合一”，經(jīng)濟(jì)組織和政權(quán)組織合為一體。雖然土地屬于公社社員集體所有，但實(shí)際支配權(quán)則控制在公社組織中的國(guó)家干部和準(zhǔn)國(guó)家干部手中。正因?yàn)槿绱?，?guó)家領(lǐng)土和農(nóng)業(yè)耕地具有了前所未有的高度重合性。政權(quán)組織不僅是國(guó)家領(lǐng)土的主權(quán)者，而且是農(nóng)業(yè)耕地的主權(quán)者。通過土地的集體所有，國(guó)家將原來(lái)散落于農(nóng)民手中的土地所有權(quán)高度集中到自己手中，并通過統(tǒng)一控制土地資源整合鄉(xiāng)村，得以使國(guó)家權(quán)力滲透到廣闊的鄉(xiāng)土社會(huì)，使廣大農(nóng)民成為國(guó)家的附著者。農(nóng)民個(gè)人行為與國(guó)家整體目標(biāo)高度同一化。通過以上論述，可以看出，20世紀(jì)80年代之前的中國(guó)土地制度變遷基本上都是圍繞民族－國(guó)家的建構(gòu)而展開的。民族－國(guó)家的基本邏輯是統(tǒng)一的主權(quán)、強(qiáng)大的中央權(quán)威和對(duì)社會(huì)的支配力。中國(guó)以國(guó)家力量推動(dòng)的土地改革、集體化，實(shí)行“土地歸公”，不僅建立了統(tǒng)一的領(lǐng)土主權(quán)，而且耕地的私權(quán)集中于國(guó)家之手。國(guó)家不僅有土地的終極所有權(quán)，而且通過各級(jí)“代理者”直接支配和控制土地，以此建構(gòu)自己的強(qiáng)大權(quán)威。這一狀況使得牢固建構(gòu)起農(nóng)民的“土地國(guó)有”觀念，盡管農(nóng)村土地在法律制度屬于集體所有。[②]二、“地權(quán)屬民”：民主-國(guó)家的邏輯20世紀(jì)80年代以后，中國(guó)的土地制度發(fā)生了重大變化，這就是政社合一的人民公社體制被廢除，實(shí)行土地的家庭承包經(jīng)營(yíng)。由家庭經(jīng)營(yíng)的“責(zé)任田”到《物權(quán)法》對(duì)農(nóng)民土地權(quán)屬的確認(rèn)，實(shí)際是順理成章的。但這一順理成章的行為為什么會(huì)引起巨大的爭(zhēng)論和完全對(duì)立的意見呢？這在于由《物權(quán)法》的農(nóng)民土地權(quán)屬的確認(rèn)遵循的是現(xiàn)代國(guó)家的另一邏輯，即民主－國(guó)家的邏輯。

現(xiàn)代國(guó)家具有雙重性，一是民族－國(guó)家，以統(tǒng)一主權(quán)為表征，通常由反映國(guó)家整體的中央權(quán)威所代表，強(qiáng)調(diào)國(guó)家本位；二是民主－國(guó)家，以主權(quán)在民為表征，通常表現(xiàn)為作為國(guó)家主權(quán)者的公民權(quán)利，強(qiáng)調(diào)國(guó)民權(quán)利，所以又稱之為國(guó)民－國(guó)家。沒有民族－國(guó)家，民主－國(guó)家沒有生存空間，沒有民主－國(guó)家，民族－國(guó)家就缺乏持續(xù)不斷的合法性基礎(chǔ)。因?yàn)槊褡澹瓏?guó)家的存在，最終取決于所在國(guó)家的國(guó)民對(duì)其認(rèn)同與忠誠(chéng)。否則，民族－國(guó)家就會(huì)解體和分裂，如前蘇聯(lián)和前南斯拉夫；或者造成政權(quán)更迭和社會(huì)動(dòng)亂。所以，從理論上看，現(xiàn)代國(guó)家的雙重性是相輔相成的。但是，在絕大多數(shù)國(guó)家，特別是后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)通常是不均衡的，即民族－國(guó)家建構(gòu)在先，民主－國(guó)家建構(gòu)在后。中國(guó)的土地制度變遷大致也反映這一趨勢(shì)。在中國(guó)，從將地主的土地分配給農(nóng)民，到將農(nóng)民的土地集中到準(zhǔn)國(guó)家性的集體組織，實(shí)際上是一步步將農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)及其相應(yīng)的社會(huì)權(quán)力集中于國(guó)家手中的過程，國(guó)家也因此獲得了在鄉(xiāng)村治理中的絕對(duì)支配和主導(dǎo)地位。國(guó)家通過土地資源的整合而將分散的億萬(wàn)農(nóng)民整合到國(guó)家體系中來(lái)。農(nóng)民一旦離開土地，也就失去了生存的可能。但是，土地改革后的土地歸公及其國(guó)家化，在一定程度上是以抑制甚至消滅農(nóng)民的個(gè)人性為條件的。農(nóng)民是具體的個(gè)人，要抑制甚至消滅農(nóng)民的個(gè)人性，建構(gòu)起農(nóng)民對(duì)國(guó)家的長(zhǎng)期認(rèn)同，則需要國(guó)家滿足農(nóng)民的需求。因?yàn)?，依附與保護(hù)的對(duì)等性是維持政治認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)有效整合的基礎(chǔ)。在集體化初期，農(nóng)民交出土地的同時(shí)，也充滿了生活日益改善的預(yù)期。但是，隨著時(shí)間的推移，有相當(dāng)部分農(nóng)民的預(yù)期未能實(shí)現(xiàn)。特別是國(guó)家對(duì)土地資源的控制在相當(dāng)程度上是為了更有效地從農(nóng)村獲得產(chǎn)品。先國(guó)家，后集體，再個(gè)人的分配格局造成農(nóng)民的勞動(dòng)與收益的不對(duì)等性。從農(nóng)民的個(gè)人期盼看，他們渴求的是勞動(dòng)與收益的對(duì)等。農(nóng)民要求土地改革，有一份屬于自己的土地，從根本上說(shuō)是為了滿足農(nóng)民這一渴求。正如馬克思曾經(jīng)說(shuō)過的，“土地的占有是勞動(dòng)者對(duì)本人的勞動(dòng)產(chǎn)品擁有所有權(quán)的一個(gè)條件?！钡?，土地的集體所有，特別是在此基礎(chǔ)上的共同勞動(dòng)與集體經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)民這一渴求的滿足受到限制。從某種意義上說(shuō)，這也抵消了土地改革的積極成果。為此，農(nóng)民力圖尋求新的方式，獲得對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)并長(zhǎng)期不變，以使他們的勞動(dòng)能夠盡可能與收益相對(duì)等。從根本上說(shuō)就是要重新獲得土地主人的地位。面對(duì)農(nóng)民的期盼，國(guó)家也對(duì)其土地資源歸屬和支配絕對(duì)國(guó)家化的政策作了適當(dāng)調(diào)整。1950年代中期，隨著農(nóng)業(yè)合作社規(guī)模的擴(kuò)大，農(nóng)民便提出了將勞動(dòng)與報(bào)酬直接聯(lián)系的包產(chǎn)要求。如安徽的一些農(nóng)村提出包工包產(chǎn)，四川、廣東一些地方試行“包產(chǎn)到戶，地跟人走”，浙江采用了“按勞分田，包產(chǎn)到戶”。[10]1960年代初，由于大饑荒，安徽省大規(guī)模試行包工包產(chǎn)，以增強(qiáng)農(nóng)民的生產(chǎn)責(zé)任心，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極，并將農(nóng)民包工包產(chǎn)的田地稱之為“責(zé)任田”。這一做法得到中央高層一定程度的默認(rèn)。雖然，這一做法后來(lái)被視為“走資本主義道路”而遭到批判和壓制，但中央也不得不正視農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)和收益權(quán)的渴求。早在1958年人民公社建立前夕，中共中央就發(fā)布了《關(guān)于合作社社員的自留地和家庭副業(yè)收入在社員總收入中應(yīng)占比例的意見》，認(rèn)為“合作社留給社員以一定比例的自留地，鼓勵(lì)社員發(fā)展喂豬和其他家庭副業(yè)，適當(dāng)照顧社員個(gè)人利益，這一政策是正確的，并已收到顯著成效。”[11]1961年，中共中央提出《農(nóng)村人民公社工作條例》以及相應(yīng)的規(guī)定，最終確立了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和土地收益的基本單位為生產(chǎn)小隊(duì)，由此承認(rèn)農(nóng)民勞動(dòng)與其收益對(duì)等的一定合理性。特別是規(guī)定公社社員可以可以擁有自留地，“自留地一般占當(dāng)?shù)馗孛娣e的百分之五，長(zhǎng)期歸社員家庭使用?！薄吧鐔T自留地的農(nóng)產(chǎn)品，不算在集體分配的產(chǎn)量和口糧以內(nèi)，國(guó)家不征公糧，不計(jì)統(tǒng)購(gòu)?！盵12](P636)這就意味著，自留地上的收獲完全歸農(nóng)民所有。盡管“自留地”曾經(jīng)被作為“資本主義道路”的內(nèi)容受到批判，但這一土地制度一直被延續(xù)下來(lái)。這說(shuō)明，即使在人民公社這一土地支配權(quán)絕對(duì)國(guó)家化的時(shí)期，農(nóng)民也擁有有限的土地支配權(quán)，同時(shí)也使農(nóng)民有一定的自主生產(chǎn)的空間。當(dāng)然，農(nóng)民的自留地十分有限，而且限制在家庭副業(yè)方面，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足農(nóng)民的基本生產(chǎn)和生活的需要。但是，自留地的存在更重要的意義在于，農(nóng)民在自留地的生產(chǎn)積極性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于在集體大田里的生產(chǎn)積極性。這種積極性不斷激發(fā)和推動(dòng)著農(nóng)民要求獲得對(duì)集體大田的自主經(jīng)營(yíng)和收益權(quán)。正因?yàn)槿绱耍?970年代末1980年代初，中國(guó)農(nóng)村興起了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村改革。改革的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是“分田到戶，家庭經(jīng)營(yíng)”。農(nóng)村改革被視之為“第二次土地改革”。與土地改革的共同之處在于，通過土地歸屬的改變，滿足了農(nóng)民對(duì)勞動(dòng)與收益對(duì)等性的要求。共產(chǎn)黨在賦予農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，也獲得了農(nóng)民的認(rèn)同和支持。這一改革鞏固了共產(chǎn)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。“分田到戶”的農(nóng)村改革與土地改革也有所不同。土地改革調(diào)整的是地主與農(nóng)民的土地關(guān)系，農(nóng)民獲得了土地的所有權(quán)及其相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)。而農(nóng)村改革調(diào)整的則是國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，農(nóng)民獲得的只是土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和相應(yīng)的收益權(quán)。農(nóng)村改革后，土地仍然屬于集體所有，國(guó)家仍然對(duì)土地具有支配性地位。農(nóng)村改革中農(nóng)民所獲得的土地被稱之為“責(zé)任田”和“承包地”?！柏?zé)任田”有兩方面涵義，一方面意味著農(nóng)民獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，成為土地的主人；另一方面農(nóng)民獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)的前提是對(duì)國(guó)家和集體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，如完成各種政府任務(wù)、不得拋荒等?！俺邪亍币舶▋煞N涵義：一方面是農(nóng)民在承包期限內(nèi)有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)；另一方面是農(nóng)民必須若干年一次從集體手中獲得承包地的資格，其承包年限則由國(guó)家相關(guān)政策所規(guī)定，如土地承包期“三十年不變”。因此，農(nóng)村改革建立了國(guó)家與農(nóng)民的新型關(guān)系，使農(nóng)民獲得了一定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，但集體和國(guó)家仍然對(duì)土地具有決定意義的支配權(quán)，并使得政府和干部在鄉(xiāng)村治理中仍然具支配性的主導(dǎo)地位。這種主導(dǎo)地位保證了國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的控制性整合，但是也難以避免政府權(quán)力對(duì)農(nóng)村社會(huì)的無(wú)限制滲透。這種無(wú)限制滲透又有可能超越農(nóng)民可以承受的限度，損害農(nóng)民利益。20世紀(jì)80年代初中期，農(nóng)民從分田到戶的農(nóng)村改革中獲得較大收益，國(guó)家也獲得較多農(nóng)產(chǎn)品。但進(jìn)入20世紀(jì)90年代，各種政府任務(wù)迅速增多，而對(duì)于以農(nóng)業(yè)為主的地方來(lái)說(shuō)，完成各種政府任務(wù)所需要的財(cái)政來(lái)源卻較少。為了完成各種政府任務(wù)及其支付完成任務(wù)的成本，農(nóng)民所要繳納的稅費(fèi)迅速增多。盡管中央政府“三令五申”，并劃定了農(nóng)民負(fù)擔(dān)不能超過他們收入的5%的“高壓線”，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然是有增無(wú)減。這些負(fù)擔(dān)得以下派的重要依據(jù)就是農(nóng)民的“責(zé)任田”和“承包地”。換言之，農(nóng)民分得了“責(zé)任田”和“承包地”，也就要承受各種說(shuō)不清、道不明的稅費(fèi)。這些稅費(fèi)負(fù)擔(dān)甚至已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)民從田地上的收益。為此，他們中的許多人只有自動(dòng)放棄土地，外出務(wù)工。農(nóng)民本是最熱愛土地的，他們放棄土地而出走他鄉(xiāng)，與附加在土地上的負(fù)擔(dān)過重有密切關(guān)系。而當(dāng)他們疏離自己最熱愛的土地之時(shí)，也有可能疏離曾經(jīng)分給他們土地的國(guó)家，并給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)新的問題。這就是原來(lái)依靠支配土地來(lái)管理民眾的治理方式受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，是工業(yè)化和城市化的擴(kuò)張，由此帶來(lái)大量農(nóng)田的占用。這些農(nóng)田的自然稟賦一般較好，特別是轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地后，其價(jià)值急劇提升。但農(nóng)民從農(nóng)田轉(zhuǎn)讓中從所獲收益卻甚少。其重要原因就在于農(nóng)田的轉(zhuǎn)讓方式是以“征地”的方式進(jìn)行的。各級(jí)政府可以“公共建設(shè)”或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要以較低的價(jià)格從農(nóng)民手中征用土地，而農(nóng)民沒有討價(jià)還價(jià)的制度性可能。即征地是一種政府的單邊行為，作為田地經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)民處于被動(dòng)地位。他們的土地被征用后，容易出現(xiàn)得不到合理補(bǔ)償和報(bào)償?shù)那闆r，使他們成為失地便失業(yè)和失保的“無(wú)地農(nóng)民”。農(nóng)民是因?yàn)槟軌颢@得給他們帶來(lái)收益的土地而認(rèn)同于國(guó)家，一旦失去能夠給他們帶來(lái)收益的土地，他們與國(guó)家的關(guān)系就有可能疏遠(yuǎn)，甚至相對(duì)立。20世紀(jì)90年代下半期，因隨意征用土地而發(fā)生的農(nóng)民與政府相對(duì)抗的群體性事件不斷增多。土地及其收益決定著農(nóng)民對(duì)國(guó)家的向背。隨著現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)，需要重新構(gòu)造農(nóng)民與土地、農(nóng)民與國(guó)家的關(guān)系。在早期現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)時(shí)期，民族－國(guó)家的整體利益需要將分散的權(quán)力集中以及犧牲一部分人利益，使他們承擔(dān)著更多的義務(wù)和責(zé)任。但是，隨著民主－國(guó)家的建構(gòu)，愈來(lái)愈要求根據(jù)公民的平等權(quán)利構(gòu)造公民社會(huì)，尋求新的政治合法性基礎(chǔ)。恩格斯對(duì)于十八世紀(jì)末拿破侖以民法典的形式將農(nóng)民的土地權(quán)利確定下來(lái)并獲得農(nóng)民“狂熱的”“民族感”有過精當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)：“自從他們根據(jù)財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)占有了一塊法國(guó)土地以來(lái)，對(duì)他們就有了重大意義?！盵13]作為現(xiàn)代國(guó)家創(chuàng)立者的孫中山之所以比簡(jiǎn)單提出“均田”主張的前人先進(jìn)，就在于他不僅是賦田于民，而且賦權(quán)于民，將土地作為農(nóng)民的平等國(guó)民權(quán)利，以此獲得農(nóng)民對(duì)現(xiàn)代國(guó)家的認(rèn)同。近百年以來(lái)，在以工業(yè)化為主導(dǎo)的民族－國(guó)家建構(gòu)中，農(nóng)民的土地權(quán)利尚未切實(shí)得到保障。隨著民主－國(guó)家的建構(gòu)，需要切實(shí)保障農(nóng)民的土地權(quán)利，將農(nóng)民對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)和收益由“責(zé)任田”向“權(quán)利田”轉(zhuǎn)變，以國(guó)家賦予農(nóng)民土地權(quán)利來(lái)重新建構(gòu)農(nóng)民的土地主人地位及對(duì)國(guó)家的認(rèn)同。當(dāng)他們依照國(guó)家法律行使土地權(quán)利并履行相應(yīng)義務(wù)的同時(shí)就會(huì)認(rèn)同于國(guó)家而不是對(duì)抗。農(nóng)民也因此可能在現(xiàn)代化進(jìn)程中由潛在的反叛者變?yōu)橹贫鹊闹С终?，從而成為?guó)家治理的積極力量。所以，《物權(quán)法》將農(nóng)村土地權(quán)更多地歸屬于農(nóng)民個(gè)人，并不損害國(guó)家整體利益。恰恰相反，它將促成農(nóng)民對(duì)國(guó)家的制度化認(rèn)同。首先，