地方行政立法質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)分析

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李愛玲

【摘要】

行政立法質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)是構(gòu)建地方行政立法質(zhì)量評價體系的核心內(nèi)容，對提高地方行政立法質(zhì)量意義重大。根據(jù)社會主義法治理念和《立法法》的基本要求，考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點，單項地方行政立法的質(zhì)量評價應(yīng)主要以合理性、合法性、技術(shù)性和實效性等為標(biāo)準(zhǔn)。

【關(guān)鍵詞】

地方行政立法

質(zhì)量評價

合理性

合法性

實效性

隨著中國特色社會主義法律體系的形成，地方行政立法工作的重點必將逐步轉(zhuǎn)移到提高立法質(zhì)量上來。要提高地方行政立法質(zhì)量，需要確定相應(yīng)的質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)作為衡量尺度。根據(jù)社會主義法治理念和《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）、《規(guī)章制定程序條例》的基本要求，考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點，單項地方行政立法的質(zhì)量評價，應(yīng)主要以合理性、合法性、技術(shù)性和實效性等為標(biāo)準(zhǔn)。

合理性標(biāo)準(zhǔn)

合理性即地方行政立法的科學(xué)性和民主性程度，是衡量立法質(zhì)量的首要標(biāo)準(zhǔn)。合理性標(biāo)準(zhǔn)考評的是地方行政立法是否符合社會主義法治理念和法學(xué)理論的基本要求，能否準(zhǔn)確反映社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，并貫徹立法為民的主旨等深層次質(zhì)量問題，評價指標(biāo)主要有：第一，立法事項的得當(dāng)性。地方行政立法是地方政府加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管、強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)的工具。符合人民的利益，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，反映時代的特征，是其作用有效發(fā)揮的前提。因此，有必要對立法事項的得當(dāng)性進(jìn)行評價，以確定該立法文件能否繼續(xù)存在或者是否需要修改。其評價內(nèi)容主要包括：一是該事項否屬于本行政區(qū)域發(fā)展過程中面臨的重要問題，或是與人民群眾利益密切相關(guān)的重要事務(wù)；二是能否用法律手段來規(guī)范，并且用法律來規(guī)范是否最有效率；三是有無立法空間，能否有效適用，是否存在重復(fù)立法和照搬照抄上位法的情形。第二，立法目的的正當(dāng)性，即是否符合公平正義的基本價值理念。評價立法目的的正當(dāng)性，應(yīng)著重考察該立法文件是否滿足以下條件，即：一，是否符合黨和國家的大政方針，是否以解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力為出發(fā)點，是否符合社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律；二，是否充分反映和體現(xiàn)最廣大人民的根本利益，妥當(dāng)處理了各種利益關(guān)系；三，是否有利于維護(hù)公共利益和社會秩序，對人的行為起到了教育、指引、預(yù)測、評價、保障等作用。第三，立法內(nèi)容的適當(dāng)性。地方行政立法的功能之一就是為地方行政機(jī)關(guān)履行行政管理職責(zé)的行為提供依據(jù)。這必然要求地方行政立法的內(nèi)容應(yīng)具有適當(dāng)性，即其所設(shè)計的管理制度和對權(quán)利義務(wù)的安排應(yīng)當(dāng)合理，有序利用立法資源，遵循并反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律和該立法文件所調(diào)整、規(guī)范事項的規(guī)律。評價該立法文件的內(nèi)容應(yīng)包括：一是對實施主體職責(zé)、權(quán)限的界定，對相關(guān)部門權(quán)力配置的規(guī)定是否準(zhǔn)確、恰當(dāng)；二是對權(quán)、責(zé)、利尤其是公權(quán)與私權(quán)的配置是否平衡、合理，有無違法擴(kuò)大部門行政權(quán)力和地方利益的情況；三是制度安排是否合乎常理常識和人性人情，合乎所規(guī)范事項的實際特點，合乎所規(guī)范事項的管理規(guī)律；四是法律責(zé)任的設(shè)定與違法行為的社會危害程度是否相適應(yīng)，執(zhí)法自由裁量權(quán)的幅度范圍是否必要和適當(dāng)。

合法性標(biāo)準(zhǔn)

維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)是我國的一項基本憲法原則。這一原則在具有明顯從屬性的地方行政立法中的體現(xiàn)，就是要求地方政府的立法活動及其發(fā)布實施的法律文件具有合法性，即必須把憲法和上位法作為立法依據(jù)，做到不超越立法權(quán)限、不違背立法程序、不與上位法相抵觸。合法性標(biāo)準(zhǔn)的評價指標(biāo)包括：第一，立法主體的合法性?！读⒎ǚā穼χ醒肱c地方的立法權(quán)限范圍做了劃分，規(guī)定地方人民政府只能就“地方性事務(wù)”立法。因此，本指標(biāo)應(yīng)重點考察該立法文件是否屬于《立法法》和《地方各級人民政府組織法》允許地方政府立法的事項，有否存在違背法律優(yōu)先原則、法律保留原則等情形。第二，立法程序的合法性。良法的產(chǎn)生有賴于科學(xué)、民主的立法程序。因此，有必要對該立法文件的立法程序是否符合法律規(guī)定，是否民主、科學(xué)、合理進(jìn)行考察，具體評價內(nèi)容包括該立法文件的立法程序是否完整，立法過程中是否做到了嚴(yán)格遵守立法程序，所遵守的立法程序本身是否科學(xué)合理等。第三，立法內(nèi)容的合法性。立法內(nèi)容的合法性是立法合法性的核心，其基本要求是地方行政立法要從維護(hù)國家整體利益、維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)出發(fā)，努力做到與憲法、上位法的規(guī)定和基本精神相一致，實現(xiàn)不抵觸、不越權(quán)。評價內(nèi)容包括：一是該立法文件的具體規(guī)定與憲法、上位法的立法精神、基本原則以及具體條文規(guī)定是否相抵觸。二是該立法文件設(shè)置、規(guī)定的行政許可、行政強(qiáng)制措施、收費等具體內(nèi)容是否違反《行政許可法》及有關(guān)法律、行政規(guī)章有關(guān)實施機(jī)關(guān)、程序、條件和期限等方面的規(guī)定。三是該立法文件規(guī)定的法律責(zé)任是否違反《立法法》、《行政處罰法》和有關(guān)法律、行政規(guī)章的規(guī)定。

技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)

立法實際上是一種以精確的方法和技巧來準(zhǔn)確表述客觀規(guī)律的科學(xué)活動和技術(shù)活動，所以技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)成為衡量地方行政立法質(zhì)量的重要內(nèi)容，其用來全面考察立法文件的制定是否遵循了立法原則、立法慣例和法學(xué)原理，是否選擇了適當(dāng)?shù)哪Ｊ健⒎椒ò才牌浣Y(jié)構(gòu)安排，并做到文字表述清晰、規(guī)范。技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)的評價指標(biāo)包括：第一，文字表述的明確性。法律規(guī)范都是用語言文字表述的。立法文本中法律用語的使用只有做到概念明確，邏輯嚴(yán)密，法律指示清楚且無歧義，才能保證法律規(guī)范的有效實施。對文字表述明確性的考察內(nèi)容包括：一是概念表述是否準(zhǔn)確，有無概念之間矛盾、前后不一的情形。二是語言使用是否規(guī)范，且簡潔易懂。三是句子結(jié)構(gòu)的主謂賓搭配是否妥當(dāng)。四是標(biāo)點符號的使用是否規(guī)范。第二，邏輯結(jié)構(gòu)的完整性。這是從立法技術(shù)角度來考察該立法文件的內(nèi)在結(jié)構(gòu)是否合理，條文設(shè)計是否科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。評價內(nèi)容包括：在整個立法文本中，前后條文之間是否相互呼應(yīng)，完整體現(xiàn)假定、處理和制裁這三部分內(nèi)容，做到了一定的行為模式配以相應(yīng)的法律后果。立法文件是否對法律行為，尤其是執(zhí)法行為的方式、順序和步驟作出足夠充分的規(guī)定，能指導(dǎo)人們正確地依法辦事。第三，相關(guān)立法間的協(xié)調(diào)性。法律部門之間、法律淵源之間、法律制度之間以及實體法與程序法之間協(xié)調(diào)一致、相互配合，形成統(tǒng)

一、有序、和諧的整體，有益于提高地方行政立法體系的整體效益。因此，需要通過對相關(guān)同位法、配套規(guī)范性文件、其他公共政策等的比對，確定該立法文件的內(nèi)容與本行政區(qū)域內(nèi)的其他地方性立法文件的內(nèi)容是否相協(xié)調(diào)、銜接；通過比對該立法文件的條文內(nèi)容，確定各法條之間是否存在相互沖突，以對該立法文件的協(xié)調(diào)性作出判斷。第四，解決問題的針對性。地方行政立法切實解決自己特殊問題的基礎(chǔ)是符合本地基本情況和現(xiàn)實狀況。地方行政立法只有認(rèn)真把握針對性原則，堅持因地制宜、因時制宜，才能獲得較高效益。對針對性的評價，應(yīng)著重于考察該立法文件所規(guī)范的事項是否是本地特有的、比較突出的問題以及解決問題的手段是否有本地特色。

實效性標(biāo)準(zhǔn)

實效性標(biāo)準(zhǔn)通過檢驗地方行政立法設(shè)置的制度在實施中的實現(xiàn)程度，使我們得以立足于更廣闊的時空基點來觀察該立法文件，為法規(guī)的立、改、廢等提供依據(jù)。評價實效性的基本指標(biāo)如下：第一，行政執(zhí)法的有效性。地方行政立法是為行政執(zhí)法而立的法，行政執(zhí)法的有效性最能反映立法文件在實施中出現(xiàn)的各種問題，在整個實效性評估中占有特別重要的地位，評價內(nèi)容包括行政部門執(zhí)法的自覺性和積極性、行政部門執(zhí)法的難易程度和針對該行政執(zhí)法行為的行政復(fù)議、行政訴訟或者投訴的數(shù)量。第二，守法的有效性。法律制度高效實現(xiàn)的表現(xiàn)和重要條件之一是社會主體的普遍守法。因此，有必要通過考察該立法文件對人們行為的規(guī)制狀況，以及公眾對該立法文件的認(rèn)知和自覺遵守情況，對守法有效性進(jìn)行評價。對人們行為規(guī)制狀況的考察，應(yīng)著重于了解在實施該立法文件的不同階段內(nèi)，違法行為的總數(shù)量和同一行為人重復(fù)違法行為的次數(shù)；對公眾認(rèn)知遵守情況的考察，則可通過了解本行政區(qū)域內(nèi)社會公眾對基本制度的知曉率、對立法制度的認(rèn)可度、對行政執(zhí)法效果的評價和自我守法情況的評價等來完成。第三，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的適應(yīng)性。地方行政立法功能的實現(xiàn)，在很大程度上取決于立法文件設(shè)立的制度與政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展相適應(yīng)的程度。本指標(biāo)通過對該立法文件實施后對政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、環(huán)境等方面的影響，以及實施成本與產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會效益情況等的分析，評價該立法文件是否基本滿足該立法文件調(diào)整對象的社會需求；是否有針對性地解決了行政管理中存在的問題；對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是否起到了積極的推動作用；預(yù)期的立法目的能否實現(xiàn)等。

上述四項評價標(biāo)準(zhǔn)，是對單項地方行政立法進(jìn)行總體評價的主要依據(jù)。在實際操作中，這四項評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)綜合運用，但并不一定要將所有指標(biāo)逐一考察。我們傾向于評價任何一部地方行政立法，都必須對立法內(nèi)容的適當(dāng)性、合法性，立法的明確性、完整性、協(xié)調(diào)性，行政執(zhí)法的有效性，與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相適應(yīng)性等指標(biāo)進(jìn)行評價。至于其他指標(biāo)，可由評價主體根據(jù)被評價對象的具體內(nèi)容與實際需要，選擇評價。

（作者為鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院法律系副教授）

投稿郵箱：sclunwen01@163.com（請注明投稿期刊）

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巴蜀論文網(wǎng)：

李愛玲

【摘要】

行政立法質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)是構(gòu)建地方行政立法質(zhì)量評價體系的核心內(nèi)容，對提高地方行政立法質(zhì)量意義重大。根據(jù)社會主義法治理念和《立法法》的基本要求，考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點，單項地方行政立法的質(zhì)量評價應(yīng)主要以合理性、合法性、技術(shù)性和實效性等為標(biāo)準(zhǔn)。

【關(guān)鍵詞】

地方行政立法質(zhì)量評價合理性合法性實效性

隨著中國特色社會主義法律體系的形成，地方行政立法工作的重點必將逐步轉(zhuǎn)移到提高立法質(zhì)量上來。要提高地方行政立法質(zhì)量，需要確定相應(yīng)的質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)作為衡量尺度。根據(jù)社會主義法治理念和《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）、《規(guī)章制定程序條例》的基本要求，考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點，單項地方行政立法的質(zhì)量評價，應(yīng)主要以合理性、合法性、技術(shù)性和實效性等為標(biāo)準(zhǔn)。合理性標(biāo)準(zhǔn)

合理性即地方行政立法的科學(xué)性和民主性程度，是衡量立法質(zhì)量的首要標(biāo)準(zhǔn)。合理性標(biāo)準(zhǔn)考評的是地方行政立法是否符合社會主義法治理念和法學(xué)理論的基本要求，能否準(zhǔn)確反映社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，并貫徹立法為民的主旨等深層次質(zhì)量問題，評價指標(biāo)主要有：第一，立法事項的得當(dāng)性。地方行政立法是地方政府加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管、強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)的工具。符合人民的利益，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，反映時代的特征，是其作用有效發(fā)揮的前提。因此，有必要對立法事項的得當(dāng)性進(jìn)行評價，以確定該立法文件能否繼續(xù)存在或者是否需要修改。其評價內(nèi)容主要包括：一是該事項否屬于本行政區(qū)域發(fā)展過程中面臨的重要問題，或是與人民群眾利益密切相關(guān)的重要事務(wù)；二是能否用法律手段來規(guī)范，并且用法律來規(guī)范是否最有效率；三是有無立法空間，能否有效適用，是否存在重復(fù)立法和照搬照抄上位法的情形。第二，立法目的的正當(dāng)性，即是否符合公平正義的基本價值理念。評價立法目的的正當(dāng)性，應(yīng)著重考察該立法文件是否滿足以下條件，即：一，是否符合黨和國家的大政方針，是否以解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力為出發(fā)點，是否符合社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律；二，是否充分反映和體現(xiàn)最廣大人民的根本利益，妥當(dāng)處理了各種利益關(guān)系；三，是否有利于維護(hù)公共利益和社會秩序，對人的行為起到了教育、指引、預(yù)測、評價、保障等作用。第三，立法內(nèi)容的適當(dāng)性。地方行政立法的功能之一就是為地方行政機(jī)關(guān)履行行政管理職責(zé)的行為提供依據(jù)。這必然要求地方行政立法的內(nèi)容應(yīng)具有適當(dāng)性，即其所設(shè)計的管理制度和對權(quán)利義務(wù)的安排應(yīng)當(dāng)合理，有序利用立法資源，遵循并反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律和該立法文件所調(diào)整、規(guī)范事項的規(guī)律。評價該立法文件的內(nèi)容應(yīng)包括：一是對實施主體職責(zé)、權(quán)限的界定，對相關(guān)部門權(quán)力配置的規(guī)定是否準(zhǔn)確、恰當(dāng)；二是對權(quán)、責(zé)、利尤其是公權(quán)與私權(quán)的配置是否平衡、合理，有無違法擴(kuò)大部門行政權(quán)力和地方利益的情況；三是制度安排是否合乎常理常識和人性人情，合乎所規(guī)范事項的實際特點，合乎所規(guī)范事項的管理規(guī)律；四是法律責(zé)任的設(shè)定與違法行為的社會危害程度是否相適應(yīng)，執(zhí)法自由裁量權(quán)的幅度范圍是否必要和適當(dāng)。

合法性標(biāo)準(zhǔn)

維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)是我國的一項基本憲法原則。這一原則在具有明顯從屬性的地方行政立法中的體現(xiàn)，就是要求地方政府的立法活動及其發(fā)布實施的法律文件具有合

法性，即必須把憲法和上位法作為立法依據(jù)，做到不超越立法權(quán)限、不違背立法程序、不與上位法相抵觸。合法性標(biāo)準(zhǔn)的評價指標(biāo)包括：第一，立法主體的合法性?！读⒎ǚā穼χ醒肱c地方的立法權(quán)限范圍做了劃分，規(guī)定地方人民政府只能就“地方性事務(wù)”立法。因此，本指標(biāo)應(yīng)重點考察該立法文件是否屬于《立法法》和《地方各級人民政府組織法》允許地方政府立法的事項，有否存在違背法律優(yōu)先原則、法律保留原則等情形。第二，立法程序的合法性。良法的產(chǎn)生有賴于科學(xué)、民主的立法程序。因此，有必要對該立法文件的立法程序是否符合法律規(guī)定，是否民主、科學(xué)、合理進(jìn)行考察，具體評價內(nèi)容包括該立法文件的立法程序是否完整，立法過程中是否做到了嚴(yán)格遵守立法程序，所遵守的立法程序本身是否科學(xué)合理等。第三，立法內(nèi)容的合法性。立法內(nèi)容的合法性是立法合法性的核心，其基本要求是地方行政立法要從維護(hù)國家整體利益、維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)出發(fā)，努力做到與憲法、上位法的規(guī)定和基本精神相一致，實現(xiàn)不抵觸、不越權(quán)。評價內(nèi)容包括：一是該立法文件的具體規(guī)定與憲法、上位法的立法精神、基本原則以及具體條文規(guī)定是否相抵觸。二是該立法文件設(shè)置、規(guī)定的行政許可、行政強(qiáng)制措施、收費等具體內(nèi)容是否違反《行政許可法》及有關(guān)法律、行政規(guī)章有關(guān)實施機(jī)關(guān)、程序、條件和期限等方面的規(guī)定。三是該立法文件規(guī)定的法律責(zé)任是否違反《立法法》、《行政處罰法》和有關(guān)法律、行政規(guī)章的規(guī)定。技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)

立法實際上是一種以精確的方法和技巧來準(zhǔn)確表述客觀規(guī)律的科學(xué)活動和技術(shù)活動，所以技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)成為衡量地方行政立法質(zhì)量的重要內(nèi)容，其用來全面考察立法文件的制定是否遵循了立法原則、立法慣例和法學(xué)原理，是否選擇了適當(dāng)?shù)哪Ｊ?、方法安排其結(jié)構(gòu)安排，并做到文字表述清晰、規(guī)范。技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)的評價指標(biāo)包括：第一，文字表述的明確性。法律規(guī)范都是用語言文字表述的。立法文本中法律用語的使用只有做到概念明確，邏輯嚴(yán)密，法律指示清楚且無歧義，才能保證法律規(guī)范的有效實施。對文字表述明確性的考察內(nèi)容包括：一是概念表述是否準(zhǔn)確，有無概念之間矛盾、前后不一的情形。二是語言使用是否規(guī)范，且簡潔易懂。三是句子結(jié)構(gòu)的主謂賓搭配是否妥當(dāng)。四是標(biāo)點符號的使用是否規(guī)范。第二，邏輯結(jié)構(gòu)的完整性。這是從立法技術(shù)角度來考察該立法文件的內(nèi)在結(jié)構(gòu)是否合理，條文設(shè)計是否科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。評價內(nèi)容包括：在整個立法文本中，前后條文之間是否相互呼應(yīng)，完整體現(xiàn)假定、處理和制裁這三部分內(nèi)容，做到了一定的行為模式配以相應(yīng)的法律后果。立法文件是否對法律行為，尤其是執(zhí)法行為的方式、順序和步驟作出足夠充分的規(guī)定，能指導(dǎo)人們正確地依法辦事。第三，相關(guān)立法間的協(xié)調(diào)性。法律部門之間、法律淵源之間、法律制度之間以及實體法與程序法之間協(xié)調(diào)一致、相互配合，形成統(tǒng)

一、有序、和諧的整體，有益于提高地方行政立法體系的整體效益。因此，需要通過對相關(guān)同位法、配套規(guī)范性文件、其他公共政策等的比對，確定該立法文件的內(nèi)容與本行政區(qū)域內(nèi)的其他地方性立法文件的內(nèi)容是否相協(xié)調(diào)、銜接；通過比對該立法文件的條文內(nèi)容，確定各法條之間是否存在相互沖突，以對該立法文件的協(xié)調(diào)性作出判斷。第四，解決問題的針對性。地方行政立法切實解決自己特殊問題的基礎(chǔ)是符合本地基本情況和現(xiàn)實狀況。地方行政立法只有認(rèn)真把握針對性原則，堅持因地制宜、因時制宜，才能獲得較高效益。對針對性的評價，應(yīng)著重于考察該立法文件所規(guī)范的事項是否是本地特有的、比較突出的問題以及解決問題的手段是否有本地特色。實效性標(biāo)準(zhǔn)

實效性標(biāo)準(zhǔn)通過檢驗地方行政立法設(shè)置的制度在實施中的實現(xiàn)程度，使我們得以立足于更廣闊的時空基點來觀察該立法文件，為法規(guī)的立、改、廢等提供依據(jù)。評價實效性的基本指標(biāo)如下：第一，行政執(zhí)法的有效性。地方行政立法是為行政執(zhí)法而立的法，行政執(zhí)法的有效性最能反映立法文件在實施中出現(xiàn)的各種問題，在整個實效性評估中占有特別重要的地位，評價內(nèi)容包括行政部門執(zhí)法的自覺性和積極性、行政部門執(zhí)法的難易程度和針對該行政執(zhí)法行為的行政復(fù)議、行政訴訟或者投訴的數(shù)量。第二，守法的有效性。法律制度高效實現(xiàn)

的表現(xiàn)和重要條件之一是社會主體的普遍守法。因此，有必要通過考察該立法文件對人們行為的規(guī)制狀況，以及公眾對該立法文件的認(rèn)知和自覺遵守情況，對守法有效性進(jìn)行評價。對人們行為規(guī)制狀況的考察，應(yīng)著重于了解在實施該立法文件的不同階段內(nèi)，違法行為的總數(shù)量和同一行為人重復(fù)違法行為的次數(shù)；對公眾認(rèn)知遵守情況的考察，則可通過了解本行政區(qū)域內(nèi)社會公眾對基本制度的知曉率、對立法制度的認(rèn)可度、對行政執(zhí)法效果的評價和自我守法情況的評價等來完成。第三，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的適應(yīng)性。地方行政立法功能的實現(xiàn)，在很大程度上取決于立法文件設(shè)立的制度與政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展相適應(yīng)的程度。本指標(biāo)通過對該立法文件實施后對政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、環(huán)境等方面的影響，以及實施成本與產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會效益情況等的分析，評價該立法文件是否基本滿足該立法文件調(diào)整對象的社會需求；是否有針對性地解決了行政管理中存在的問題；對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是否起到了積極的推動作用；預(yù)期的立法目的能否實現(xiàn)等。

上述四項評價標(biāo)準(zhǔn)，是對單項地方行政立法進(jìn)行總體評價的主要依據(jù)。在實際操作中，這四項評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)綜合運用，但并不一定要將所有指標(biāo)逐一考察。我們傾向于評價任何一部地方行政立法，都必須對立法內(nèi)容的適當(dāng)性、合法性，立法的明確性、完整性、協(xié)調(diào)性，行政執(zhí)法的有效性，與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相適應(yīng)性等指標(biāo)進(jìn)行評價。至于其他指標(biāo)，可由評價主體根據(jù)被評價對象的具體內(nèi)容與實際需要，選擇評價。

（作者為鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院法律系副教授）

第三篇：案例分析（行政立法）《行政立法》案例分析

2021年5月14日，一份名為“關(guān)于審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書”，傳真至全國人大常委會法制工作委員會。這個建議的提交者，是華中科技大學(xué)的俞江、中國政法大學(xué)的騰彪和北京郵電大學(xué)的許志永3位法學(xué)博士。在建議中，3位博士認(rèn)為，國務(wù)院1982年頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，與中國憲法和有關(guān)法律相抵觸。因此，作為中華人民共和國公民，他們建議全國人大常委會審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。

問。三博士上書建議符合我國的行政法規(guī)的監(jiān)督程序嗎。

參考答案：

《立法法》第90條

中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大

會常務(wù)委員會認(rèn)為行政規(guī)同憲法或者法律相抵觸，可以向全國人大常委會書面提出進(jìn)行審查的請求，由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員進(jìn)行審查，提出意見；前款規(guī)定以外的其他的國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民，認(rèn)為行政法規(guī)

同憲法或者法律相抵觸的可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出進(jìn)行審查的建議，由常委會的工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見。

對國務(wù)院1982年頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的審查，三博士是以

普通公民的身份，向全國人大常委會提出審查意見的，是完全符合我國有關(guān)行政法規(guī)監(jiān)督的法律程序的。

全國人大法律委員會和有關(guān)的專門委員會審查認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或法律相抵觸

而制定機(jī)關(guān)不予修改的，可以向委員長會提出書面審查意見和可以予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常務(wù)委員會審議決定。

事情結(jié)果是：全國人大有關(guān)的專門委員會和法律委員會審查后，認(rèn)為《收容遣送辦

法》同憲法或法律相抵觸，向國務(wù)院提出書面審查意見，由國務(wù)院自行決定撤銷或修改。不到一個月，國務(wù)院就出臺了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》另一種途徑（學(xué)者最希望看到的）：《收容遣送辦法》被提請全國人大常委會會議審

議然后被撤銷（結(jié)果沒有發(fā)生）

第四篇。地方區(qū)域立法現(xiàn)狀分析思考我國目前實行的是中央立法和地方立法“兩級制”的立法體制，中央立法主要包括全國人大及其常委會制定法律，國務(wù)院制定行政法規(guī)，國務(wù)院部委制定部委規(guī)章。地方立法主要包括省級人大及其常委會、較大的市人大及其常委會制定地方性法規(guī)，省級政府以及較大的市政府制定政府規(guī)章，民族自治地方制定自治條例和單行條例等。提升區(qū)域發(fā)展法律環(huán)境的關(guān)鍵是要加

強(qiáng)區(qū)域立法。區(qū)域立法并不要求突破現(xiàn)行的立法體制，且涵括中央和地方兩個層面。本文僅從省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)和省政府制定政府規(guī)章的視角，研究省級行政區(qū)域內(nèi)的區(qū)域立法，以便在現(xiàn)有的立法體制下，最大限度地發(fā)揮省級人大及其常委會和省政府

在地方立法上的積極作用，達(dá)到改善地方區(qū)域法制環(huán)境之目的，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)、社會、文化等全面發(fā)展。

一、關(guān)于地方區(qū)域立法的含義

關(guān)于什么是地方區(qū)域立法，目前學(xué)界并沒有給出嚴(yán)格的定義。孫長文、張希振、梁永強(qiáng)在《論地方區(qū)域立法》一文對地方區(qū)域立法是這樣論述的“本文所稱地方區(qū)域立法，是指省級國家權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，依照法定程序制定（包括修改、補(bǔ)充、廢止）和批準(zhǔn)該行政區(qū)域一定范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件的活動?！蓖鯘稍?、石曉在《關(guān)于“區(qū)域立法”問題的探討》一文中對地方區(qū)域立法是這樣論述的：“所謂區(qū)域立法，是指省一級人大常委會針對某一方面的特殊需要，制定頒布地方性法規(guī)，在本行政區(qū)的某一特定區(qū)域施行的立法活動?！?/p>

筆者認(rèn)為，地方區(qū)域立法是地方一般立法中的一種立法形式。地方一般立法的立法主體既有權(quán)力機(jī)關(guān)也有行政機(jī)關(guān)，簡單的把地方區(qū)域立法的立法主體界定在權(quán)力機(jī)關(guān)是不全面的。因此，本文探討的地方區(qū)域立法有以下幾個顯著的特征：

一是地方區(qū)域立法主體的法定性。是指地方區(qū)域立法的立法主體都是符合《中華人民共和國立法法》規(guī)定的有立法權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。

二是區(qū)域立法主體的特定性。是指在有立法權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)中，本文只探討一般省級權(quán)力機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)和省政府制定政府規(guī)章的活動。對于自治區(qū)立法以及特別行政區(qū)立法，以及中央權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的立法本文不探討。

三是區(qū)域立法適用范圍的特定性。地方一般立法法律文件的法律效力是依立法機(jī)關(guān)管轄的行政區(qū)域范圍為基礎(chǔ)，往往覆蓋立法機(jī)關(guān)管轄的整個行政區(qū)域的全部，調(diào)整的內(nèi)容也是本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍的、共性的某一方面的社會關(guān)系或者經(jīng)濟(jì)關(guān)系。而區(qū)域立法則不同，其法律文件只是在立法機(jī)關(guān)管轄的行政區(qū)域內(nèi)某一特定區(qū)域生效。這個區(qū)域不是泛指而是特定和唯一的，如《山東省南四湖流域水污染防治條例》第二條規(guī)定：“本條例適用于我省行政區(qū)域內(nèi)南四湖流域的水污染防治”。其他流域的水污染防治適用于其他水污染防治的法律、法規(guī)和規(guī)章，不適用該地方性法規(guī)。

四是調(diào)整內(nèi)容特殊性和針對性。由于各地在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活等諸多方面既存在著共性，也存在著個性。對共性問題，立法機(jī)關(guān)可以制定在其管轄的行政區(qū)域內(nèi)普遍適用的法律性文件。對于個性問題，立法機(jī)關(guān)可以針對該地區(qū)的具體情況，就該特定區(qū)域內(nèi)某一方面的社會關(guān)系或者經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。

五是地方區(qū)域立法先行實驗性。地方區(qū)域立法具有先行實驗性的作用。在當(dāng)前社會急速轉(zhuǎn)型的新形式下，新問題和新事物層出不窮。許多經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系處于不斷變化之中，片面要求立法時一步到位，是不實際的。因此，對于出現(xiàn)的新生事物，在對全部行政區(qū)域立法的時機(jī)還不成熟的情況下，采用地方區(qū)域立法的方式，在某一特定的區(qū)域試行，經(jīng)過實踐取得經(jīng)驗后，加以補(bǔ)充、修改和完善，再擴(kuò)大到其他區(qū)域或者全部行政區(qū)域。從這個意義上說，地方區(qū)域立法更能體現(xiàn)立法試驗田的作用。

縱上所述，本文討論的地方區(qū)域立法，是指省級人大及其常委會、省政府針對本行政區(qū)域內(nèi)某一特定地區(qū)的某一方面特殊需要，按照立法程序制定法律規(guī)范性文件，并在本省行政區(qū)域內(nèi)的某一特定區(qū)域施行的立法活動。

二、地方區(qū)域立法的現(xiàn)狀分析

為了研究地方區(qū)域立法現(xiàn)狀，筆者查閱了山東省地方性法規(guī)和省政府規(guī)章。從查閱的情況看，目前地方區(qū)域立法有以下幾個特點：

一是從數(shù)量看，區(qū)域立法數(shù)量較少，只約占已出臺的山東省地方性法規(guī)和省政府規(guī)章總數(shù)的1.3％。正因為區(qū)域立法的數(shù)量較少，所以人們往往不重視區(qū)域立法的特殊性的研究。

二是從立法主體看，區(qū)域立法主體既有省人大常委會立法，也有省政府立法。如2021年山東省人大常委會通過的《泰山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理條例》、1998年4月24日山東省人民政府令第87號發(fā)布的《山東省南部海域親蝦管理辦法》等。

第五篇：論行政立法規(guī)范化——對我國行政立法的現(xiàn)狀分析內(nèi)容摘要2021年，中國在行政法領(lǐng)域掀起了一場規(guī)?？涨暗母锩?，一系列立法修改法律的動作接連不斷。中國政府對自己的行為進(jìn)行規(guī)范所做的這些努力，直接動因來自wto。自1999年中美關(guān)于wto的雙邊協(xié)議以來，中國掀起了一場“變法”，外貿(mào)、金融、稅務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的法律法規(guī)最先得到大規(guī)模的清理。到2021年三月，全國人大及其常委會已經(jīng)對中外合作法律進(jìn)行了修改，有關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章的清理工作也基本結(jié)束。在涉及經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的法律法規(guī)的修改取得了階段性的成果之后，“變法”開始轉(zhuǎn)向直接規(guī)范政府行為的行政法領(lǐng)域。2021年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過《中華人民共和國立法法》對行政立法的主體、基本程序、監(jiān)督機(jī)制、適用規(guī)則和裁決機(jī)制都作了明確規(guī)定。雖然《立法法》沒有從根本上解決行政立法中所存在的隨意性、部門利益傾向等問題，沒有對行政立法在程序上規(guī)定有意義的、具有操作性的規(guī)范措施；有的學(xué)者也認(rèn)為，行政立法中的混亂現(xiàn)象，如行政立法問題應(yīng)當(dāng)通過行政程序法加以解決，而不應(yīng)由立法法解決，但是畢竟《立法法》的出臺對我國行政立法中的混亂現(xiàn)象作了進(jìn)一步規(guī)范，對我國行政立法的一些基本制度都作了明確規(guī)定，從而在很大程度上完善了我國的行政立法制度。關(guān)鍵詞：行政法，行政立法的規(guī)范化，備案，審查行政法，是有關(guān)國家行政管理的一切法規(guī)的總稱。行政法是國家法律體系中一個重要組成部分。它是個獨立的法律部門，它規(guī)定著國家行政機(jī)關(guān)的組織、職責(zé)權(quán)限、活動原則、管理制度和工作程序，以此來調(diào)整國家和各行政機(jī)關(guān)之間，以及國家行政機(jī)關(guān)同其他國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和公民之間發(fā)生的社會關(guān)系。行政法，包括國家民政、治安、軍事、外事、財經(jīng)、文教、科技、人事等各個方面的行政管理。如《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等。過去，我國的行政立法是個薄弱環(huán)節(jié)，雖然先后制定出許多行政法規(guī)，只是散見于憲法、法律、法規(guī)、決議、命令和其他各種規(guī)范性文件之中，缺少系統(tǒng)的、切合實際的行政法規(guī)。行政立法的規(guī)范化，是指我國有權(quán)制定行政法規(guī)范的國家機(jī)關(guān)，在各自的權(quán)限內(nèi)對過去所發(fā)布的行政法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行審查，確定哪些法律、法規(guī)、規(guī)章已全部或部分不適應(yīng)現(xiàn)實需要，應(yīng)予以全部或部分廢止；下位法律規(guī)范是否與上位法律規(guī)范存在抵觸，發(fā)現(xiàn)抵觸，應(yīng)盡快修正；同一層級的法律規(guī)范之間是否有不和諧或相互矛盾處，要力求和諧并消除矛盾。對行政法規(guī)進(jìn)行清理的目的在于克服現(xiàn)行立法的混亂，防止一些國家機(jī)關(guān)和個人利用過時的或互相沖突的法規(guī)作為其違反或規(guī)避現(xiàn)行法律規(guī)范的借口或根據(jù)，保障改革開放和市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展。盡管法律規(guī)范的實施具有穩(wěn)定性的要求，但這種穩(wěn)定性不是絕對的、無條件的，而是相對的、有條件的。任何法律、法規(guī)、規(guī)章都應(yīng)隨著社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等實際情況的變化而不斷發(fā)展變化，適時地進(jìn)行立、改、廢；下位法律規(guī)范則要與上位法律規(guī)范適時地保持立、改、廢的一致。這是法的穩(wěn)定性與適時變化性的辯證統(tǒng)一，也是社會主義法制統(tǒng)一原則的必然要求。[。--empirenews.]自加入wto以后，中國逐漸融入國際社會，國際化向各行各業(yè)日益滲透。但是，wto規(guī)則并不直接適用于成員方國內(nèi)，而是要將wto規(guī)則轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法。wto協(xié)定的國內(nèi)適用問題主要體現(xiàn)在有關(guān)國際自由貿(mào)易的政府管理方面。保證wto協(xié)議在一國領(lǐng)域或關(guān)稅領(lǐng)土范圍內(nèi)實施，首先就必須使其國內(nèi)法的規(guī)定與之保持一致。根據(jù)《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》第16條第4款規(guī)定：“每一成員應(yīng)當(dāng)保證其法律、規(guī)則和行政程序，與所附各協(xié)議書中的義務(wù)相一致?！鼻以摋l第5條款明確要求“不得對本協(xié)議的任何規(guī)定提出保留”。加入wto后，中國政府必須無條件地履行wto所要求的義務(wù)，這無疑對中國行政立法提出了挑戰(zhàn)。此外，世界貿(mào)易組織雖然是一個針對企業(yè)的機(jī)構(gòu)，但企業(yè)在wto中并沒有直接的談判地位，沒有說話的權(quán)利，wto這個政府間組織要求談判在政府之間進(jìn)行，規(guī)則由政府制定，爭端也需由政府出面解決?？梢?，政府在維護(hù)企業(yè)利益方面具有不可或缺的重要地位和作用，制定規(guī)則的“立法者”和解決爭端的“裁判”是wto時代政府的重要角色。中國行政立法面臨著對現(xiàn)行行政法律規(guī)范（含法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件）大規(guī)模的清理，修改或者廢止與wto不一致的法律規(guī)范，制定新的行政法律規(guī)范。2021年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》對行政立法的主體、基本程序、監(jiān)督機(jī)制、適用規(guī)則和裁決機(jī)制都作了明確規(guī)定。2021年10月國務(wù)院發(fā)布了“關(guān)于廢止2021年底以前發(fā)布的部分行政法規(guī)的決定”，對截止2021年底的現(xiàn)行行政法規(guī)共756件進(jìn)行了全面清理，決定廢止71件，宣布失效80件，已明令廢止，現(xiàn)統(tǒng)一公布70件。這是自1985年中國大規(guī)模全面清理行政法規(guī)以來動作最大的一次。雖然《立法法》沒有從根本上解決行政立法中所存在的隨意性、部門利益傾向等問題，沒有對行政立法在程序上規(guī)定有意義的、具操作性的規(guī)范措施；有的學(xué)者也認(rèn)為，行政立法中的混亂現(xiàn)象如行政立法問題應(yīng)當(dāng)通過行政程序法加以解決，而不應(yīng)由立法法解決，但是畢竟《立法法》的出臺對我國行政立法中的混亂現(xiàn)象作了進(jìn)一步規(guī)范，向行立法規(guī)范化邁出了可貴的一步。本文擬以《立法法》為依據(jù)，對我國行政立法規(guī)范性進(jìn)行較為全面的闡述。

一、行政立法的權(quán)限范圍我國享有行政立法權(quán)的主體包括國務(wù)院，國務(wù)院各部門，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)所在地的市人民政府，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市人民政府，以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府等。在實踐中，行政法規(guī)與法律之間的制定權(quán)限劃分、行政法規(guī)與部門規(guī)章之間的制定權(quán)限劃分、行政法規(guī)與地方性法規(guī)之間的制定權(quán)限劃分，都沒有明確的法律規(guī)定，從而導(dǎo)致多頭立法、部門爭權(quán)、內(nèi)容沖突的情形時有發(fā)生。為了有效解決這一問題，《立法法》對行政立法權(quán)限作出了統(tǒng)一規(guī)定。

（一）明確規(guī)定了全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)，限定了行政立法權(quán)的范圍《立法法》在制定時，借鑒了國外關(guān)于法律保留的原則和理論，在第8條明確規(guī)定了必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的事項，這些事項包括：（1）國家主權(quán)的事項；（2）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（3）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度和基層群眾自治制度；（4）犯罪和刑罰；（5）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（6）對非國有財產(chǎn)的征收；（7）民事基本制度；（8）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（9）訴訟和仲裁制度；（10）必須由全國人大及其常委會制定法律的其它事項。根據(jù)第8條的規(guī)定，對上列事項尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權(quán)授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項，不可以授權(quán)。[。--empirenews.]

（二）明確規(guī)定了國務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限范圍根據(jù)《憲法》第89條規(guī)定，國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)。在《立法法》制定以前，對于如何準(zhǔn)確理解憲法規(guī)定的“根據(jù)”原則，存在“職權(quán)說”和“依據(jù)說”兩種不同意見?！奥殭?quán)說”認(rèn)為，國務(wù)院除了根據(jù)憲法和法律的具體授權(quán)以及為了對既有法律加以具體化而制定行政法規(guī)外，在不同憲法和法律相抵觸的具體授權(quán)以及為了對既有法律加以具體化而制定行政法規(guī)外，在不同憲法和法律相抵觸的前提下，也可以在憲法和法律賦予的行政管理職權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)實際需要制定行政法規(guī)；因為制定行政法規(guī)是國務(wù)院[1][2][3][4]下一頁行使行政管理職權(quán)的方式之一，凡法律未禁止的，或者不屬于憲法或法律明確規(guī)定由法律調(diào)整的事項，國務(wù)院在其職權(quán)范圍內(nèi)都可以通過制定行政法規(guī)來行使職權(quán)。“依據(jù)說”則認(rèn)為，國務(wù)院制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)有直接的法律依據(jù)或明確的授權(quán)，否則不能制定行政法規(guī)；因為制定行政法規(guī)不是國務(wù)院固有的權(quán)力，也不是國務(wù)院行使職權(quán)的當(dāng)然形式?！奥殭?quán)說”和“依據(jù)說”這兩種觀點對行政法規(guī)的制定實踐均有不同程度的影響。一方面，“職權(quán)說”是國務(wù)院制定行政法規(guī)的主導(dǎo)思想，在20多年的立法實踐中，國務(wù)院依據(jù)職權(quán)制定了大量的行政法規(guī)；另一方面，“依據(jù)說”也有一定的影響，例如1984年9月第六屆全國人大常委會通過決定，授權(quán)國務(wù)院在實施國營企業(yè)利改革和改革工商稅制的過程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗加以修訂，提請全國人大常委會審議。為了明確國務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限范圍，解決理論和實踐中的爭議，《立法法》第56條對國務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限范圍內(nèi)作了詳細(xì)規(guī)定：“國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：

（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項；

（二）憲法第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項。應(yīng)當(dāng)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的事項，國務(wù)院根據(jù)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時提請全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律?！备鶕?jù)第56條的規(guī)定，再結(jié)合第8條關(guān)于全國人大及其常委會專有立法權(quán)的規(guī)定，應(yīng)該說《立法法》主要采取了“職權(quán)說”的觀點，即原則上屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項，國務(wù)院均可以自主制定行政法規(guī)，而不需要必須有明確的法律依據(jù)，也不需要有法律的具體權(quán)范圍內(nèi)的事項，即使國務(wù)院具有行政管理職權(quán)，也只能在全國人大及其常委會作出明確的授權(quán)決定時才能制定行政法規(guī)。改革開放以來，全國人大及其常委會對國務(wù)院共作出過兩次授權(quán)立法的決定，這兩次授權(quán)決定不同程度地存在著授權(quán)范圍和期限不明確的弊端。為了防止類似情況再次發(fā)生，《立法法》總結(jié)了多年來授權(quán)立法的經(jīng)驗教訓(xùn)，并借鑒國外授權(quán)立法的通行做法，在第10條對授權(quán)規(guī)則作了如下規(guī)定：“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍。被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項權(quán)力。[。--empirenews.]被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項權(quán)力授給其他機(jī)關(guān)?！薄读⒎ǚā返?1條還就授權(quán)期限問題作了規(guī)定：“授權(quán)立法事項，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會及時制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項的授權(quán)終止?！睉?yīng)當(dāng)指出的是，《立法法》規(guī)定的授權(quán)立法僅指特別授權(quán)。在立法實踐中，全國人大及其常委會除了通過特別決定的方式對國務(wù)院加以授權(quán)外，還存在所謂的法條授權(quán)，即在制定的法律中專設(shè)一條規(guī)定國務(wù)院可以就有問題制定行政法規(guī)，如《票據(jù)法》授權(quán)國務(wù)院制定票據(jù)管理的具體規(guī)定，《行政處罰法》授權(quán)國務(wù)院制定罰繳分離的具體辦法，等等。

（三）明確規(guī)定了部門規(guī)章的制定主體及其權(quán)限范圍在《立法法》制定以前，對于國務(wù)院哪些部門可以制定規(guī)章存在較大爭議，爭論的焦點是國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)是否有權(quán)制定規(guī)章。憲法第90條規(guī)定：“各部、委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章?！薄秶鴦?wù)院組織法》第10條對此作了進(jìn)一步的規(guī)定。憲法和《國務(wù)院組織法》都只規(guī)定國務(wù)院的部委可以制定規(guī)章，沒有規(guī)定國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)可以制定規(guī)章。因此，有人認(rèn)為務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)沒有權(quán)力制定規(guī)章。但是，由于國務(wù)院各直屬機(jī)構(gòu)承擔(dān)著繁重的行政執(zhí)法任務(wù)，發(fā)布了大量的規(guī)范性文件，因而大部分人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)承認(rèn)國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的規(guī)章制定權(quán)；而且如果單純從法律字面上來理解享有規(guī)章制定的部門，審計署和中國人民銀行（與部委同屬國務(wù)院的級成部門）也不具有這項權(quán)力，但從它們的法律地位來看，將其排除在有規(guī)章制定權(quán)的范圍之外顯然不是立法原意，也無人這樣主張。從立法實踐來看，國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)根據(jù)一定程序制定的規(guī)范性文件，一直都被賦予規(guī)章的法律地位。因此，為了正式明確國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的立法地位，《立法法》第71條第1款規(guī)定：“國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章?！痹凇读⒎ǚā分贫ㄒ郧埃趯椃ǖ?0條關(guān)于“根據(jù)”一詞的不同理解，在部門規(guī)章的制定權(quán)限上同樣發(fā)生了“依據(jù)說”和“職權(quán)說”之爭?！读⒎ǚā返?1條第2款規(guī)定：“部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項?！币虼?，部門規(guī)章必須在法律、國務(wù)院的行政法規(guī)、決定或命令規(guī)定的事項范圍內(nèi)制定，這與國務(wù)院可以自主制定行政法規(guī)的權(quán)限范圍內(nèi)制定，而不能超出其權(quán)限范圍；根據(jù)第72條規(guī)定，涉及兩個以上國務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項，應(yīng)當(dāng)提請國務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章。

（四）明確規(guī)定了地方規(guī)章的制定主體及其權(quán)限范圍1982憲法沒有對地方規(guī)章作出規(guī)定，后來在修改地方組織法時根據(jù)地方政府工作的實際需要，第一次賦予有關(guān)地方政府制定規(guī)章的權(quán)力。該法第60條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章；省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)、省、自治區(qū)的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。2021年《立法法》又將經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市納入到地方規(guī)章的制定主體中來。[。--empirenews.]在《立法法》制定之前，地方規(guī)章的制定權(quán)限也有“依據(jù)說”與“職公說”之爭，而根據(jù)《立法法》第73條2款的規(guī)定，規(guī)章的制定權(quán)限及于下列事項：（1）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；（2）屬于本行政區(qū)域內(nèi)的具體行政管理事項。這顯然與國務(wù)院各部門、直轄機(jī)構(gòu)只能制定執(zhí)行性規(guī)章的權(quán)限有明顯不同。

二、行政立法的基本程序和監(jiān)督機(jī)制立法實踐證明，良法的產(chǎn)生有賴于民主的立法程序。立法過程中，要求主體具有廣范性，行為具有制約性，內(nèi)容平等和過程的程序性。從這個意義上講，具有民主性和公開性的立法程序堪稱孕育法之母。所謂立法程序是指具有立法權(quán)限的國家機(jī)關(guān)創(chuàng)制規(guī)范性法律文件所遵循的制度化的正當(dāng)過程，是限制立法者恣意進(jìn)而使立法活動彰顯和實現(xiàn)程序正義的制度設(shè)置，也是國家通過立法手段協(xié)調(diào)利益沖突、規(guī)制社會秩序及配置社會資源的合法路徑和正當(dāng)法律程序。在《立法法》通過以前，我國一直缺乏對行政立法程序的全面規(guī)定。我國第一部較為統(tǒng)一的行政立法程序規(guī)定是1987年4月國務(wù)院批準(zhǔn)、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》。該條例規(guī)定了國務(wù)院制定行政法規(guī)的基本程序，但它所規(guī)范的事項僅限于國務(wù)院制定的行政法規(guī)以及國務(wù)院擬定提請全國人大及其常委會審議的法律草案，而不涉及其他行政立法領(lǐng)域。此外，1990年國務(wù)院發(fā)布的《法規(guī)、規(guī)章備案規(guī)定》，也僅涉及行政立法程序中的備案程序，其他行政立法程序則無統(tǒng)一規(guī)定。國務(wù)院各部門和有關(guān)地方政府在制定規(guī)章的長期實踐中，也形成了一些自己的做法，不少地方和部門還就規(guī)章制定程序作出了專門規(guī)定；但從總體上，規(guī)章制定程序是比較混亂的，并存在著缺乏民主參與等嚴(yán)重缺陷。從行政立法的公布上看，有的部門和地方采取文件的形式公布規(guī)章；有的部門和地方則對通過的規(guī)章秘而不宣，只發(fā)通知“內(nèi)部掌握”。由于《立法法》所規(guī)范的立法程序主上一頁[1][2][3][4]下一頁要著眼于全國人大及其常委會制定的法律程序，行政立法程序不是其規(guī)范的重點，因而《立法法》并未從根本上改變我國行政立法程序缺乏統(tǒng)一規(guī)范的現(xiàn)狀，但它對行政立法、特別是制定行政法規(guī)的程序也作了基本規(guī)定，從而在一定程度上健全了我國的行政立法程序。《立法法》對制定行政法規(guī)主要規(guī)定了以下6項程序：（1）立項和起草?！读⒎ǚā返?7條規(guī)定，“行政法規(guī)由國務(wù)院組織起草。國務(wù)院有關(guān)部門認(rèn)為需要制定行政法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院報請立項?！保?）聽取意見。為了貫徹民主立法的原則，《立法法》第58條規(guī)定，“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！保?）法規(guī)草案的審查。《立法法》第59條規(guī)定：“行李政法規(guī)起草工作完成后，起草單位應(yīng)當(dāng)將草案及其說明、各方向國務(wù)院提出審查報告和草案修改稿，審查報告應(yīng)當(dāng)對草案主要問題作出說明?！保?）決定?！读⒎ǚā返?0條規(guī)定：“行政法規(guī)的決定程序依照中華人民共和國國務(wù)院組織法的有關(guān)規(guī)定辦理?！保?）公布。《立法法》第61條規(guī)定：“行政法規(guī)由總理簽署國務(wù)院令公布。”（6）刊登。《立法法》第62條第1款規(guī)定：“行政法規(guī)簽署公布后，及時在國務(wù)院公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登。”[。--empirenews.]對制定行政規(guī)章的程序，《立法法》第74條規(guī)定，行政規(guī)章的制定程序，由務(wù)院參照《立法法》關(guān)于行政法規(guī)制定程序的規(guī)定另行制定，《立法法》僅對規(guī)章的決定、公布和刊登程序作了原則規(guī)定：（1）決定?！读⒎ǚā返?5條規(guī)定：“部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)部務(wù)會議或者委員會會議決定。地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議決定?！保?）公布。根據(jù)第《立法法》第76條的規(guī)定，行政規(guī)章由相關(guān)行政首長簽署命令予以公布。（3）刊登?！读⒎ǚā返?7條規(guī)定：“部門規(guī)章簽署公布后，及時在國務(wù)院公報或部門公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登。地方政府規(guī)章簽署公布后，及時在本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登?！庇捎谛姓⒎ㄖ黧w的多層次性和立法內(nèi)容的廣泛多樣性，因而，在實際生活中出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)所立之法相互矛盾、相互重疊的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)超越了自己的立法權(quán)限進(jìn)行立法，所立之法和國家的憲法、基本法律相抵觸的現(xiàn)象，直接給公民和有關(guān)組織的權(quán)益造成了嚴(yán)重的損害。為了防止行政機(jī)關(guān)濫用立法權(quán)，保護(hù)公民的合法權(quán)益，必須對行政立法進(jìn)行監(jiān)督?！读⒎ǚā凡粌H規(guī)定了行政立法的基本程序，而且完善了行政立法的監(jiān)督機(jī)制。我國實踐中對于行政立法的監(jiān)督主要由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)、最高國家行政機(jī)關(guān)、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方國家行政機(jī)關(guān)行使，但由于缺乏具有操作性的監(jiān)督機(jī)制，現(xiàn)有的備案、審查制度往往流于形式，缺乏實效。我國《立法法》對行政立法監(jiān)督機(jī)制的完善，主要體現(xiàn)在對行政法規(guī)和規(guī)章的備案和審查制度上。

1、備案。備案就是存檔備查，具體是指立法文件在制定完畢后由制定機(jī)關(guān)依法報送有監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)存檔，以備審查。備案的目的是為了使接收備案機(jī)關(guān)全面了解相關(guān)立法文件的情況，它是接收備案機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)，是立法監(jiān)督制度的一個重要環(huán)節(jié)。對行政法規(guī)的備案，《立法法》第89條規(guī)定，行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)在公布后的30日內(nèi)報全國人大常委會備案。在《立法法》制定以前，我國憲法和相關(guān)法律沒有規(guī)定國務(wù)院制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)報全國人大常委會備案。由于國務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限比較廣泛，而且其立法層次高，影響大，這些年國務(wù)院制定的行政法規(guī)與法律不一致的情況也偶有發(fā)生，并在一定程度上影響了法律的權(quán)威性，因而應(yīng)當(dāng)通過備案制度加強(qiáng)對行政法規(guī)的監(jiān)督。對行政規(guī)章的備案，《立法法》第89條第

（四）項規(guī)定。“部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報國務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府備案。”行政規(guī)章報備的期限也是在公布后的30日之內(nèi)。

2、審查。接收備案機(jī)關(guān)在接收到相關(guān)立法文件后，即可以主動對其進(jìn)行審查監(jiān)督。但實踐證明，這種主動審查受到監(jiān)督機(jī)關(guān)人力不足的較大限制。因此，《立法法》特別設(shè)置了啟動審查行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的監(jiān)督機(jī)制，擴(kuò)大了可以向全國人大常委會提出審查要求或建議的組織和個人的范圍。根據(jù)《立法法》第90條的規(guī)定，中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和省級人大常委會認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進(jìn)行審查的要求，由全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查，提出意見。其他國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進(jìn)行審查的建議，由全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查，提出意見。[。--empirenews.]根據(jù)《立法法》第91條的規(guī)定，全國人大的專門委員會再審查中認(rèn)為行政法規(guī)與憲法或者法律相抵觸的，可以向國務(wù)院提出書面審查意見；也可以由法律委員會與有關(guān)的專門委員會召開聯(lián)合審查會議，要求國務(wù)院有關(guān)人員到會說明情況，再提出書面意見。國務(wù)院應(yīng)當(dāng)在2個月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人大法律委員會和有關(guān)的專門委員會反饋。全國人大法律委員會和有關(guān)專門委員會經(jīng)審查主認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或法律相抵觸而國務(wù)院不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常務(wù)委員會會議審議決定。根據(jù)《立法法》第92條規(guī)定，接收規(guī)章備案的機(jī)關(guān)對報送規(guī)章的審查程序，按照維護(hù)法制統(tǒng)一的原則，由接收備案的機(jī)關(guān)規(guī)定。在《立法法》制定以前，已經(jīng)有一些這方面的規(guī)定，發(fā)國務(wù)院1990年2月制定的《法規(guī)、規(guī)章備案規(guī)定》，一些土方人大常委會和地方人民政府對于規(guī)章的備案審查程序也有相應(yīng)的規(guī)定。根據(jù)《立法法》規(guī)定，只要這些規(guī)定有利于維護(hù)法制統(tǒng)一，均可適用。

三、法律規(guī)范的適用規(guī)則和裁決機(jī)制法律規(guī)范的適用規(guī)則解決的是法律規(guī)范之間發(fā)生沖突時如何選擇適用的問題。我國法律、法規(guī)、規(guī)章種類繁多，數(shù)量龐大，難免會出現(xiàn)不相一致或相互沖突的情況，使法律適用產(chǎn)生困難；因此，需要明確在發(fā)生法律規(guī)范