政府投資項目代建制實施分析

政府投資項目代建制實施分析

摘要：在國家推行投資體制改革的浪潮下，政府投資項目領(lǐng)域開始引入“代建制”,以期取得良好的經(jīng)濟效益和社會效益。以此為背景，從市場、管理和制度等方面研究了代建制試行以來取得的成效、遇到的問題并提出了相應(yīng)的解決辦法。

關(guān)鍵詞：政府投資項目；代建制；市場化；專業(yè)化；法制化

0前言

投資項目按不同的投資主體可分為政府投資項目和非政府投資項目，政府投資還可進一步分為經(jīng)營性政府投資項目和非經(jīng)營性政府投資項目。對于經(jīng)營性的政府投資項目，按國家規(guī)定實行項目法人責任制。對于非經(jīng)營性政府投資項目實行代建制，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設(shè)實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。推行代建制可以實現(xiàn)對現(xiàn)行投資體制改革，推行政府投資項目的專業(yè)化管理，并且有效地防止腐敗浪費問題的發(fā)生。

1政府投資項目實施代建制的優(yōu)越性

我國從2000年開始，陸續(xù)在上海、寧波和重慶等城市進行了代建制試點工作。實施的幾年來，可以看到，代建制在市場、主體和管理三方面都有其獨特的優(yōu)越性。

市場交易的優(yōu)越性

從市場的角度看，代建制是獨立于項目之外的市場主體，確保了項目的投資決策者和實施者的分離，從而有效地抑制超投資和腐敗行為。代建機構(gòu)作為建設(shè)工程市場的中間人在與業(yè)主和供應(yīng)商的聯(lián)系過程中發(fā)揮其重要的作用，如制定價格、協(xié)調(diào)交易和簡化合同程序等，猶如錢德勒所說的“看得見的手”，以引導和規(guī)范市場行為。其次，代建制可以促進工程建設(shè)市場交易。代建機構(gòu)根據(jù)業(yè)主支付意愿和供應(yīng)商的價格回應(yīng)來制定合理的交易價格，從而促進交易，減少了反復溝通而造成的大量人力、物力、財力消耗。最后，代建制能夠改善工程建設(shè)市場的微觀結(jié)構(gòu)，減低市場風險。在代建制的背景下，代建機構(gòu)可以制定合理價格尋求供求平衡，提高了市場運作和交易效率，從而改善微觀結(jié)構(gòu)。此外，代建機構(gòu)特有的專業(yè)優(yōu)勢可以實現(xiàn)對業(yè)主和供應(yīng)商的有效配給，平抑需求和供給的波動。

主體分工的優(yōu)越性

從主體角度看，各參與方角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變。現(xiàn)行體制下的政府業(yè)主與使用單位的行政關(guān)系被政府業(yè)主、代建機構(gòu)和使用單位三方的合同關(guān)系所取代，各方的權(quán)、責、利得到清楚界定。代建制打破了“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的管理模式，建立起了有效的政府投資項目約束機制。政府投資部門成為獨立的項目決策者和監(jiān)督者，主要負責簽訂委托代理合同及與供應(yīng)商的一些關(guān)鍵合同，確定項目的建設(shè)范圍和功能要求，監(jiān)督代建機構(gòu)的實施過程，進行驗收等。另外，其他政府監(jiān)督部門如計劃、建設(shè)、財政、審計等相關(guān)部門也從不同角度對代建項目進行管理和監(jiān)督，負責審批可行性報告，審核設(shè)計規(guī)模、標準，計劃并及時撥付工程資金，依法查處建設(shè)工程中的違法亂紀現(xiàn)象。代建機構(gòu)受業(yè)主委托，履行委托合同中所規(guī)定的職責，一般包括項目定義和策劃、協(xié)調(diào)各個參與方、組織和管理施工、監(jiān)控項目的實施和管理等。具體關(guān)系如圖1所示：

管理實施的優(yōu)越性

從管理角度看，代建制可以從投資、質(zhì)量和工期上優(yōu)化施工過程，實現(xiàn)專業(yè)化管理，有效防止腐敗浪費。

首先，自建制模式下的工程項目的實施過程中，由于使用單位受利益驅(qū)使，往往會提高建設(shè)標準，從而導致三超現(xiàn)象。代建制受政府業(yè)主委托代理項目的管理權(quán)，嚴格控制投資規(guī)模、建設(shè)范圍標準，保證投資計劃的切實履行。其次，舊模式下的項目單位往往由臨時抽調(diào)的人員組成，其中大部分人員缺乏工程建設(shè)和管理的專業(yè)知識和技能，邊學邊用，導致低效率和低質(zhì)量。代建機構(gòu)具有相應(yīng)專業(yè)的資質(zhì)，可以對項目的可行性研究、勘察、設(shè)計、施工等全過程進行專業(yè)化的管理，可以保證工程質(zhì)量、加快建設(shè)周期、提高投資效益。最后，由代建機構(gòu)作為使用單位的代理人選定設(shè)計單位、建筑公司、設(shè)備供應(yīng)商，等于設(shè)置了防止腐敗的隔離墻，可以從源頭上防止腐敗，充分發(fā)揮招標投標制度的積極作用。

2實施代建制的問題分析

近年來，從各地區(qū)試行代建制的情況來看，代建制發(fā)揮了積極的作用，帶來了良好的經(jīng)濟和社會效益。然而不可否認代建制仍是新興的管理模式，在某些方面在試行的時候也暴露了一些弊端，仍需不斷探索和完善。1委托代理的問題和風險

代建制的委托關(guān)系尚不明確，造成了一種困難的局面：代建機構(gòu)作為委托人必須負責工程的質(zhì)量和處理施工管理中的一切問題，而一旦發(fā)生重大工程問題，業(yè)主投資單位還是要負全責，因為國家規(guī)定的建設(shè)單位在工程項目上的責任和義務(wù)不會因為實施代建制而轉(zhuǎn)移。這樣就造成了風險無法正常分擔和轉(zhuǎn)移，確切地說是代建機構(gòu)只承擔了民事風險，而業(yè)主仍承擔著行政以及刑事責任。日后若遇到工程問題，可能會引起扯皮、糾紛和推卸責任的現(xiàn)象。2制度層面的缺陷

代建制在制度上的缺陷包括制度空白和制度交疊。制度空白的原因是代建制作為新出臺的政策，還不是一個法定制度，需要的法律環(huán)境尚不完善。法律地位不明確，加之社會對代建制的認識和接受需要一個過程，大大增加了代建機構(gòu)工作的難度，特別是涉及行政審批問題，使之無法獨立決策和解決。

我國的建設(shè)工程管理體制存在嚴重的條塊分割的狀況，從而帶來管理制度和機制的分割和交疊，如工程咨詢管理制度、工程監(jiān)理制度、設(shè)計咨詢制度以及其他各類工程中介服務(wù)等。推行代建制相當于增加了一項中介服務(wù)，也可能影響到工程建設(shè)的效率。此外，代建機構(gòu)與監(jiān)理單位的管理范圍有相當大的重疊部分，例如承擔工程的質(zhì)量、進度、投資和合同管理，雙方需進行協(xié)調(diào)。

代建市場的不完善

代建制依然缺乏明確市場規(guī)則。代建機構(gòu)的取費標準眾說紛紜，沒有統(tǒng)一的規(guī)定。目前，代建費通常從管理費中劃撥，而實際代建機構(gòu)的工作包括了項目前期策劃、準備、實施、驗收及保修等，取費時應(yīng)考慮這些過程的成本和必要的稅費和利潤，而不僅是從階段性的管理費中扣除。

現(xiàn)階段，具備良好條件的代建機構(gòu)仍是稀缺的。由于舊模式和制度的原因，建筑企業(yè)專業(yè)化很明顯，大多數(shù)卻缺乏整合管理，從機器設(shè)備到人員配備都不能滿足代建制要求。例如，工程總承包類公司雖具有豐富的施工管理經(jīng)驗，卻對項目策劃、設(shè)計及后評價階段經(jīng)驗較少。相反，工程管理咨詢類公司具有良好的全過程管理經(jīng)驗，尤其是在前期策劃階段，但是在資金投入較大的施工階段優(yōu)勢就明顯不如施工總包類公司。

3解決對策和展望

針對代建制在實施過程中暴露出來的問題，本文提出以下解決思路：確立代建制合法地位，實現(xiàn)風險轉(zhuǎn)移，加強管理和分工。在這三個環(huán)節(jié)中，前一個環(huán)節(jié)的實現(xiàn)直接決定后一個環(huán)節(jié)的有效運行，具有制約作用。1確立代建制的合法地位

保證代建制的合法地位是根本，需要通過立法手段和必要的行政手段。在法律建設(shè)方面，國家可以加強立法調(diào)研，通過法規(guī)及相關(guān)配套政策，對代建制涉及的監(jiān)管主體、資格審查、實施范圍和業(yè)績評價等做出明文規(guī)定或。同時，代建管理費用應(yīng)明確合理，需考慮無形資產(chǎn)及風險因素。

必要的行政手段可以確保項目前期工作的順利完成。項目的前期風險主要涉及拆遷、征地、安置和補償?shù)纫幌盗猩鐣栴}，單靠代建機構(gòu)的市場行為尤顯單薄無力，而且耗費不必要的成本和時間。這時政府有關(guān)部門若能介入，與代建人共同完成拆遷補償和安置，可以極大地提高工程進度和降低風險。2實現(xiàn)風險轉(zhuǎn)移

通過完善法制建設(shè)和合同管理可以明確規(guī)定各方的權(quán)利、責任和義務(wù)，實現(xiàn)風險轉(zhuǎn)移。代建合同是約束雙方，考核履約行為的重要依據(jù)。各地政府相關(guān)部門根據(jù)其地方特點實行了不同模式的代建合同，取得了初步成效。然而，合同管理中的權(quán)利、利益分配仍需進一步改善。代建機構(gòu)應(yīng)該通過合同被賦予投資和資金的管理權(quán)，從而方便資源的購買與調(diào)配，實現(xiàn)真正意義的投資體制改革。政府業(yè)主則主要執(zhí)行監(jiān)督和知情權(quán)，并履行協(xié)助和籌資的義務(wù)。3加強管理和分工

法律地位的確認和合同的簽訂最終要落實到項目實施中去，代建企業(yè)的管理水平和政府業(yè)主的合作是項目平穩(wěn)運行的關(guān)鍵。

首先，代建企業(yè)應(yīng)該借鑒國內(nèi)外代建項目的經(jīng)驗，引入現(xiàn)代化管理手段，提高員工士氣，以適應(yīng)不斷變化的社會需求。目前我國的項目管理人員專業(yè)水平和現(xiàn)場實踐經(jīng)驗較多，卻缺乏綜合協(xié)調(diào)能力，尤其是經(jīng)濟、商務(wù)、管理、法律等方面知識和能力不足。所以，應(yīng)加強培訓和繼續(xù)教育，培養(yǎng)出更多熟悉國際慣例、通曉法律、心理、社會等知識的雙語復合型人才。

政府業(yè)主對于代建機構(gòu)的有效管理是另一只強有力的大手，保證工程項目按時按質(zhì)地完成。為防止代建機構(gòu)利用信息優(yōu)勢而發(fā)生“逆向選擇”、“道德風險”或?qū)ぷ庑袨?，使業(yè)主蒙受損失，業(yè)主必須對代建機構(gòu)進行有效監(jiān)督，并可采用工程擔?；虮ｋU制度轉(zhuǎn)移風險。此外，嚴格的監(jiān)管并不一定能提高代建機構(gòu)的積極性，將管理費與風險聯(lián)系起來，建立有效的激勵機制，優(yōu)化業(yè)主與代建人之間的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)才能從根本上調(diào)動代建人高效完成項目的積極性。

參考

［1］于蒙，李南.“代建制”是促進市場配置資源、抑制腐敗的有效途徑［J］.南京航空航天大學學報(社