我國農(nóng)村學(xué)校教育諸政策評析

我國農(nóng)村學(xué)校教育諸政策評析

[摘要]過去的30年中，在我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展過程中起到一定影響的政策需要重新審視，農(nóng)村教育“三教結(jié)合”、初中階段普職分流、“綠色證書”以及教師編制等政策出現(xiàn)了一些弊端，影響著農(nóng)村教育的發(fā)展。要提高農(nóng)村教育質(zhì)量，必須關(guān)注農(nóng)村教師發(fā)展問題。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村教育；農(nóng)村學(xué)校；教育政策

我國農(nóng)村教育量大面廣、點多線長，著力辦好農(nóng)村教育事業(yè)關(guān)系到各級各類人才的培養(yǎng)，關(guān)系到整個教育事業(yè)的持續(xù)、健康和協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)系到全民族素質(zhì)的提高和建設(shè)人才強國的全局。農(nóng)村教育在構(gòu)建中國特色社會主義教育體系中具有十分重要的地位，始終是教育工作的重點和難點。改革開放30年來，農(nóng)村教育，特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育得到了良好發(fā)展，鼓舞人心的教育政策不斷推出，使農(nóng)村教育步入了最佳發(fā)展時期。但同時需要反思的問題也很多，有些政策和制度需要適時地進行調(diào)整和完善，以促進農(nóng)村教育進一步發(fā)展。

一、“三教統(tǒng)籌”

20世紀(jì)80年代，我國農(nóng)村教育改革過程中出現(xiàn)的“三教統(tǒng)籌”得到了各級政府的倡導(dǎo)和支持?！叭探y(tǒng)籌”一般含義是指農(nóng)村基礎(chǔ)教育、職業(yè)技術(shù)教育和成人教育要統(tǒng)籌規(guī)劃，資源共享，相互配合，共同發(fā)展?？梢?，“三教統(tǒng)籌”問題也是與農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展密切相關(guān)的一個問題。各地農(nóng)村相繼出現(xiàn)了一些“三教統(tǒng)籌”的典型經(jīng)驗，例如：有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將農(nóng)民夜校、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站、種子站等機構(gòu)整合、撤并到農(nóng)村中學(xué)，農(nóng)村初中“一校掛三牌”實施“三教統(tǒng)籌”；農(nóng)村初中教師學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)技術(shù)并承擔(dān)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣；農(nóng)村學(xué)校開發(fā)有關(guān)課程，培訓(xùn)農(nóng)民技術(shù)員，對農(nóng)民開展掃除文盲、掃除科肓教育；等等。

不可否認(rèn)，“三教統(tǒng)籌”是農(nóng)村教育改革的有益嘗試，但是，作為一項政策，有些問題還需要討論。

(一)“三教統(tǒng)籌”的內(nèi)涵表述不完全一致，沒有公認(rèn)的解釋

我們可以從許多文獻和領(lǐng)導(dǎo)人講話中找到“三教統(tǒng)籌”的來源依據(jù)。1987年國家教委、財政部《關(guān)于農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制改革若干問題的意見》、1990年國家教委印發(fā)的《全國農(nóng)村教育綜合改革實驗區(qū)工作指導(dǎo)綱要(試行)》、1993年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》以及2001年的《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》等文獻中都論述到“三教統(tǒng)籌”，主要指的是農(nóng)村基礎(chǔ)教育、職業(yè)技術(shù)教育和成人教育。1999年，在《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》中提出，促進農(nóng)村普通教育、成人教育和職業(yè)教育的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。2003年5月30日，國務(wù)院總理在中南海主持召開國家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議時指出，促進農(nóng)村義務(wù)教育、職業(yè)教育、成人教育“三教統(tǒng)籌”和“農(nóng)科教結(jié)合”。2003年9月20日，《國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育的決定》指出，農(nóng)村教育要實行基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和成人教育的“三教統(tǒng)籌”……

從黨中央、國務(wù)院、教育部等文獻和高級領(lǐng)導(dǎo)人的講話看，“三教”中的職業(yè)技術(shù)教育有時表述為職業(yè)教育，另外，普通教育、義務(wù)教育、繼續(xù)教育及?？平逃扔袝r也被強調(diào)。各種表述不統(tǒng)一，“三教”到底指的是哪“三教”很難確定，這樣作為一項政策導(dǎo)向就容易產(chǎn)生混亂。

(二)農(nóng)村教育應(yīng)該倡導(dǎo)“多教結(jié)合”

事實上，澄清“三教統(tǒng)籌”哪種表述正確已經(jīng)沒有意義。解放思想，不限于“三”的束縛，探討行之有效的教育改革模式才是我們面臨的問題。

每種教育的性質(zhì)和任務(wù)有區(qū)別，任何一種教育都不能被另一種教育越俎代庖。目前我國農(nóng)村存在的教育種類很多，掃盲教育、學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中階段教育、職業(yè)技術(shù)教育、高等教育、成人教育及社區(qū)教育等多種教育同時存在是事實。從全國來看，各地農(nóng)村教育發(fā)展很不均衡，農(nóng)村許多類型教育發(fā)展程度都不能與城市同類型教育相提并論。至于哪種教育在哪個農(nóng)村地區(qū)開展得較好，要具體考察。在某一個具體農(nóng)村地區(qū)，提倡哪幾種教育統(tǒng)籌結(jié)合更要因地制宜。國家宏觀指導(dǎo)思想應(yīng)該是“多教結(jié)合”，給地方留有選擇的余地，鼓勵地方創(chuàng)造出各具特色的經(jīng)驗。農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育和成人教育資源更是稀缺，有的地方，連機構(gòu)、人員等條件都沒有。農(nóng)村基礎(chǔ)教育機構(gòu)搞些農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和成人夜校，應(yīng)該被看作是農(nóng)村基礎(chǔ)教育為地方服務(wù)功能的發(fā)揮，并不是“三教結(jié)合”。

二、農(nóng)村初中“普職分流”模式

1983年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和改進農(nóng)村學(xué)校教育若干問題的通知》指出，初中要增設(shè)勞動技術(shù)課程，或在三年級時，分為普通科和職業(yè)科。這種政策導(dǎo)向在實踐中被概括為“普職分流”，即農(nóng)村初中階段普通課程和職業(yè)課程分化，或者稱“農(nóng)村初中培養(yǎng)模式的改革”，在一些農(nóng)村地區(qū)比較流行。許多農(nóng)村學(xué)校還總結(jié)了經(jīng)驗，如，2+1模式、+模式、3+X模式以及全程滲透模式等。但是，農(nóng)村初中“普職分流”存在誤區(qū)，需要進一步討論。

誤區(qū)之一是改變了國家統(tǒng)一的“普九”質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)村學(xué)校九年義務(wù)教育的課程標(biāo)準(zhǔn)和城市學(xué)校相同，但是農(nóng)村教師隊伍質(zhì)量較低，教育條件資源匱乏，在這種現(xiàn)實情況下，農(nóng)村學(xué)校完成九年義務(wù)教育的任務(wù)十分艱巨。“農(nóng)村初中培養(yǎng)模式的改革”占用了大量教育教學(xué)時間搞“分流”教育，勢必改變國家統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，其做法值得商榷。義務(wù)教育階段普通教育和職業(yè)教育“分流”是許多國家的慣例。比如：英國小學(xué)之后學(xué)生分別進入綜合中學(xué)、現(xiàn)代中學(xué)和技術(shù)中學(xué)；法國學(xué)生短期初中階段之后接續(xù)普通中學(xué)、技術(shù)中學(xué)和職業(yè)中學(xué)；德國中等教育劃分為主要學(xué)校、文實中學(xué)、文科中學(xué)等。但是，這些國家的“分流”城鄉(xiāng)同步進行，是與這些國家初中階段學(xué)校類型和課程多樣化相匹配的。我國的“分流”僅僅限于農(nóng)村，城市學(xué)校不提倡“分流”，而且我們的初中階段教育學(xué)校類型和課程類型也沒有分化，這是明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)思維的產(chǎn)物，是不公平的。

誤區(qū)之二是將農(nóng)村初中教育視為農(nóng)村兒童一生最后階段的教育。

根據(jù)全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，2005年我國初中畢業(yè)生升學(xué)率為％。換句話說，有30％左右初中畢業(yè)生無法升學(xué)，他們基本分布在農(nóng)村。他們將直接參與就業(yè)或是在家待業(yè)。雖然高中教育資源擴充，情況將有所變化，但是，在農(nóng)村初中畢業(yè)生中仍然有大量不能升學(xué)的，這種狀況將會在農(nóng)村積聚大批受教育水平為初中、或者初中以下的勞動者，必然對我國人力資源整體素質(zhì)的提升形成不利影響。國家應(yīng)該為農(nóng)村初中畢業(yè)生鋪就初中后教育和培訓(xùn)的道路，且城鄉(xiāng)一起搞“分流”，要求所有初中畢業(yè)生完成義務(wù)教育規(guī)定的課程標(biāo)準(zhǔn)，使他們達到素質(zhì)教育的基本要求，在此基礎(chǔ)上吸引他們繼續(xù)參加高中階段的各種教育培訓(xùn)，或者在高中階段參加社區(qū)的各類創(chuàng)業(yè)和職業(yè)培訓(xùn)，甚至還可以將他們組織起來在社會公益活動中得到鍛煉和提高。

三、培養(yǎng)“新型農(nóng)民”

2008年10月12日，中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“發(fā)展農(nóng)村教育，促進教育公平，提高農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)，培育有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民。”文件明確指出的是要把農(nóng)民培訓(xùn)為“新型農(nóng)民”。然而，在過去我們的教育政策中卻有把農(nóng)村初中生培養(yǎng)為“新型農(nóng)民”的傾向，這是值得商榷的。

在我國，“綠色證書”最初是20世紀(jì)90年代初期農(nóng)業(yè)部推行的對青年農(nóng)民實施農(nóng)業(yè)技術(shù)考核的認(rèn)證制度。2001年，教育部和農(nóng)業(yè)部發(fā)出《關(guān)于在農(nóng)村普通初中試行“綠色證書”教育的指導(dǎo)意見》，從此，“綠色證書”政策開始出現(xiàn)。其含義是：在初中畢業(yè)時，除了獲得正常的畢業(yè)證書的同時，還要獲得一個標(biāo)示掌握了某方面農(nóng)業(yè)知識和技術(shù)的證書，可以在回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)后選擇合適項目，發(fā)展農(nóng)業(yè)等。對于此項政策，有以下問題需要討論。

(一)城鄉(xiāng)義務(wù)教育培養(yǎng)目標(biāo)應(yīng)該是一體化的

長期以來，受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的制約，農(nóng)村教育不能與城市教育同步發(fā)展，滯后于城市，這是不爭的事實。但發(fā)展程度的差距并不一定要提出不同的培養(yǎng)目標(biāo)。培養(yǎng)目標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)公正、平等，應(yīng)一視同仁。將農(nóng)村義務(wù)教育另立目標(biāo)，必然沖擊國家統(tǒng)一的義務(wù)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，直接威脅國家義務(wù)教育的基本原則。

這種“農(nóng)村義務(wù)教育傳授農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的知識，培養(yǎng)農(nóng)村需要的技能”的認(rèn)識誤區(qū)，直接根源在于過去的一個口號，即“農(nóng)村教育為‘三農(nóng)’服務(wù)”。其實，“三農(nóng)”本身就包含農(nóng)村教育，農(nóng)村教育本來就需要扶持、支持、援助和被服務(wù)，為“三農(nóng)”服務(wù)也包含為農(nóng)村教育服務(wù)。“三農(nóng)”中的農(nóng)村教育，應(yīng)該得到城市的大力支援，得到政府的政策傾斜。所以，農(nóng)村教育為“三農(nóng)”服務(wù)，在邏輯上講不通。

合理配置城鄉(xiāng)教育資源，以城鄉(xiāng)一體化的思路制定農(nóng)村學(xué)校培養(yǎng)目標(biāo)，就應(yīng)該相同對待農(nóng)村兒童和城市兒童，要徹底改變傳統(tǒng)的歧視觀念，重新認(rèn)識農(nóng)村義務(wù)教育培養(yǎng)目標(biāo)，無論城市義務(wù)教育還是農(nóng)村義務(wù)教育都要提倡為培養(yǎng)合格的公民服務(wù)。

(二)中國的發(fā)展目標(biāo)是減少農(nóng)民

農(nóng)民在我國歷來是身份的象征，是階層的概念，應(yīng)該減少農(nóng)民。農(nóng)民在革命戰(zhàn)爭年代曾經(jīng)很榮耀，是革命中堅力量。建國以后，農(nóng)民這一概念漸漸失去了往日的光彩。實際上，農(nóng)民地位在不斷下降，受到各種習(xí)俗和政策歧視；而且凡是涉農(nóng)的事業(yè)，都成了弱勢事業(yè)。在這種情況下，不如將農(nóng)民作為一個歷史概念對待，而不要將其作為學(xué)校教育培養(yǎng)的目標(biāo)。有人分析，中國當(dāng)代十大社會階層是國家與社會管理者，經(jīng)理人員，私營企業(yè)主，專業(yè)技術(shù)人員，辦事人員，個體工商戶，商業(yè)服務(wù)業(yè)員工，產(chǎn)業(yè)工人，農(nóng)業(yè)勞動者(農(nóng)民)，無業(yè)失業(yè)半失業(yè)者。農(nóng)民處于社會階層的底部，農(nóng)民約占全國總?cè)丝诘?0％，比重較大，今后很長一段時期應(yīng)該是減少農(nóng)民人口，推進城市化進程。

近年來在農(nóng)村初中階段提倡的培養(yǎng)“新型農(nóng)民”只能給農(nóng)村初中學(xué)生造成一種心理影響，即“我畢業(yè)后還是農(nóng)民”。實際上“綠色證書”根本沒有起到促進農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的作用。從現(xiàn)在某些農(nóng)村初中的“綠色證書”教育內(nèi)容看，還是大眾化的務(wù)農(nóng)經(jīng)驗。因為，從目前農(nóng)村教師隊伍實際狀況看，他們本身就只能傳授簡單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)常識，其結(jié)果培養(yǎng)的只能是傳統(tǒng)農(nóng)民。面向未來的農(nóng)村教育，不宜再培養(yǎng)農(nóng)民了。用城鄉(xiāng)一體化的思路考慮問題，應(yīng)該提倡培養(yǎng)合格公民。這并不是歧視農(nóng)民，歧視勞動。培養(yǎng)合格公民的教育目標(biāo)定位中就包含尊重勞動人民、熱愛農(nóng)村、熱愛勞動的基本素質(zhì)。這需要我們實事求是地承認(rèn)和反思過去在培養(yǎng)目標(biāo)上的模糊認(rèn)識，從而建立平等的公民教育觀。

(三)“綠色證書”沒有社會實用價值

任何證書的授予或頒發(fā)，均應(yīng)該考慮其社會實用價值，即在社會上如何起到一定的證明作用，可以獲得某些社會關(guān)照。如軍人證、記者證、畢業(yè)證、學(xué)位證等?！熬G色證書”原來設(shè)計可以在買化肥、買種子、農(nóng)業(yè)信貸等方面享受優(yōu)惠，然而，實踐中種子和化肥不是稀缺商品，其優(yōu)惠政策也就沒有意義了。而農(nóng)業(yè)貸款政策是國家鼓勵農(nóng)民種糧積極性政策之一，與“綠色證書”也沒有關(guān)聯(lián)。

四、農(nóng)村教師編制、流動和管理

調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基礎(chǔ)教育教師與城市教師相比，教師隊伍各種結(jié)構(gòu)(身份、學(xué)歷、年齡、職稱、性別、學(xué)科等)均不合理，農(nóng)村教師中還有一些代課教師，農(nóng)村教師學(xué)歷和職稱普遍較低，年齡偏大，音、體、美、外語、計算機教師普遍缺乏，在少數(shù)民族地區(qū)女性教師缺乏，等等。農(nóng)村教師問題的根源是城鄉(xiāng)社會發(fā)展差距以及制度、政策等原因。在此，我認(rèn)為要從以下幾個角度思考來解決農(nóng)村教師問題。

(一)修改教師編制

教師編制問題對素質(zhì)教育的影響很大?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)教師資源配置受制于教師編制，不利于素質(zhì)教育開展。教師編制標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)中央和省級政府頒布的文件，根據(jù)2001年事業(yè)發(fā)展的基數(shù)確定的。其特點是僅僅考慮了師生比一個維度，缺乏素質(zhì)教育理念，缺乏城鄉(xiāng)均衡發(fā)展導(dǎo)向，農(nóng)村學(xué)校教師編制數(shù)普遍少于城市。我們認(rèn)為，要從兩方面人手解決問題。

第一，以農(nóng)村學(xué)校為單位核定教師編制。學(xué)校是素質(zhì)教育的直接的實踐機構(gòu)。某行政區(qū)域內(nèi)教師編制數(shù)量符合國家有關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，不能說明該區(qū)域內(nèi)每一個學(xué)校教師隊伍的實際需要數(shù)量；某行政區(qū)域內(nèi)教師隊伍機構(gòu)合理，不能證明該區(qū)域內(nèi)每一所學(xué)校教師隊伍機構(gòu)均合理。教師一般不可能跨學(xué)校工作，因此，教師編制要服從教育工作實際的要求，就應(yīng)該以學(xué)校為單位核定。這是實踐的邏輯。

第二，核定教師編制要多維度考慮。我們認(rèn)為，從真正的素質(zhì)教育要求出發(fā)，教師編制除了考慮教職工與學(xué)生比之外，還要考慮任課門數(shù)與教職工比、周課時與教職工比等因素。規(guī)模小的農(nóng)村學(xué)校還要考慮年級數(shù)與教職工比。素質(zhì)教育在實踐中基本要求是學(xué)校開設(shè)的課程門類要齊全。如果農(nóng)村學(xué)校因為教師編制數(shù)量緊缺，不得不將教師主要集中于開設(shè)中考和高考要求的必修科目，實施素質(zhì)教育也就落空了。同時，為了提高教育質(zhì)量也不能不考慮控制教師上課的周課時數(shù)，要給教師學(xué)習(xí)、進修、備課的必要時間，計算教師編制時忽略周課時與教職工比也是與素質(zhì)教育理念背道而馳的。

(二)建立城鄉(xiāng)教師交流的合理機制

從現(xiàn)狀分析，城鄉(xiāng)教師交流要強調(diào)兩方面：其一，城市教師支援農(nóng)村教育；其二，農(nóng)村教師定期到城市學(xué)校進修學(xué)習(xí)。近年來，各地建立的城鄉(xiāng)教師交流，大多屬于前一種。一般是運用政策導(dǎo)向，引導(dǎo)超編學(xué)校教師調(diào)整充實到缺編學(xué)校任教，城市超編教師調(diào)整到農(nóng)村和邊遠地區(qū)任教。但是，在運行過程中也存在一些問題：一是將教師交流與評職晉級掛鉤，導(dǎo)致鄉(xiāng)村學(xué)校教師感到農(nóng)村學(xué)校是城市學(xué)校教師練手的地方；二是交流時間較短，一般為一年左右，且不知道下批交流人員是否還繼續(xù)進行。顯然，這些做法屬于行政干預(yù)，不是教師自由選擇的流動，有明顯缺陷。因此，要解決農(nóng)村教師問題，制度創(chuàng)新是關(guān)鍵。為了從根本上解決城鄉(xiāng)教師流動問題，就要解決城市教師到農(nóng)村長期工作所必須的土地承包、居所建設(shè)、社會福利保障、生活方式適應(yīng)等一系列深層次問題，使在農(nóng)村工作有強大的吸引力。

(三)出臺教師自由流動和農(nóng)村教師流失補償政策