推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度的建立

推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度的建立2012-10-24摘要：進(jìn)一步健全系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警體系、評(píng)估體系和處置機(jī)制，基本建立存款保險(xiǎn)制度等金融安全網(wǎng)制度是《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)明確提出的主要目標(biāo)之一。毫無(wú)疑問(wèn)，“十二五”期間我國(guó)將加快存款保險(xiǎn)制度建立健全的進(jìn)程，為此，本文集萃了業(yè)界對(duì)構(gòu)建我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的建議，以饗讀者。關(guān)鍵詞：“十二五”規(guī)劃，存款保險(xiǎn)制度一、我國(guó)將加快存款保險(xiǎn)制度的建立（一）存款保險(xiǎn)制度是“十二五”金融業(yè)改革和發(fā)展的重要目標(biāo)《規(guī)劃》內(nèi)容表明存款保險(xiǎn)制度的建立將是我國(guó)金融發(fā)展與改革的重點(diǎn)目標(biāo)之一，而《規(guī)劃》中也辟有專欄介紹“存款保險(xiǎn)制度”。根據(jù)《規(guī)劃》，我國(guó)將在“十二五”期間建立健全存款保險(xiǎn)制度，加快存款保險(xiǎn)立法進(jìn)程，擇機(jī)出臺(tái)《存款保險(xiǎn)條例》，明確存款保險(xiǎn)制度的基本功能和組織模式。存款保險(xiǎn)制度的建立，意味著當(dāng)金融機(jī)構(gòu)瀕臨倒閉或倒閉時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)運(yùn)用存款保險(xiǎn)基金及時(shí)向存款人賠付并適時(shí)處置問(wèn)題機(jī)構(gòu)，因此將成為我國(guó)防范與化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、建立金融安全網(wǎng)制度的重要手段。《規(guī)劃》存款保險(xiǎn)制度是對(duì)商業(yè)銀行等存款類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置的一項(xiàng)制度安排，主要指存款類金融機(jī)構(gòu)向存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納保費(fèi)購(gòu)買(mǎi)存款保險(xiǎn)，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)瀕臨倒閉或倒閉時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)運(yùn)用存款保險(xiǎn)基金及時(shí)向存款人賠付并適時(shí)處置問(wèn)題機(jī)構(gòu)，發(fā)揮保護(hù)存款人利益、維護(hù)金融穩(wěn)定的作用。與政府直接救助金融機(jī)構(gòu)相比較，存款保險(xiǎn)制度的優(yōu)勢(shì)在于通過(guò)建立市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，市場(chǎng)、股東和存款人合理分?jǐn)傄蚪鹑跈C(jī)構(gòu)倒閉而產(chǎn)生的財(cái)務(wù)損失。自20世紀(jì)30年代美國(guó)建立世界上第一個(gè)存款保險(xiǎn)制度以來(lái)，迄今已有逾百個(gè)國(guó)家建立了這一制度，存款保險(xiǎn)制度成為政府防范與化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的重要手段。（一）存款保險(xiǎn)制度是金融安全網(wǎng)建設(shè)的重要方面國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)魏加寧從國(guó)內(nèi)看，由于沒(méi)有顯性的存款保險(xiǎn)制度，導(dǎo)致在處置金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)、重組等問(wèn)題時(shí)存在很大的不確定性，沒(méi)有法律可循，存款人的利益得不到法律保障。從金融安全網(wǎng)建設(shè)的角度看，金融安全網(wǎng)有三大支柱，第一是審慎監(jiān)管者，第二是最后貸款人，第三是以存款保險(xiǎn)為主的投資者保護(hù)機(jī)制。存款保險(xiǎn)制度的建立是不可或缺的重要方面。從金融改革的角度看，建立存款保險(xiǎn)制度，為銀行業(yè)提供一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，民營(yíng)資本才能夠進(jìn)入，經(jīng)營(yíng)不善的金融機(jī)構(gòu)才能夠退出。山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究中心教授魏建存款保險(xiǎn)制度是金融安全網(wǎng)的有機(jī)組成部分，在維護(hù)金融穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用。（二）存款保險(xiǎn)制度是對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)保護(hù)措施的呼應(yīng)《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》記者杜海寧佳彥值得關(guān)注的是，《規(guī)劃》首次明確提出金融機(jī)構(gòu)的“破產(chǎn)”問(wèn)題，并已上升至立法層面。規(guī)劃稱，要建立適合我國(guó)國(guó)情的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律體系，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出程序，加強(qiáng)行政退出與司法破產(chǎn)之間的有效銜接。與此相呼應(yīng)，“十二五”期間存款保險(xiǎn)制度、存款保險(xiǎn)立法等破產(chǎn)保護(hù)措施將進(jìn)一步推進(jìn)。瑞銀證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家汪濤在利率實(shí)現(xiàn)完全市場(chǎng)化之前，政府和監(jiān)管當(dāng)局有幾件很重要的事情要做，其中一件是存款保險(xiǎn)制度的建立，另一件是銀行破產(chǎn)保護(hù)制度的建立，兩者是相互配套的。（三）存款保險(xiǎn)制度是利率市場(chǎng)化改革所需要的配套制度央行金融穩(wěn)定局局長(zhǎng)宣昌能過(guò)早地放開(kāi)利率是我最擔(dān)心的問(wèn)題，特別是在存款保險(xiǎn)制度等配套措施還沒(méi)有安排好的情況下就放開(kāi)。交行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平隨著利率市場(chǎng)化的推進(jìn)，存款保險(xiǎn)制度亟需建立，保費(fèi)高低可以商量，逐步推進(jìn)，但無(wú)論銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)規(guī)模大小都應(yīng)該參與。在當(dāng)前銀行的盈利水平處于下降通道時(shí)，存款保險(xiǎn)的費(fèi)率可以不用定得很高。G20（20國(guó)集團(tuán)）當(dāng)中只有個(gè)別國(guó)家沒(méi)有實(shí)行存款保險(xiǎn)制度，中國(guó)可以借鑒國(guó)外較好的做法。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)銀行業(yè)研究中心主任郭田勇如果不推出存款保險(xiǎn)制度，政府始終以自身信用為金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)提供隱性擔(dān)保，利率市場(chǎng)化等金融領(lǐng)域的改革的推出也會(huì)受到一定程度的制約。（四）我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度時(shí)機(jī)已成熟中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川要繼續(xù)加強(qiáng)和改進(jìn)金融宏觀調(diào)控，完善逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架。要加快存款保險(xiǎn)制度建設(shè)，建立健全危機(jī)管理和金融穩(wěn)定框架。中國(guó)人民銀行上?？偛扛敝魅瘟铦龔奈覀冋{(diào)研角度看，存款保險(xiǎn)制度建立的各方面條件已經(jīng)基本具備，這也是參與這項(xiàng)工作的各有關(guān)部門(mén)基本達(dá)成的共識(shí)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究所名譽(yù)所長(zhǎng)夏斌央行內(nèi)部已經(jīng)擬定了一個(gè)很完整的關(guān)于如何推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度的報(bào)告，具體的保險(xiǎn)規(guī)模和銀行機(jī)構(gòu)需要上繳的保險(xiǎn)費(fèi)率也已經(jīng)明確，其中規(guī)定，大銀行的費(fèi)率會(huì)低一些，小銀行的費(fèi)率會(huì)高一些。總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)存款保險(xiǎn)的規(guī)模會(huì)比較大且向美國(guó)看齊，但其合理性仍有待商榷。上海國(guó)際集團(tuán)金融管理總部胡越我國(guó)對(duì)于存款保險(xiǎn)制度的探索始于1993年。1993年12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體質(zhì)改革的決定》中首次提出要建立存款保險(xiǎn)基金。2004年以來(lái)，存款保險(xiǎn)制度的推進(jìn)工作也明顯加快，人民銀行會(huì)同有關(guān)部門(mén)開(kāi)始存款保險(xiǎn)方案的論證設(shè)計(jì)和相關(guān)法規(guī)起草工作。2005年4月，人民銀行對(duì)中國(guó)存款類金融機(jī)構(gòu)的存款賬戶結(jié)構(gòu)進(jìn)行了詳細(xì)的抽樣調(diào)查，為存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)提供了依據(jù)；同時(shí)，征求并吸納了主要存款類金融機(jī)構(gòu)對(duì)建立符合中國(guó)國(guó)情的存款保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)。截至目前，IADI將我國(guó)歸類于“有意建立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家”。二、建立存款保險(xiǎn)制度所面臨的主要問(wèn)題（一）道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題中國(guó)建設(shè)銀行董事長(zhǎng)郭樹(shù)清存款保險(xiǎn)制度的主要弊端是可能存在道德風(fēng)險(xiǎn)。中小機(jī)構(gòu)可能不太注意控制風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營(yíng)可能不太審慎，風(fēng)險(xiǎn)偏好就往高調(diào)。而在儲(chǔ)戶看來(lái)，各家銀行都一樣了，如果存款保險(xiǎn)處理不好，儲(chǔ)戶就有可能出于利率和服務(wù)的考慮，選擇風(fēng)險(xiǎn)高的銀行。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心辦公廳范建軍一是單一費(fèi)率引起的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，單一費(fèi)率的最大優(yōu)點(diǎn)是成本低廉，簡(jiǎn)單易行。但是，它也有致命的缺陷：無(wú)論是風(fēng)險(xiǎn)偏好型銀行還是風(fēng)險(xiǎn)厭惡型銀行都必須按同樣的費(fèi)率向存款保險(xiǎn)公司交納保費(fèi)。而在現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)常出現(xiàn)支付危機(jī)的銀行往往是那些過(guò)度追求風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)不善的銀行。因此，單一費(fèi)率制實(shí)際上隱含了一種“鞭打快?！钡募?lì)：向那些經(jīng)營(yíng)良好、作風(fēng)謹(jǐn)慎的銀行征稅，用以化解那些追求高風(fēng)險(xiǎn)、管理不善的銀行所帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，最終結(jié)果可能是所有銀行都傾向于冒險(xiǎn)。二是因存款保險(xiǎn)額上限過(guò)高而導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。如果保險(xiǎn)額上限定得過(guò)高，那么無(wú)論是小額存款人還是大額存款人在選擇開(kāi)戶銀行時(shí)都不會(huì)特別關(guān)注銀行的風(fēng)險(xiǎn)偏好，從而導(dǎo)致出現(xiàn)銀行的資產(chǎn)收益和融資成本無(wú)關(guān)的現(xiàn)象。這樣，以追求收益最大化為目標(biāo)的各銀行企業(yè)必然會(huì)為實(shí)現(xiàn)高收益鋌而走險(xiǎn)。相反，如果保險(xiǎn)額上限被確定在一個(gè)合理的水平上，那么，大額存款人就會(huì)關(guān)注銀行經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)偏好，并采用“用腳投票”或向銀行要求更高利息等方式來(lái)促使各銀行在負(fù)債業(yè)務(wù)方面展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)（增加高風(fēng)險(xiǎn)銀行的融資成本），減少對(duì)它們追求高風(fēng)險(xiǎn)的激勵(lì)。天津社科院教授陳柳欽如果存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)不好，客觀上也可能引發(fā)投保銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)。存款保險(xiǎn)可能會(huì)使公眾放松對(duì)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)警惕，降低監(jiān)督程度。因此，就可能發(fā)生經(jīng)營(yíng)者拿銀行資產(chǎn)去“賭博”的情況——賭贏則銀行大幅獲利；賭輸則靠存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)兜底。（二）逆向選擇問(wèn)題國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心辦公廳范建軍如果存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)行自愿投保的政策，那么存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)會(huì)遇到所謂“逆向選擇”問(wèn)題。在正常情況下，風(fēng)險(xiǎn)偏好型的銀行更愿意參加保險(xiǎn)，而經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健的銀行則不愿參加保險(xiǎn)。雖然存款保險(xiǎn)公司事先預(yù)料到上述情況的發(fā)生，但由于信息不對(duì)稱，它們并不能事先獲得各銀行風(fēng)險(xiǎn)偏好的真實(shí)信息，因此，只能通過(guò)提高費(fèi)率的辦法來(lái)維持其自身的長(zhǎng)期存續(xù)。但這樣一來(lái)，原本愿意參保且風(fēng)險(xiǎn)偏好不高的銀行就會(huì)選擇退出。因此，最終的均衡結(jié)果可能是，保險(xiǎn)費(fèi)率被大幅抬高，而愿意參保的銀行只剩下那些高風(fēng)險(xiǎn)偏好的銀行。銀行企業(yè)和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間的上述“逆向選擇”行為將使大量存款客戶被排除在存款保險(xiǎn)制度之外。因此，為避免上述情況的發(fā)生，各國(guó)在制度設(shè)計(jì)上，一般都采用強(qiáng)制性的投保政策。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所吳慶在存款保險(xiǎn)制度的保護(hù)下，存款人并不在意銀行是否安全。存款保險(xiǎn)不分良莠地把銀行從被擠兌的可能性中解脫出來(lái)。如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)不按照審慎規(guī)則把這些失去清償力的銀行驅(qū)逐出去，這些“僵尸銀行”就會(huì)獲得“激勵(lì)”去承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)。除了激勵(lì)“僵尸銀行”的道德風(fēng)險(xiǎn)之外，在沒(méi)有審慎性監(jiān)管的前提下，存款保險(xiǎn)制度的壞處還有兩個(gè)：第一，鼓勵(lì)“僵尸銀行”成為“吸血鬼”，不計(jì)成本地從健康銀行掠奪資金和客戶，讓更多銀行成為“僵尸”。第二，導(dǎo)致金融資源配置系統(tǒng)性地傾向于高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，降低全社會(huì)的資源配置效率。（三）存款保險(xiǎn)基金的目標(biāo)規(guī)模和征收方式國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心辦公廳范建軍存款保險(xiǎn)基金規(guī)模既不能過(guò)大，也不能過(guò)小。如果規(guī)模過(guò)大，必然加重銀行的負(fù)擔(dān)（相當(dāng)于增加銀行業(yè)的稅負(fù)），而且這種負(fù)擔(dān)還會(huì)通過(guò)利率媒介轉(zhuǎn)嫁給存款人和實(shí)體經(jīng)濟(jì)，不僅不利于銀行業(yè)的健康發(fā)展，而且還很可能對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)造成傷害。當(dāng)然，保險(xiǎn)基金規(guī)模也不能過(guò)小，否則對(duì)中小存款人所做的保險(xiǎn)承諾就會(huì)成為不可置信的承諾。在確定保險(xiǎn)基金的目標(biāo)規(guī)模時(shí)應(yīng)充分考慮本國(guó)銀行業(yè)的總體風(fēng)險(xiǎn)偏好和風(fēng)險(xiǎn)狀況（如平均不良率的大?。x擇出適合本國(guó)國(guó)情的保險(xiǎn)基金目標(biāo)規(guī)模。三、我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的建議在存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中，我國(guó)應(yīng)借鑒有限賠付、差別費(fèi)率和早期糾正機(jī)制等國(guó)際存款保險(xiǎn)制度實(shí)踐中較為成熟的做法，應(yīng)考慮賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)履行職責(zé)所必需的職能，包括適度的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)處置職能。（一）設(shè)立政策性的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)《規(guī)劃》，我國(guó)將設(shè)立非公司類專門(mén)機(jī)構(gòu)，管理存款保險(xiǎn)基金。其資金主要來(lái)源于投保金融機(jī)構(gòu)繳納的存款保險(xiǎn)費(fèi)，以及從投保金融機(jī)構(gòu)清算財(cái)產(chǎn)中的受償所得。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)銀行業(yè)研究中心主任郭田勇存款保險(xiǎn)制度有處置金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的職能，也是金融監(jiān)管體系的重要組成部分。在出資方式上，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是一家政府全資的公司，不具備商業(yè)性質(zhì)，不以盈利為目的，但應(yīng)該按照公司化的治理結(jié)構(gòu)運(yùn)作。商業(yè)銀行不應(yīng)擁有存款保險(xiǎn)公司的股份。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員高偉建議由政府出面成立“中國(guó)存款保險(xiǎn)公司”，以財(cái)政撥款注入資本金，公司成立的首要宗旨是保障金融機(jī)構(gòu)存款人權(quán)益。存款保險(xiǎn)公司獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，由國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)和管理，公司對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)。公司不以贏利為目的，可進(jìn)行資產(chǎn)保值增值性經(jīng)營(yíng)。由于我國(guó)已建立審慎監(jiān)管體系，監(jiān)管范圍覆蓋了全部銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，存款保險(xiǎn)公司的職能宜“重保險(xiǎn)”“輕監(jiān)管”，避免監(jiān)管重疊。（二）采用強(qiáng)制投保的方式中國(guó)政法大學(xué)法與經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心副教授胡繼曄所有銀行存款類金融機(jī)構(gòu)都必須參加存款保險(xiǎn)。由于有國(guó)家背景作支撐，不用擔(dān)心會(huì)發(fā)生破產(chǎn)問(wèn)題，四大行不太愿意參加存款保險(xiǎn)。如果采取自愿投保方式，已經(jīng)充分市場(chǎng)化的四大行為降低經(jīng)營(yíng)成本，很可能不會(huì)參加存款保險(xiǎn)。這也是中國(guó)至今遲遲未能出臺(tái)存款保險(xiǎn)制度的原因之一。同時(shí)，發(fā)生倒閉破產(chǎn)的往往是一些地方性的中小金融機(jī)構(gòu)，這些中小金融機(jī)構(gòu)必須強(qiáng)制參加存款保險(xiǎn)，才能夠保護(hù)存款人利益。但由于其市場(chǎng)份額有限，所繳納的保費(fèi)形成的存款保險(xiǎn)基金并不能有效防范全國(guó)的金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，中國(guó)將來(lái)的存款保險(xiǎn)立法應(yīng)該采取強(qiáng)制投保的方式。（三）循序漸進(jìn)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員高偉存款保險(xiǎn)費(fèi)率由存款保險(xiǎn)公司擬定，報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)核定。根據(jù)各類存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)程度、經(jīng)營(yíng)管理水平、資產(chǎn)規(guī)模和資產(chǎn)質(zhì)量的差異，按風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分費(fèi)率水平?？紤]到政府隱性擔(dān)保的實(shí)際存在，我國(guó)存款保險(xiǎn)費(fèi)率的厘定宜就低不就高，總體應(yīng)低于0.05%的國(guó)際平均水平。中國(guó)人民銀行福州中心支行吳湧超目前銀行體系中有大型商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、外資銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行等，機(jī)構(gòu)類型多樣，銀行間的風(fēng)險(xiǎn)水平不一，因此根據(jù)銀行不同風(fēng)險(xiǎn)水平實(shí)施差別費(fèi)率的模式較適合大陸銀行業(yè)的現(xiàn)狀。有鑒于此，在初期可實(shí)行簡(jiǎn)單的差別費(fèi)率，在制度逐步成熟之后，實(shí)行與風(fēng)險(xiǎn)掛鉤的差別費(fèi)率，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)行高費(fèi)率，低風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)行低費(fèi)率，以形成正向激勵(lì)機(jī)制。山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究中心教授魏建那么如何才能進(jìn)行最合理的制度設(shè)計(jì)？單純采用對(duì)存款損失賠償一定比例或者設(shè)定最高賠償限額，并不能有效避免道德風(fēng)險(xiǎn)，恰當(dāng)?shù)嘏c銀行選擇的風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)掛鉤的差別存款保險(xiǎn)費(fèi)率或許會(huì)更加有效。（四）賠付不宜是“單一付款箱”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)魏加寧目前國(guó)際上的存款保險(xiǎn)制度主要有三種類型：一是“單一付款箱型”，只負(fù)責(zé)賠付儲(chǔ)戶的存款，這以英國(guó)為代表；二是“風(fēng)險(xiǎn)最小化型”，除負(fù)責(zé)賠付外，還具備對(duì)銀行的重組甚至監(jiān)管等廣泛的功能