濫用職權(quán)罪的立法完善

濫用職權(quán)罪的立法完善［摘要］濫用職權(quán)是一種典型的權(quán)力異化、權(quán)力腐敗行為，它對(duì)國(guó)家政權(quán)的危害高于一般刑事犯罪。世界各個(gè)國(guó)家和地區(qū)都注重通過(guò)立法加強(qiáng)對(duì)濫用職權(quán)行為的懲治。本文分析了我國(guó)濫用職權(quán)罪在立法上的缺陷，包括條文設(shè)計(jì)不合理，罪狀不明確，主體范圍過(guò)窄，刑罰設(shè)立不科學(xué)等問(wèn)題。提出應(yīng)及時(shí)修改立法，明確其特征，擴(kuò)大其主體范圍，提高其法定刑等建議。［關(guān)鍵詞］濫用職權(quán)罪立法完善一、引言隨著我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，人們對(duì)高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的弊端也越來(lái)越有了新的認(rèn)識(shí)。由于人們的思想與快節(jié)奏的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有時(shí)會(huì)發(fā)生新的沖突，所以新矛盾、新問(wèn)題也就會(huì)很自然地表現(xiàn)出來(lái)，加之人們的思想受社會(huì)各種不良風(fēng)氣的影響和侵蝕，一些意志薄弱的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用手中權(quán)力為個(gè)人謀取私利，致使瀆職犯罪案件屢屢發(fā)生，有的人為謀取個(gè)人利益不能正確對(duì)待手中的權(quán)力，他們見(jiàn)利忘義濫用職權(quán)，不履行職責(zé)，致使國(guó)家利益蒙受重大損失。為了強(qiáng)化國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任感，積極同此類(lèi)違法犯罪行為作斗爭(zhēng)，學(xué)習(xí)了解瀆職犯罪案件中的濫用職權(quán)罪是十分必要的。我們現(xiàn)行刑法第397條對(duì)原刑法規(guī)定中的玩忽職守罪進(jìn)行分解，并針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員故意違背職責(zé)的行為增設(shè)了濫用職權(quán)罪。這一立法舉措對(duì)于我們這個(gè)特權(quán)思想積淀沉厚，官貴民賤流毒深遠(yuǎn)的國(guó)度，無(wú)疑具有不可估量的意義。然而，由于刑法第397條立法設(shè)計(jì)上的缺陷，加之司法實(shí)踐中的復(fù)雜情況，導(dǎo)致該罪在很多問(wèn)題上都有較大爭(zhēng)議。本文擬對(duì)此進(jìn)行相關(guān)的研究，以期實(shí)現(xiàn)濫用職權(quán)罪在立法上的日臻完善。二、濫用職權(quán)罪的立法現(xiàn)狀（一）國(guó)外濫用職權(quán)罪的立法現(xiàn)狀孟德斯鳩在《論法的精神》中寫(xiě)道：“一切有權(quán)力的人都易濫用權(quán)力。防止權(quán)力濫用的方法就是以權(quán)力制約權(quán)力?！雹俅擞^點(diǎn)，他提出了三權(quán)分立的政權(quán)架構(gòu)學(xué)說(shuō)。現(xiàn)代世界各國(guó)更加深刻地認(rèn)識(shí)到，濫用職權(quán)本質(zhì)上是一種權(quán)力異化和權(quán)力腐敗行為，它危及國(guó)家結(jié)構(gòu)，腐蝕國(guó)家職能，妨害公民權(quán)益，最終損害國(guó)家根本利益。因此，現(xiàn)代各國(guó)一般均在刑法中設(shè)定條款規(guī)定濫用職權(quán)罪。法國(guó)1975年刑法典第184條至第191條將濫用職權(quán)分為二級(jí)：第一級(jí)規(guī)定國(guó)家公務(wù)員濫用職權(quán)妨害私人法律利益的各種主要形態(tài)，第二級(jí)規(guī)定國(guó)家公務(wù)員濫用職權(quán)妨害公共法律利益的各種主要形態(tài)。隨著法國(guó)人權(quán)的進(jìn)步，適應(yīng)實(shí)踐中的新情況，法國(guó)1994年1月起生效的新刑法典修訂了原刑法濫用職權(quán)罪的規(guī)定。該法典第四卷第三編第二章分二節(jié)規(guī)定了濫用職權(quán)罪。其中第一節(jié)為針對(duì)行政部門(mén)濫用職權(quán)罪，第二節(jié)是針對(duì)個(gè)人濫用權(quán)勢(shì)罪。法國(guó)刑法典在濫用職權(quán)罪規(guī)定上不同于我國(guó)，表現(xiàn)在：1、它將濫用職權(quán)罪集中規(guī)定，像我國(guó)刑法中的國(guó)家工作人員非法拘禁罪、郵政工作人員侵犯公民通信自由罪、非法剝奪宗教信仰自由罪、侵犯少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣罪等在法國(guó)刑法典中都被集中置于濫用職權(quán)罪一章中。2、它并不以“致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失”為犯罪成立要件，只要有濫用權(quán)勢(shì)的行為，即可定罪處罰。日本刑法典第二十五章第193條、194條、195條規(guī)定了濫用職權(quán)罪。日本刑法典將該罪分為三種：即公務(wù)員濫用職權(quán)罪，特別公務(wù)員濫用職權(quán)罪、特別公務(wù)員暴行、凌辱、虐待罪。日本濫用職權(quán)罪與我國(guó)相比有以下特點(diǎn)：1、敘明了濫用職權(quán)罪的行為表現(xiàn)形式；2、體現(xiàn)了對(duì)特別公務(wù)員即司法工作人員的從重懲罰原則；3、不將致人死傷作為犯罪的成立條件，而以“致人死傷”作為加重情節(jié)，與傷害罪比較，從一重處斷。俄羅斯聯(lián)邦刑法典第285條、第286條分別規(guī)定了濫用職權(quán)罪和逾越職權(quán)罪。俄羅斯與中國(guó)在濫用職權(quán)上的規(guī)定共同點(diǎn)是都以造成嚴(yán)重?fù)p失作為犯罪成立的必備要件，但在以下三個(gè)方面不同：1、俄羅斯刑法典以“出自貪利動(dòng)機(jī)或者其他個(gè)人厲害關(guān)系”作為濫用職權(quán)罪的成立條件，而我國(guó)刑法第397條第2款只將徇私舞弊作為本罪的加重情節(jié)；2、俄羅斯刑法典將國(guó)家公職人員的濫用職權(quán)罪與逾越職權(quán)罪分開(kāi)，而我國(guó)一般認(rèn)為濫用職權(quán)即涵蓋了逾越職權(quán)的行為；3、俄羅斯刑法典在處罰上規(guī)定了資格刑，而我國(guó)對(duì)此罪沒(méi)有資格刑的處罰。美國(guó)《模范刑法典》第243章第243-1條之濫用職權(quán)罪是指，以公職資格或假裝為其行為者，或?yàn)E用真的或假裝的公職資格者，明知自己行為違法而為下列所揭之行為時(shí)，即犯輕罪:1、使他人服于逮捕、拘禁、搜索、扣押、虐待、喪失占有、納稅、設(shè)定擔(dān)?；蚱渌烁裆匣蜇?cái)產(chǎn)上權(quán)利之侵害。2、拒絕或妨害他人行使或享有私權(quán)特權(quán)、公權(quán)、豁免權(quán)。②（二）我國(guó)濫用職權(quán)罪的立法現(xiàn)狀我國(guó)1979年刑法沒(méi)有規(guī)定濫用職權(quán)罪。在此后的大量法律中，特別是大量的附屬刑法規(guī)范中，多次出現(xiàn)“濫用職權(quán)”一語(yǔ)，并逐步明確規(guī)定追究濫用職權(quán)者的刑事責(zé)任，但有關(guān)濫用職權(quán)罪的立法相當(dāng)混亂。1997年修訂的刑法典明確規(guī)定了濫用職權(quán)罪，使懲治濫用職權(quán)行為進(jìn)一步法制化、規(guī)范化。明確所謂濫用職權(quán)罪，是指國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違背法律授權(quán)或委托行使的職權(quán)范圍，超越職權(quán)或者違反職權(quán)行使的法定程序，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民的利益遭受重大損失的行為。綜觀刑法對(duì)濫用職權(quán)犯罪的規(guī)定，有以下主要特點(diǎn)：（1）在立法模式上采用總括式和列舉式相結(jié)合的方式。即以第三百九十七條為概括性的濫用職權(quán)罪的一般規(guī)定，以徇私枉法罪、濫用管理公司、證券罪、違法發(fā)放林木采伐許可證罪、放縱走私罪等為濫用職權(quán)犯罪的具體規(guī)定，做到了縱橫結(jié)合，相互協(xié)調(diào)，形成了對(duì)濫用職權(quán)行為的定罪和處罰體系。（2）在法定刑上貫徹了罪刑相適應(yīng)的原則。刑法對(duì)濫用職權(quán)罪根據(jù)情節(jié)輕重將法定刑分為兩個(gè)檔次。即對(duì)濫用職權(quán)罪處三年以下有期徒刑或者拘役，對(duì)情節(jié)特別嚴(yán)重的處三年以上七年以下有期徒刑，刑法另有規(guī)定的依照規(guī)定。同時(shí)，在第三百九十七條第二款還規(guī)定了對(duì)情節(jié)加重犯的加重處罰。（3）縮小了主體范圍，將其范圍從國(guó)家工作人員縮小為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。2002年12月25日，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)瀆職罪主體的適用進(jìn)行了立法解釋?zhuān)瑪U(kuò)大了瀆職罪主體的適用范圍，新增加了三類(lèi)人員為瀆職罪主體，即在依照法律法規(guī)規(guī)定行使國(guó)家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，在受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)委托代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，雖未列入國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員編制但在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。三、濫用職權(quán)罪的立法缺陷刑法結(jié)束了我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)濫用職權(quán)罪立法的混亂局面，但綜合考察，還有許多不夠科學(xué)的地方。（一）主體范圍過(guò)窄刑法將瀆職犯罪，包括濫用職權(quán)罪的主體限定為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。1999年12月25日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)刑法修正案，規(guī)定了國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員濫用職權(quán)罪解決了對(duì)這類(lèi)人員濫用職權(quán)無(wú)法可依的問(wèn)題。但這種立法存在以下不足：1、同我國(guó)刑法關(guān)于貪污賄賂罪的規(guī)定不協(xié)調(diào)根據(jù)刑法第一百六十三條第三款的規(guī)定，對(duì)國(guó)有公司、企業(yè)中從事公務(wù)的人員和國(guó)有公司、企業(yè)委派到非國(guó)有公司、企業(yè)從事公務(wù)的人員的受賄行為，按照刑法第八章中規(guī)定的受賄罪定罪處罰，而刑法第一百六十八條規(guī)定的國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員濫用職權(quán)罪則不按第三百九十七條規(guī)定的濫用職權(quán)罪定罪處罰，反映出立法思想上的不統(tǒng)一。同時(shí)對(duì)徇私舞弊濫用職權(quán)罪的刑罰規(guī)定亦有區(qū)別，第一百六十八條第三款規(guī)定的是“從重處罰”；第三百九十七條第三款則規(guī)定了更高的刑期檔次。2、刑事實(shí)體法與程序法相互沖突刑事訴訟法第十八條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈臑^職犯罪的主體是國(guó)家工作人員，而刑法卻將瀆職罪的主體限定為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，導(dǎo)致實(shí)體法和程序法的沖突。3、立法不明確造成實(shí)踐中的困惑由于刑法關(guān)于濫用職權(quán)罪的主體范圍界定不明確，以至司法機(jī)關(guān)對(duì)大量的濫用職權(quán)行為無(wú)法追究，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是刑法對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的概念沒(méi)有作出明確規(guī)定，加之在新舊體制轉(zhuǎn)型期國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員這一概念本身外延不清，造成主體認(rèn)定和立案管轄的混亂，直接影響著罪與非罪，此罪與彼罪的區(qū)分，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群眾性組織的人員能否認(rèn)定為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員并不明確。二是經(jīng)合法授權(quán)或受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)委托從事公務(wù)的人員能否視為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，例如人大代表、政協(xié)委員、人民陪審員、法院聘請(qǐng)的合同工和臨時(shí)工等，對(duì)于他們?cè)诼男袊?guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)時(shí)的濫用職權(quán)行為如何認(rèn)定仍存疑問(wèn)。三是非國(guó)家機(jī)關(guān)所設(shè)的具有國(guó)家機(jī)關(guān)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，如屬于企業(yè)編制的鐵路、林業(yè)、農(nóng)墾油田等系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立的公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院中從事公務(wù)的人員如何定性，法無(wú)明文規(guī)定。③2002年12月28日，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)瀆職罪主體的適用進(jìn)行了立法解釋?zhuān)瑪U(kuò)大了瀆職罪主體的適用范圍，新增加了三類(lèi)人員為瀆職罪主體，即在依照法律法規(guī)規(guī)定行使國(guó)家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，在受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)委托代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，雖未列入國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員編制但在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。但他們是否屬于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的范疇？瀆職罪主體的范圍是否仍為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員？究竟如何界定國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員呢？筆者認(rèn)為，刑法立法解釋不等于刑法修正案。既然刑法規(guī)定瀆職罪的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，立法機(jī)關(guān)又沒(méi)有對(duì)此予以修正，那就表明瀆職罪的主體范圍仍應(yīng)為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。只不過(guò)這里的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)采廣義說(shuō)，囊括了新增加的三類(lèi)人員（可稱(chēng)之為準(zhǔn)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員）與傳統(tǒng)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員即在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和軍隊(duì)機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員這一狹義概念，顯然有別。也就是說(shuō)，關(guān)于瀆職罪主體適用問(wèn)題的立法解釋實(shí)質(zhì)上是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的外延作了廣義的解釋?zhuān)瑥亩鴶U(kuò)大了瀆職罪主體的適用范圍。（二） 條文設(shè)計(jì)不合理④我國(guó)刑法第三百九十七條第一款將濫用職權(quán)罪與玩忽職守罪規(guī)定在同一條文之中，適用相同的刑罰，使濫用職權(quán)罪這一包括故意和過(guò)失的犯罪與玩忽職守罪這一過(guò)失犯罪適用相同的法定刑，與罪刑相適應(yīng)原則不符。這種立法方式在世界其他國(guó)家和地區(qū)極為少見(jiàn)。（三） 罪狀不明確刑法第三百九十七條采用的是簡(jiǎn)單罪狀，沒(méi)有詳述濫用職權(quán)罪的犯罪特征，罪狀不明確引起理論界的爭(zhēng)論。如對(duì)濫用職權(quán)罪的主觀罪過(guò)形式就有“故意說(shuō)”、“直接故意說(shuō)”、“間接故意說(shuō)”、“間接故意與過(guò)失并存說(shuō)”、“過(guò)失、故意復(fù)合罪過(guò)說(shuō)”等等。立法上的不明確，理論上的論爭(zhēng)，致使司法機(jī)關(guān)無(wú)所適從。（四） 刑罰設(shè)立不科學(xué)盡管我國(guó)刑法將濫用職權(quán)罪的刑罰分為兩個(gè)檔次，并規(guī)定了濫用職權(quán)罪的加重刑罰，但是在對(duì)濫用職權(quán)罪的刑罰設(shè)計(jì)上依然存在兩大問(wèn)題：一是與玩忽職守罪相比法定刑偏低；二是忽視了資格刑和財(cái)產(chǎn)刑。四、濫用職權(quán)罪的立法完善上述立法缺陷既給認(rèn)定濫用職權(quán)犯罪帶來(lái)難題，又使相當(dāng)一批給國(guó)家造成重大損失的濫用職權(quán)行為得不到應(yīng)有的刑事追究，司法實(shí)務(wù)界相當(dāng)困惑，人民群眾反應(yīng)強(qiáng)烈。筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)我國(guó)司法實(shí)踐要求，借鑒其他國(guó)家濫用職權(quán)罪立法的經(jīng)驗(yàn)，迅速完善我國(guó)濫用職權(quán)罪立法。（一）采用敘明罪狀，分列濫用職權(quán)罪與玩忽職守罪一是明確界定濫用職權(quán)罪。濫用職權(quán)的犯罪行為與行為人職權(quán)之間具有必然聯(lián)系，這是其本質(zhì)特征。濫用職權(quán)罪是指公務(wù)人員違背其職務(wù)要求不行使或不正確行使其職權(quán)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家或人民利益遭受重大損失的行為。二是分列濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪，避免適用相同的法定刑，以做到罪刑相適應(yīng)，同時(shí)提高濫用職權(quán)罪的法定刑。在自由刑的設(shè)置上，由于濫用職權(quán)罪適用范圍較廣，情況復(fù)雜，可以考慮：（1）設(shè)立兩個(gè)檔次的量刑幅度，形成基本構(gòu)成與加重構(gòu)成兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的罪刑單位。（2）以情節(jié)嚴(yán)重或造成嚴(yán)重危害后果作為構(gòu)成犯罪的要件，第一檔次的法定刑可與玩忽職守罪相當(dāng)。（3）以情節(jié)與危害后果特別嚴(yán)重作為加重構(gòu)成的要件，其法定刑較徇私枉法罪為低。相應(yīng)提高瀆職罪中其他濫用職權(quán)罪的法定刑，并規(guī)定資格刑和罰金刑。（二）將濫用職權(quán)罪主體修改為公務(wù)人員刑法將濫用職權(quán)罪主體規(guī)定為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，顯然不準(zhǔn)確、不科學(xué)，立法機(jī)關(guān)對(duì)瀆職罪主體的適用所作的解釋?zhuān)m然擴(kuò)大了主體范圍，但回避了瀆職罪主體是否仍為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員這一問(wèn)題，造成了理解上的模糊和解釋上的混亂。筆者認(rèn)為將濫用職權(quán)罪的主體修改為公務(wù)人員，即管理國(guó)家事務(wù)、公共事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的國(guó)家工作人員，主要理由是：1、公務(wù)人員的稱(chēng)謂具有準(zhǔn)確性、穩(wěn)定性和高度概括性的特點(diǎn)。一是公務(wù)人員能夠準(zhǔn)確反映濫用職權(quán)罪主體從事公務(wù)的本質(zhì)特征，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員更側(cè)重于反映身份特征，沒(méi)有揭示本質(zhì)；二是公務(wù)人員的稱(chēng)謂簡(jiǎn)潔明了，可使立法技術(shù)更趨科學(xué)；三是公務(wù)人員涵蓋面廣，不僅包括了國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，還囊括了立法解釋增加的三類(lèi)人員，這樣可以避免解釋上的混亂；四是修改為公務(wù)人員有利于維護(hù)刑法的穩(wěn)定性，在社會(huì)形勢(shì)發(fā)生變化的情況下，可以通過(guò)刑法解釋的方式不斷明確其含義，從而避免動(dòng)輒修改刑法的弊端。2、對(duì)國(guó)外立法例的借鑒。在國(guó)外，濫用職權(quán)罪是與公務(wù)員職務(wù)有關(guān)的犯罪，因此濫用職權(quán)罪的主體是公務(wù)員。對(duì)公務(wù)員的范圍，各國(guó)規(guī)定不一致。如德國(guó)刑法第11條規(guī)定：“公務(wù)員，依德國(guó)法，a.任公務(wù)人員或法官者；b.擔(dān)任其他公法上之勤務(wù)關(guān)系者；c.其他經(jīng)指定在官署或其他機(jī)關(guān)或受其委托從事公共行政之工作者”。奧地利刑法第74條規(guī)定：“稱(chēng)公務(wù)員者，謂被任命于聯(lián)邦州、區(qū)、縣、市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或除教會(huì)或宗教團(tuán)體外其他依公法上之人之名義，成為其機(jī)關(guān)、單獨(dú)或與他人共同為法律行為，或執(zhí)行聯(lián)邦、州、縣、市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)任務(wù)之人”⑤概括地說(shuō)，國(guó)外刑法中公務(wù)員指在國(guó)家或地方公共機(jī)構(gòu)、團(tuán)體中從事公務(wù)的人員及其他依法從事公務(wù)或經(jīng)指定或受委托從事公務(wù)的人員，國(guó)外的公務(wù)員比國(guó)內(nèi)公務(wù)員的含義更廣。（三）規(guī)定犯罪主觀方面由間接故意和過(guò)失構(gòu)成關(guān)于本罪的主觀方面，學(xué)術(shù)界有四種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為是直接故意，認(rèn)為“該罪故意的內(nèi)容是行為人對(duì)其濫用職權(quán)是明知，至于行為人對(duì)危害后果的態(tài)度，是希望危害后果發(fā)生?！雹薜诙N觀點(diǎn)認(rèn)為是故意，包括直接故意和間接故意，認(rèn)為該罪的故意內(nèi)容是：“行為人明知自己濫用職權(quán)的行為會(huì)發(fā)生公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民的利益遭受重大損失的結(jié)果，而希望或放任這種結(jié)果發(fā)生。”⑦第三種觀點(diǎn)認(rèn)為既可由間接故意也可由直接故意或者過(guò)于自信的過(guò)失構(gòu)成，而不由疏忽大意的過(guò)失構(gòu)成。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為只能由過(guò)失構(gòu)成。⑧筆者認(rèn)為，上述幾種觀點(diǎn)均不能準(zhǔn)確地反映本罪的罪過(guò)形成，犯罪主觀方面只能由間接故意和過(guò)失構(gòu)成。前三種觀點(diǎn)都認(rèn)為濫用職權(quán)罪的罪過(guò)形成包括直接故意，這顯然是錯(cuò)誤的。直接故意，是指行為人明知自己的行為會(huì)發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果，并希望這種結(jié)果發(fā)生。希望，是指行為人積極追求危害社會(huì)結(jié)果的心理態(tài)度，具有目的性，犯罪目的是希望意志的核心和指向，是希望意志的始點(diǎn)與歸宿；具有積極性，行為人希望實(shí)現(xiàn)主觀目的，總是根據(jù)自己的需要改變客觀世界，最終滿足自己的需要；具有堅(jiān)決性，表現(xiàn)為勇于克服一切困難，堅(jiān)定不移地實(shí)現(xiàn)犯罪目的的決心（卷三）。如果濫用職權(quán)行為是希望危害社會(huì)結(jié)果的發(fā)生，也就是說(shuō)，行為人積極追求，造成公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益的重大損失，那么這種行為的嚴(yán)重社會(huì)危害性，這種心理態(tài)度所反映的行為人極大的主觀惡意性，僅規(guī)定處3年以下有期徒刑或拘役，則明顯與罪、責(zé)、刑不相符；立法者也不可能將其與玩忽職守同列一個(gè)條文。再者，如果出于直接故意，則已相應(yīng)地構(gòu)成其他犯罪，無(wú)需以濫用職權(quán)罪論處。例如：某消防部門(mén)直接負(fù)責(zé)人，為泄私憤將收繳的易燃物品存入倉(cāng)庫(kù)并令放火燒之，希望使附近居民的財(cái)產(chǎn)、生命造成重大損害，這是構(gòu)成放火罪，而不構(gòu)成本罪。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為不可能由疏忽大意的過(guò)失構(gòu)成，這也不符合刑法理論和客觀實(shí)際。罪過(guò)，指的是對(duì)危害結(jié)果所持的心理態(tài)度，在實(shí)踐中，行為人雖然明知自己的行為是在濫用職權(quán)，但是，因?yàn)槭韬龃笠鉀](méi)有預(yù)見(jiàn)會(huì)給公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益造成嚴(yán)重?fù)p失的情況，不屬罕見(jiàn)。類(lèi)似這種情況的犯罪，如明知違章駕駛，但因疏忽大意就可能構(gòu)成交通肇事罪?？梢?jiàn)，對(duì)行為的明知不應(yīng)是判定故意還是過(guò)失的標(biāo)志。其實(shí)，玩忽職守罪與濫用職權(quán)罪的主要區(qū)別是在于行為方式的不同，一個(gè)是作為，一個(gè)是不作為。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，玩忽職守的罪過(guò)是過(guò)失，而濫用職權(quán)與玩忽職守同列一個(gè)條文中，其罪過(guò)形式也只能是過(guò)失。但是玩忽職守罪的罪過(guò)形成包括間接故意和過(guò)失，幾乎已成為學(xué)界的共識(shí)，并越來(lái)越被實(shí)踐證明是正確的。因此，濫用職權(quán)罪的主觀方面也只能由間接故意和過(guò)失構(gòu)成。（四）將“情節(jié)嚴(yán)重”代替“重大損失”作為構(gòu)成要件濫用職權(quán)罪作為故意犯罪，筆者認(rèn)為，將造成重大危害后果作為必要的構(gòu)成要件，是不恰當(dāng)?shù)?。理由是：第一，這一規(guī)定不利于防范國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的擅權(quán)枉法行為，國(guó)家權(quán)力是一種政治上的限制力量，其突出特點(diǎn)是具有強(qiáng)制性或制約性。正是因?yàn)闄?quán)力的這一特征，才決定了權(quán)力必須以正確形式行使的必要性。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員作為人民的公仆，理應(yīng)兢兢業(yè)業(yè)、克己奉公、遵紀(jì)守法，唯國(guó)家和人民利益為上，但掌握權(quán)力的人都會(huì)因陷入個(gè)人私利的誘惑而亂用權(quán)力，這種濫用職權(quán)的行為，是對(duì)法律和人民利益的背叛，是國(guó)家權(quán)力的異化和腐敗，會(huì)侵蝕國(guó)家的機(jī)能，最終危害國(guó)家的根本利益?！皣?guó)家之?dāng)。晒傩耙病?，正是此理。因而，從法律上?guī)定濫用職權(quán)行為構(gòu)成犯罪不以造成重大損失的后果為構(gòu)成要件，對(duì)于保證國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員清廉高效理政、虔心服務(wù)人民，端正執(zhí)法思想，規(guī)范工作程序，強(qiáng)化從政道德，提高機(jī)關(guān)工作人員的整體素質(zhì)具有重要作用?，F(xiàn)行刑法規(guī)定以重大損失作為本罪的構(gòu)成要件，不可避免地會(huì)使某些國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員滋生出一種只要不造成重大損失，濫用權(quán)力法律也無(wú)可奈何我的陰暗心理。這當(dāng)然有悖于現(xiàn)代國(guó)家追求的建立高效、廉潔政府的理想價(jià)值。第二，很多外國(guó)刑法典中的濫用職權(quán)罪不以造成重大損失為構(gòu)成要件。如瑞士刑法典第312條：“當(dāng)成員或官員濫用職權(quán)，意圖使自己或他人獲得非法利益，或?qū)λ嗽斐刹焕模?年以下重懲役或監(jiān)禁刑。”日本刑法第132條：“公務(wù)員濫用職權(quán)，使他人履行沒(méi)有義務(wù)履行的事項(xiàng)，或者妨害他人行使權(quán)利的，處三年以下懲役或者禁錮，致人死傷的加重情節(jié)等等。⑨筆者認(rèn)為，我國(guó)司法解釋中“重大損失”主要解釋為致人重傷、死亡或者重大公私財(cái)產(chǎn)損失，這對(duì)于以過(guò)失為罪過(guò)形式的玩忽職守罪而言可謂恰當(dāng)，但對(duì)于以故意為罪過(guò)形式的濫用職權(quán)罪來(lái)說(shuō)很不合適。我國(guó)刑法應(yīng)借鑒外國(guó)立法，取消“重大損失”濫用職權(quán)罪的構(gòu)成要件的規(guī)定，而代之以“情節(jié)嚴(yán)重”，是比較適宜的。（五）增設(shè)資格刑濫用職權(quán)罪是在職務(wù)活動(dòng)中實(shí)施的，職務(wù)與犯罪之間這種密不可分的特殊關(guān)系表明要懲治職務(wù)犯罪就必須使行為人與其職務(wù)相分離，這是維護(hù)職務(wù)廉潔性的要求。因此，對(duì)此種犯罪，除適用自由刑外，可附加剝奪一定期限甚至終身?yè)?dān)任公職的權(quán)利。許多國(guó)家的刑事立法都有這方面的規(guī)定，可予借鑒。對(duì)某些國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員而言，職務(wù)和權(quán)力已成為他們實(shí)施職務(wù)犯罪的工具和條件，如果在犯罪之后不剝奪其參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利，就不足以表明法律對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行懲治的嚴(yán)正立場(chǎng)。鑒于我國(guó)當(dāng)前的資格刑立法狀況，尚不能對(duì)此種犯罪附加剝奪政治權(quán)利。因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó)刑法規(guī)定，剝奪政治權(quán)利包括：選舉權(quán)和被選舉權(quán)；言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威自由的權(quán)利；擔(dān)任國(guó)家機(jī)關(guān)職務(wù)的權(quán)利；擔(dān)任國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位和人民團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的權(quán)利。如果對(duì)本罪附加剝奪政治權(quán)利，則未免“刑罰過(guò)?！?；如果不附加剝奪一定期限的擔(dān)任國(guó)家機(jī)關(guān)職務(wù)的權(quán)利，又不能收到較好的效果。筆者認(rèn)為應(yīng)完善我國(guó)資格刑立法，對(duì)適用剝奪政治權(quán)利的各種情形分別加以規(guī)定，使其具有針對(duì)性，如對(duì)濫用職權(quán)罪的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員就可附加剝奪擔(dān)任國(guó)家機(jī)關(guān)職務(wù)的權(quán)利。綜上所述，筆者建議對(duì)濫用職權(quán)罪的條文作如下規(guī)定：“公務(wù)人員間接故意或者過(guò)失違背職務(wù)要求，不履行或不正確履行職責(zé)，情節(jié)嚴(yán)重或給公共利益、國(guó)家或人民利益造成嚴(yán)重危害后果的，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)與危害后果