高校內部控制制度手冊的編制與應用

高校內部控制制度手冊的編制與應用

2012年11月，該行政機構的內部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱“規(guī)范”）發(fā)布并實施，2014年1月1日啟動，學校內部控制體系的建設和實施。高校開始設計內部控制體系,但實施狀況進展較慢。財政部又于2015年12月頒布《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》,明確要求有關單位必須于2016年底前完成內部控制的建立和實施工作。然而,全面開展內部控制的高校寥寥無幾,主要瓶頸是大多數(shù)高校并不清楚實施內部控制該從何處著手,只是對現(xiàn)有制度進行完善補充,編制新的制度手冊。高校作為法人單位,實施內部控制也應以控制環(huán)境為基礎、風險評估為方向、控制措施為核心、信息與溝通為保障、內部監(jiān)督與評價為手段,立足實際,不斷優(yōu)化。一、環(huán)境,高校不具有可控性高?？刂骗h(huán)境也由內部與外部環(huán)境組成。對于外部環(huán)境,高校不具有可控性。由內控意識、治理結構、校園文化、組織機構設置及人事政策等構成的內部環(huán)境,是高校實施內部控制的基礎和入口。(一)部分高校大學生受重視的程度不夠新時期高校被賦予“人才培養(yǎng)、科學研究、服務社會、文化傳承與創(chuàng)新”四大職能,經濟活動是圍繞高校的職能開展的,是實現(xiàn)高校職能的一系列輔助性活動,受重視的程度不夠高。在對內部控制認識不到位的情況下,高校會認為實施內部控制工作量大,牽涉的事多面廣,還可能影響主要業(yè)務開展。因此,高校就要結合腐敗和舞弊案例,就設定控制目標、業(yè)務流程再造、進行風險評估、采取控制措施、制定內控制度等方面,加強對全體教職員工內控知識的培訓與學習,培育良好的內控意識。(二)內部監(jiān)督督促不力,影響公司職能的發(fā)揮高校治理層的管理權扎根于權力授予,突出照章辦事和等級服從,黨委書記、校長等領導干部由組織委派或任命,內部控制的實施狀況與黨委書記、校長的業(yè)績考核不掛鉤,不影響其職務升遷。因此,治理層實施內控的內在動力不足?！兑?guī)范》第六條規(guī)定“單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責”。但實際執(zhí)行中,校長作為高校法人兼任內控建設工作小組組長,如果得不到黨委書記支持或受到掣肘,實施內控便會事倍功半,成效不佳。高校主管部門應通過文件形式,明確要求高校實施內部控制,黨政必須齊抓共管,黨委書記和校長共同負責,并將內控實施狀況與其業(yè)績考核掛鉤。(三)內部控制實施組織機構和分工不健全值得高校關注和改進的機構設置問題至少有:一是內控實施牽頭部門難確定。《規(guī)范》第十三條規(guī)定“單位應當單獨設置內部控制職能部門或者確定內部控制牽頭部門”。實踐中,高校單獨設置內控職能部門要經過上級部門的審批,難度較大,而各管理、監(jiān)督部門人員不足,對于業(yè)務量繁雜、具有高難度的內控實施工作,都不會主動承擔牽頭任務。二是機構設置不健全,存在管理功能缺位的問題。諸如合同管理、信息管理等,沒有設置對應的歸口部門。三是職責安排不當,存在內部牽制功能不到位的問題。如同一個校領導分管財務、基建、資產、審計,將內部審計放在計劃財務處,就屬于錯位,影響內部牽制功能發(fā)揮。鑒于單獨設置內控部門難度較大,高校應建立內部控制實施組織機構,由黨政領導擔任負責人,財務處為內部控制實施的協(xié)調牽頭部門,小組成員應由組織人事、國資、基建、后勤等部門組成,監(jiān)察、審計部門負責做好監(jiān)督、評價工作。內控實施組織對部門和人員職責進行梳理,做到重大事項由高校領導集體決策,并對決策、執(zhí)行、監(jiān)督機構進行分離,確保不相容崗位分離并相互制衡。(四)健全高校發(fā)展規(guī)劃,實施科學發(fā)展高校人力資源政策主要包括:人才引進與培養(yǎng);教工的職務晉升、職稱評聘、薪酬與考核;關鍵崗位輪崗制度等。高校一般都制定有自己的人力資源管理制度,但有的常年沒有修訂,不能適應高等教育發(fā)展的需求,有的甚至成為發(fā)展屏障,筆者建議高校應以實施內控為契機,重點做到:一是高標準編制學校發(fā)展規(guī)劃,使教職工能夠對自身發(fā)展進行預期,能夠將個人價值和單位價值相結合,避免懶惰行為對實施內部控制帶來消極影響。二是修訂高層次人才管理辦法,制定合理的員工培訓計劃。隨著人才機制的市場化,高校在高層次人才引進、培養(yǎng)、培訓等方面面臨的競爭日趨激烈。高校在提升人才待遇的同時,在員工培養(yǎng)、培訓、進修訪學等方面,要制定有針對性的長期規(guī)劃,使員工不但有歸屬感,還要有獲得感。三是將內控評價機制融入年度績效考核體系,同時建立內控“問責機制”,進行定期和不定期的崗位輪換。(五)校園文化與內控流程的融合文化傳承與創(chuàng)新作為高校所擔負的歷史使命,從頂層設計和戰(zhàn)略高度日益受到重視。高校建設外化于行、內化于心、固化于制的校園文化,須將校園文化與內控流程有機融合,借助內控流程使文化理念“落地生根”,避免校園文化建設與內控流程出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象,形成理解、尊重和重視內部控制的校園文化氛圍。二、風險評估和應對策略內部控制是以防范和控制風險為基本目標,高校應根據全面性原則,研究和識別自身存在的各類風險,在進行準確評估后制定應對策略。其主要內容包括:(一))風險管理系統(tǒng)組織層面風險和業(yè)務層面風險構成了高校風險的兩個層次。組織層面風險通常主要有治理層濫用職權風險、辦學定位風險、財務管理風險和債務風險等;業(yè)務層面風險因業(yè)務類型差異、流程節(jié)點不同,而有所區(qū)別。高校識別風險的前提是建立涵蓋風險的信息搜集與分析系統(tǒng),由整體到局部有序開展。首先,從組織機制、管理制度、部門崗位和信息系統(tǒng)著手,全面搜集信息,分析識別組織層面風險;其次,對組織現(xiàn)有業(yè)務流程進行梳理并實施業(yè)務流程再造,對梳理再造后的業(yè)務流程、業(yè)務環(huán)節(jié)進行細致分析,識別業(yè)務層面的風險;再次,配合采用風險清單法、流程圖法、小組談論和訪談、實地檢查法,將所識別的風險用表格或圖形匯總反映出來。(二)高校內部控制風險的定量與定性分析風險分析具體包括風險的可能性分析(如表1)和影響程度分析(如表2)。高校的風險類型和風險點雖然較多,但其發(fā)生的可能性概率有高有低,對高校治理目標實現(xiàn)的影響程度也是有所差異的。因此,在全面識別內部控制風險后,高校應將定量與定性方法結合運用,分析各種風險的可能性及影響程度,據以進行風險分級排序,確定內部控制需著重關注和優(yōu)先控制的風險點。如果高校在這方面的力量薄弱,可以聘請內控專家和中介機構開展風險分析。(三)風險應對:外包外包,分擔場經過風險識別與分析,高校已經對本單位內部控制風險的類型、風險發(fā)生等級及可能出現(xiàn)的風險后果有了系統(tǒng)全面的認識,應據此制定恰當?shù)娘L險應對策略(如風險規(guī)避、降低、分擔和承受等)。實踐中,并非風險控制的越低越好,而應結合高校治理目標,借助社會專業(yè)化團隊,采用外包等方式,將餐飲、超市、保潔等風險轉移或分擔出去,同時建立外包服務的業(yè)務控制。高校實施風險評估工作,量大環(huán)節(jié)多。本人在實踐中是根據梳理再造后的流程實施風險評估工作的,編制了“公務用車風險控制矩陣表”格式表(表3)。三、針對通用控制方法的建議控制措施即控制方法,也稱控制活動,《規(guī)范》總結了若干適用于各類業(yè)務或風險的八個通用控制方法,高校在內部控制措施應用過程中,應注意如下幾方面:(一)要建立有效的相互分離制度首先,高校對不相容職務相互分離的理解和把握尤其要準確,要綜合考慮預算、政府采購、收支、建設項目、資產和合同管理等業(yè)務類型和管理因素,從權能結構、業(yè)務屬性和業(yè)務流程等方面來把握。權能結構包含決策、執(zhí)行與監(jiān)督評價三項權能,為實現(xiàn)決策與執(zhí)行的相互分離,高校應建立不同層面及各類業(yè)務的內部決策與授權審批體系,對于監(jiān)督評價權能主要有水平集中式和垂直式兩種;業(yè)務屬性,主要包括信息流、資金流、業(yè)務流等,不能僅從“錢”的收付上關注資金流,更要從收款與付款的權責關系安排是否合理上進行關注;對業(yè)務流要重點關注具有風險點的不相容業(yè)務活動過程。其次,要結合人工成本、管理與協(xié)調成本等,綜合考慮不相容職務的分離方式。一般的不相容職務未必就分離,而關鍵的不相容職務則必須分離。為實現(xiàn)牽制,分離時要優(yōu)先考慮崗位分置,然后考慮部門分設。最后,要將不相容職務分離式牽制與合作式牽制相結合。高校實行的“三重一大”集體決策制度、集體采購制度、合同的會審和會簽、聯(lián)席辦公等都是合作式牽制機制,高校需要對合作的事項、部門或人員、流程、職責及責任追究等進行系統(tǒng)總結并深化運用。(二)“留不住”要建立嚴密的內部控制措施,高校的業(yè)務流程必須環(huán)環(huán)相扣、科學有序、不留漏洞。因此,高校應對已有的全部業(yè)務實施流程梳理,充分挖掘現(xiàn)有流程中存在問題,逐一分析并完善,在此基礎上再研究和設計各種有效的控制措施加以應用。(三)控制措施之間要合理銜接與配合“歸口管理—預算約束—授權審批—會計系統(tǒng)—評價與監(jiān)督”等控制措施形成了閉環(huán),是完整內部控制流程的主要節(jié)點,高校在業(yè)務內部控制中必須注意這些控制措施相互間的銜接性、互補性,做到業(yè)務流程簡化而控制措施有力。(四)高校運行效率低下控制風險與教育事業(yè)發(fā)展在某些時候是有沖突的,因為有效的風險控制必然離不開一套嚴密的業(yè)務控制程序,而嚴密的控制程序如果過于復雜繁瑣,則有可能降低高校應對外界環(huán)境變化的反應能力,造成高校運行效率下降進而影響教職工的積極性、妨礙高校事業(yè)發(fā)展。因此,高校在制定內部控制措施時應以適應教育事業(yè)發(fā)展為前提、以“可接受的風險水平”為出發(fā)點,結合外部環(huán)境變化和自身發(fā)展情況科學設計內部控制措施,力求程序簡化易行,同時還要運用“特例”和“應急”管理機制,在控制風險與服務教育事業(yè)發(fā)展之間尋求平衡。(五)設計整體的文化性。在內控制措施從表面上看是重在制度本身,但高校作為非贏利性文化教育機構,其制度不同于一般的社會組織制度,它是一種文化積淀,具有文化屬性。從文化視角看,高校內控體系的設計應該具有連續(xù)性、文化性。特別是要將不相容職務分離、授權與審批、監(jiān)督與評價等控制措施與高校文化特質相適應,符合高校文化建設的要求。(六)在互聯(lián)網系統(tǒng)的支持下互聯(lián)網時代、信息化社會,需要大數(shù)據思維,高校各種控制措施必須與信息化建設有效結合,才能提高運行效率和效果。四、提升內部控制效率充分運用現(xiàn)代科學技術手段加強內部控制是《規(guī)范》明確要求的,高校對單位內部信息系統(tǒng)建設和實施,明確責任并管理歸口,將業(yè)務及控制流程嵌入到信息系統(tǒng)中管理,能夠排除或減少人為因素引起的干擾、操控,提高內部控制效率。從實踐看,在信息與溝通問題方面,主要任務是建立信息集中管理體制與解決“信息孤島化”問題。(一)加強信息管理與信息系統(tǒng)管理的區(qū)別,避免信息不暢從目前情況看,高校采取的信息管理模式,基本上是按職能劃分分塊管理的體制,導致業(yè)務部門之間信息分割、信息“孤島”,各部門之間缺乏有效信息溝通與共享。高校住宿費是按不同標準收取的,如宿舍管理與財務收費不對接,就可能存在繳費低者住高標準宿舍的現(xiàn)象。要解決上述問題,高校首先要明確信息管理與信息系統(tǒng)管理的差別,信息管理側重于信息本身的搜集、分析、再利用等,而信息系統(tǒng)管理則側重于對承載信息的各種信息軟件和硬件的管理維護。其次,在組織體系中分別確立信息和信息系統(tǒng)的集中歸口管理部門,目前多數(shù)高校將信息系統(tǒng)管理責任分配給了信息技術中心,但信息的集中歸口管理單位并不明確,這是需要進一步改進的。(二)系統(tǒng)整合與共享目前高校人事、資產、設備、學生、財務、教務、合同等業(yè)務處理均有管理信息系統(tǒng),但這些軟件隸屬于各部門單獨運行,并沒有在全校范圍內進行系統(tǒng)整合,形成了人們常說的“信息孤島化”、協(xié)調失諧狀況,高校應盡量將管理信息系統(tǒng)一體化,搭建實時的和共享的信息平臺,保證各類管理信息傳遞的及時性與可靠性,確保內部控制取得良好成效。五、有效運轉的保證內控監(jiān)督與評價是業(yè)務流程設計的主要環(huán)節(jié),也是高校內控機制有效運轉的保證,但在實踐中卻往往成為內控體系的薄弱環(huán)節(jié)。究其原因,主要是監(jiān)督與評價部門權責不明、監(jiān)督機制和評價方法不夠科學。因此,強化內部監(jiān)督與評價,必須從以下兩方面入手:(一)監(jiān)督與評價的職責高校內部制度的制定、執(zhí)行與評價屬于不相容職務,依據內部牽制原則內控監(jiān)督與評價的職責應安排在不同部門。從現(xiàn)有的高校各部門職能劃分來看,將內控制度執(zhí)行情況的記錄和督促職能安排在紀檢監(jiān)察部門,由其負責進行相關的責任追究,而將內部控制評價的職能安排在內部審計部門較為適當。(二)內部審計和法律監(jiān)督之間的關系首先,從部門職能層面看,高校紀檢監(jiān)察是防范廉政風險的歸口部門,其職責是“監(jiān)督、執(zhí)紀、問責”,側重于從“管人”的角度對內部控制制度的設計和