城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險財政補貼的弊端與完善

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險財政補貼的弊端與完善

長期以來，中國的社會養(yǎng)老保障制度將農(nóng)村人口和一些沒有固定職業(yè)的城市居民排除在外，這不僅損害了居民依法履行養(yǎng)老安全義務(wù)的權(quán)利，而且違反了養(yǎng)老保障制度的公平性。2009年以來，我國相繼推行了覆蓋農(nóng)村居民的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度(以下簡稱“新農(nóng)保制度”)和覆蓋城鎮(zhèn)非從業(yè)居民的城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險制度(以下簡稱“城居保制度”)。2014年，新農(nóng)保制度和城居保制度并軌為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度(以下簡稱“城鄉(xiāng)居保制度”),這標(biāo)志著我國覆蓋全民的基本養(yǎng)老保險制度確立。人力資源和社會保障部數(shù)據(jù)顯示，2020年年末參加城鄉(xiāng)居保的人數(shù)達(dá)5.42億人，基本實現(xiàn)了適齡人口全覆蓋。一、城鄉(xiāng)居保財政補貼政策的發(fā)生邏輯從政府籌資責(zé)任的視角來考量，城鄉(xiāng)居保制度歷經(jīng)財政補貼缺位到回歸的漸變過程。為厘清城鄉(xiāng)居保財政補貼的發(fā)生邏輯，筆者運用政策科學(xué)家JhonW.Kingdon的多源流理論進(jìn)行分析。JhonW.Kingdon在有限理性和組織理論的基礎(chǔ)上提出了多源流理論，該理論主要解釋了模糊性條件下政策的選擇過程。1.財政補貼的起源和分析問題源流主要關(guān)注在眾多的社會問題中為什么有一些問題被政府感知和重視并納入政府議程而其他問題被忽略的情況。2.財政補貼的政治起源分析在“原始的政策鮮湯”周圍“漂浮”著許多意見主張，這些意見主張主要由政府官員、智庫、學(xué)者等構(gòu)成的政策共同體提出。3.確立了以人為本的治理原則政黨的意識形態(tài)、民眾情緒與利益權(quán)衡是政治源流的三個關(guān)鍵組成部分。在我國，黨的執(zhí)政理念自始至終貫穿于所有的政治活動，黨的路線方針和公共政策是貫徹落實其執(zhí)政理念的重要形式。黨的十六屆六中全會提出“構(gòu)建社會主義和諧社會”的重大決定，強調(diào)社會公平正義是保障社會和諧的基本條件。與機關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鎮(zhèn)職工相比，絕大多數(shù)農(nóng)村居民和部分城鎮(zhèn)居民被排除在養(yǎng)老保障體系之外，這顯然有失社會公平，有違和諧社會建設(shè)的目的。在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的背景下，財政補貼支持農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展已成為和諧社會建設(shè)的必然要求。同時，國民情緒是一種民意的表達(dá)，而民意是公共政策的基礎(chǔ)。從老農(nóng)保的具體實踐看，農(nóng)村居民對老農(nóng)保的認(rèn)同度并不高，其主要原因在于養(yǎng)老金水平較低，部分參保者每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金甚至僅有幾毛錢。綜上，當(dāng)上述三個獨立的源流匯集在一起時，城鄉(xiāng)居保財政補貼“政策之窗”開啟。2009年，新農(nóng)保試點的開展標(biāo)志著以財政補貼為重要籌資來源的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度確立。城鄉(xiāng)居保財政補貼政策的實施也開啟了我國養(yǎng)老保障建設(shè)的新篇章。二、發(fā)展的對策2009年以來，我國城鄉(xiāng)居保財政補貼政策得到了長足的發(fā)展。這具體表現(xiàn)在財政補貼對象、財政補貼標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模、財政補貼籌資責(zé)任以及財政補貼責(zé)任分擔(dān)狀況等方面。1.享受財政補貼人員規(guī)?？焖僭鲩L城鄉(xiāng)居保財政補貼政策主要包括繳費補貼和基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼兩部分。從表1可知，自2009年開展新農(nóng)保試點以來，各級政府財政補貼惠及的人口數(shù)量逐年增加。2009—2013年享受財政補貼的人口數(shù)量快速增加，2010年首次突破1億人，2014—2018年享受財政補貼的人口總體數(shù)量保持逐年穩(wěn)步增加的態(tài)勢。歷經(jīng)十余年的發(fā)展，享受繳費補貼和領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼的人口已基本穩(wěn)定，城鄉(xiāng)居保制度基本上實現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！薄Ｖ档藐P(guān)注的是，2009—2018年領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼的人口規(guī)模快速擴大。2009年領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼的人口為1556萬人，到2018年該群體的規(guī)模達(dá)到15898萬人，是2009年的10.3倍。同時，城鄉(xiāng)居保制度推行的前五年時間里，領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇的老年人口占總參保人口的比重保持快速增長態(tài)勢，直到2015年該比重才逐漸趨于穩(wěn)定，2015—2018年該比重基本在30%上下波動?？梢灶A(yù)見，隨著人口老齡化的加劇，領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼的老年人口數(shù)量將持續(xù)增加。2.財政補貼標(biāo)準(zhǔn)逐年擴從補貼標(biāo)準(zhǔn)來看，2009年以來財政支持的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼和繳費補貼都呈現(xiàn)出剛性增長的態(tài)勢。2009年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2009]32號，以下簡稱“2009年國發(fā)32號文”),規(guī)定農(nóng)村居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。在十余年的發(fā)展過程中，中央財政支持的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼最低標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)經(jīng)歷過兩次調(diào)整：一是2014年7月該標(biāo)準(zhǔn)從每人每月55元提高至每人每月70元；二是2018年1月再次從每人每月70元的標(biāo)準(zhǔn)提高至每人每月88元。從財政補貼的投入規(guī)模來看，伴隨著城鄉(xiāng)居保財政補貼標(biāo)準(zhǔn)的提高和參保人口的增長，城鄉(xiāng)居保財政補貼的規(guī)模也呈現(xiàn)逐年擴大的態(tài)勢。2010—2013年，城鄉(xiāng)居保財政補貼呈現(xiàn)“爆炸式”的增長。2010年城鄉(xiāng)居保財政補貼僅為181.58億元，2011年財政補貼規(guī)模迅速擴大至797.50億元，2012年財政投入規(guī)模首次突破千億元，達(dá)到1267.96億元。2015年，財政補貼規(guī)模突破兩千億元，達(dá)到2043.99億元，比上一年度增加了近520億元，增幅為34.02%。2017年，財政投入規(guī)模達(dá)到2319.19億元，比上年度增加了227.10億元(見表2)。3.城鄉(xiāng)居民居?；鹭斦a貼和居民保費收入是城鄉(xiāng)居保制度基金收入最重要的資金來源。財政補貼和居民保費收入占城鄉(xiāng)居?；鹗杖氲谋戎乜梢院饬控斦a貼籌資責(zé)任和居民繳費籌資責(zé)任的情況。從表2中可見，2010年城鄉(xiāng)居保財政補貼所占比重為39.22%,2011年該比重快速增加至59.43%,2012年達(dá)到63.53%,2015年增加至70.99%,2017年為69.45%?？傮w來看，雖然財政補貼占城鄉(xiāng)居?；鹗杖氲谋戎卦趥€別年份稍有回落，但整體上處于不斷攀升的狀態(tài)。相比財政補貼，城鄉(xiāng)居保保費收入比重除2010年超過財政補貼比重外，其后不斷走低，呈持續(xù)下降態(tài)勢。2010年，城鄉(xiāng)居保保費收入占基金總收入的比重為56.37%,超過財政補貼比重17.15個百分點；2011年，城鄉(xiāng)居保保費收入占比為36.16%,較上年下降20.21個百分點；2013年，城鄉(xiāng)居保保費收入占比首次跌破30%,為29.75%;2015年，該比重再創(chuàng)新低，為24.58%。2017年，保費收入比重盡管有所提高，達(dá)到24.84%,但仍未突破30%。可以看出，2010—2017年，財政補貼籌資責(zé)任不斷加大，財政補貼已成為城鄉(xiāng)居保制度基金收入最重要的來源?？梢灶A(yù)見，在我國逐漸走向深度人口老齡化、養(yǎng)老金待遇剛性增長、城鄉(xiāng)居保個人繳費吸引力不足的背景下，城鄉(xiāng)居保公共財政投入的力度將會不斷加強，城鄉(xiāng)居保財政補貼的籌資責(zé)任也將持續(xù)加大。4.財政補貼責(zé)任分擔(dān)機制從中央和地方政府財政補貼的責(zé)任分擔(dān)情況來看，中央政府主要負(fù)責(zé)“補出口”,即負(fù)擔(dān)中西部地區(qū)全額的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)補貼。針對東部地區(qū)，中央和地方按照1∶1的比例分擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)補貼。地方政府主要負(fù)擔(dān)入口環(huán)節(jié)的繳費補貼，具體分擔(dān)方式主要由省級政府來決定，各省的財政補貼標(biāo)準(zhǔn)和財政補貼分擔(dān)情況也主要由省級政府根據(jù)實際情況自主裁量。從各省的實踐來看，省級政府往往沿用中央政府的做法，依據(jù)經(jīng)驗逐級確定財政補貼分擔(dān)方式。同時，受城鄉(xiāng)居保統(tǒng)籌層次較低的影響，不同地區(qū)財政補貼“一地一策”現(xiàn)象較為普遍，財政補貼責(zé)任分擔(dān)在不同地區(qū)表現(xiàn)出較大的差異。從各地出臺的文件來看，各省財政補貼責(zé)任的分擔(dān)類型不盡相同。以繳費補貼責(zé)任為例，大致存在“一視同仁”型、“區(qū)別對待”型及“相機行事”型三類。三、保險機構(gòu)改革推進(jìn)中財政補貼政策的試錯性為盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)居保制度的全覆蓋，中央和地方政府在財政支持城鄉(xiāng)居保方面均開展了積極的探索。在城鄉(xiāng)居保制度“先試點，再推廣”的改革推進(jìn)中，財政補貼政策被賦予鮮明的試錯性特征。在城鄉(xiāng)居保制度建設(shè)初期，帶有政策實驗色彩的財政補貼政策具有合理性和必然性，財政補貼在吸引城鄉(xiāng)居民參保和保障制度試點推行方面取得了積極成效。但實踐中城鄉(xiāng)居保財政補貼也暴露出諸多問題，直接影響著城鄉(xiāng)居保制度的公平與有序發(fā)展。1.基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼水平不高目前，城鄉(xiāng)居保財政補貼水平的“從富效應(yīng)”比較明顯，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的財政補貼水平較高。不論是絕對水平還是相對水平，中西部地區(qū)的財政補貼均明顯低于東部地區(qū)。從財政補貼的絕對水平來看，一方面，各省的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼標(biāo)準(zhǔn)差距非常大。上海和北京的財政補貼標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。2018年，上海市的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼高達(dá)每人每月930元，居全國首位；北京和天津的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼分別為每人每月705元和295元。同期，內(nèi)蒙古自治區(qū)和黑龍江省的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼分別為每人每月128元和98元。2.補貼責(zé)任的分擔(dān)2009年國發(fā)32號文和2014年國發(fā)8號文主要明確了中央政府和省級政府的財政補貼責(zé)任分工。然而，這兩個文件尚未明確省、市、縣財政補貼責(zé)任應(yīng)如何分擔(dān)的問題。目前，人力資源和社會保障部與財政部尚未公開全國層面不同籌資主體的籌資份額，并且各級政府財政補貼責(zé)任分擔(dān)比例也不清晰。這往往會導(dǎo)致政府間財政籌資責(zé)任邊界模糊、籌資責(zé)任分擔(dān)不合理的情況。當(dāng)前，多數(shù)省份采取“一刀切”的籌資責(zé)任分擔(dān)模式，這不僅會造成政府間的利益博弈，也會造成不同地區(qū)政府財政負(fù)擔(dān)的“苦樂不均”,影響財政補貼的可持續(xù)性。3.城鄉(xiāng)居民收入未滿足城鄉(xiāng)居民的生存需要2009年以來，盡管各級政府持續(xù)加強城鄉(xiāng)居保財政投入，多次上調(diào)城鄉(xiāng)居保財政補貼標(biāo)準(zhǔn)，享受財政補貼的城鄉(xiāng)居民數(shù)量不斷增長，但當(dāng)前城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金仍未能滿足參保者的生存需要。2012年，我國城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金待遇人均領(lǐng)取額為每人每月73.3元，2018年這一待遇提高至每人每月152.3元。4.財政補貼標(biāo)準(zhǔn)確定與調(diào)升機的測算依據(jù)缺乏目前，不論是中央政府負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低補貼，還是地方政府負(fù)擔(dān)的繳費補貼，其政策在補貼標(biāo)準(zhǔn)確定和調(diào)整方面均存在較強的隨意性。以基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼為例，為縮小城鄉(xiāng)居保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的待遇差距，讓城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，2014年基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)調(diào)升至每人每月70元，2018年再次上調(diào)至每人每月88元。從補貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的情況看，基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)大致為5年調(diào)整一次，財政補貼上調(diào)的額度分別為15元和18元。考量2009年以來基礎(chǔ)養(yǎng)老金財政補貼標(biāo)準(zhǔn)確定及調(diào)整的幅度和頻率，基礎(chǔ)養(yǎng)老金財政補貼標(biāo)準(zhǔn)的確定尚無科學(xué)的測算依據(jù)。譬如，補貼標(biāo)準(zhǔn)的確定究竟應(yīng)根據(jù)城鄉(xiāng)居民的人均可支配收入還是參照物價水平尚無定論。同時，現(xiàn)行財政補貼標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整缺乏長效機制，補貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的隨意性較大，不利于參保者形成穩(wěn)定的待遇增長預(yù)期。財政補貼缺乏科學(xué)確定和調(diào)整的辦法，顯然不利于城鄉(xiāng)居保制度“?；尽蹦繕?biāo)的實現(xiàn)。四、網(wǎng)的建設(shè)與管理為數(shù)以億計的城鄉(xiāng)居民編織養(yǎng)老保障網(wǎng)是一項巨大的工程。在制度建設(shè)缺乏經(jīng)驗的背景下，需要通過“摸著石頭過河”的試點方式對政策前景進(jìn)行探索。1.城鄉(xiāng)居民基本均等化財政補貼是稀缺的公共資源。以稅收為支撐的城鄉(xiāng)居保財政補貼的主要功能在于實現(xiàn)公平，這主要體現(xiàn)在全國所有城鄉(xiāng)居民能夠享受基本均等的公共服務(wù)。這種公平并非城鄉(xiāng)居保財政補貼絕對數(shù)額的相等，而是財政補貼相對水平的一致?！敦惛ダ锲鎴蟾妗氛J(rèn)為，社會保險方案應(yīng)遵循以下六個基本原則：基本生活待遇標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一；繳費費率統(tǒng)一；行政管理職責(zé)統(tǒng)一；待遇標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)；廣泛保障；分門別類，適合不同人群。2.．合理確定財政責(zé)任分擔(dān)公式中央政府和地方政府財政補貼責(zé)任邊界模糊、財政責(zé)任分擔(dān)不合理是制約我國城鄉(xiāng)居保財政補貼政策順利實施的癥結(jié)之一。為解決政府間財政補貼責(zé)任分擔(dān)問題，應(yīng)堅持財力和事責(zé)相匹配的原則，明確政府層級間的財政籌資責(zé)任。目前，中央政府和省級政府實施的財政補貼責(zé)任分擔(dān)政策主要采用“一刀切”模式，并未充分考慮各地的實際情況，導(dǎo)致部分地區(qū)財力和事責(zé)的失衡。因此，為改善財政責(zé)任分擔(dān)的不均衡狀態(tài)，中央政府在確定地方政府財政責(zé)任時要盡可能考慮不同省份的財政實力、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入、人口老齡化等因素，結(jié)合上述指標(biāo)設(shè)計詳細(xì)的財政責(zé)任分擔(dān)公式。同樣，省級政府也應(yīng)在充分考慮所轄區(qū)市、縣政府差異的基礎(chǔ)上，設(shè)計差別化的財政責(zé)任分擔(dān)機制。需要強調(diào)的是，今后財政補貼要盡可能向基層政府特別是貧困地區(qū)的基層政府傾斜，通過差別化的財政補貼政策，穩(wěn)步解決現(xiàn)行財政責(zé)任分擔(dān)機制帶來的失衡問題。3.建立城鄉(xiāng)居保財政補貼資金績效評價機制在基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)居保全覆蓋目標(biāo)的背景下，各級政府要繼續(xù)加大財政補貼投入力度，不斷提高財政補貼標(biāo)準(zhǔn)，確保財政補貼能夠有效保障參保者的基本生存需要。與此同時，要逐步確立城鄉(xiāng)居保財政投入績效評價機制，及時有效地反饋財政補貼資金的運行效果。完善城鄉(xiāng)居保財政投入績效評價機制，一方面要確立財政補貼資金績效評價指標(biāo)體系，自上而下地加強對各級財政補貼資金的年度考核，及時反饋財政補貼資金存在的問題；另一方面，要通過調(diào)研方式自下而上地考察參保居民對財政補貼標(biāo)準(zhǔn)和財政投入方式的認(rèn)知度和滿意度，進(jìn)而研判財政補貼在緩解養(yǎng)老風(fēng)險方面的功效。只有構(gòu)建健全的財政投入績效評價體系，才能及時發(fā)現(xiàn)財政補貼存在的問題，調(diào)整財政補貼政策，避免財政投入資金的流失或補貼資金的低效運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居保財政補貼資金的帕累托最優(yōu)配置。4.財政補貼頂層設(shè)計2009年以來，帶有試錯性色彩的城鄉(xiāng)居保財政補貼政策已走過十余個年頭。在城鄉(xiāng)居保基本實現(xiàn)全覆蓋的背景下，當(dāng)前應(yīng)加強財政補貼政策的頂層設(shè)計。其中，健全財政補貼標(biāo)準(zhǔn)的確定與動態(tài)調(diào)整機制是實現(xiàn)財政補貼頂層設(shè)計的重要內(nèi)容。一是建立財政補貼標(biāo)準(zhǔn)的