監(jiān)察體制改革的憲制思考

監(jiān)察體制改革的憲制思考

2016年12月25日，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過了“關(guān)于在北京、山西省和浙江省實(shí)施國家監(jiān)察體制改革的決定”。因此，監(jiān)督體制改革是在全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)下進(jìn)行的。它的核心是監(jiān)督和限制國家權(quán)力的行使，并集中力量進(jìn)行腐敗斗爭。國家監(jiān)察體制改革涉及到國家權(quán)力的重新配置問題,不僅關(guān)系到行政法問題,更是關(guān)系到憲法問題。自《監(jiān)察體制改革試點(diǎn)決定》出臺(tái)以來,我國理論界提出了比較多的看法和建議,主要集中在監(jiān)察體制改革的目標(biāo)定位、監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)及修改《憲法》和相關(guān)法律等方面。馬懷德教授認(rèn)為對(duì)于監(jiān)察體制改革應(yīng)制定《國家監(jiān)察法》1國家監(jiān)察體制改革有利于全面推進(jìn)依法治國、國家治理現(xiàn)代化我國的監(jiān)察制度最早可以追溯至周朝時(shí)期,秦漢時(shí)期較為興盛,到了隋唐時(shí)期已經(jīng)發(fā)展得比較完備,并且一直存續(xù)至明清時(shí)期。由此可見,監(jiān)察制度在我國有深厚的歷史淵源,無論任何時(shí)期監(jiān)察權(quán)都是國家權(quán)力體系中不可或缺的重要權(quán)力。在近現(xiàn)代,不同國家的國家權(quán)力體系中都存在著不盡相同的、在本質(zhì)上具有監(jiān)察權(quán)性質(zhì)的權(quán)力,只是監(jiān)察權(quán)的表現(xiàn)形式各異。在我國,一直以來監(jiān)察權(quán)都分散于各種機(jī)關(guān)、部門,而沒有獨(dú)立并集中的監(jiān)察機(jī)構(gòu)?？梢哉f,監(jiān)察體制改革打破了原有的監(jiān)察制度困境,使監(jiān)察權(quán)獨(dú)立并集中于一個(gè)機(jī)構(gòu)———監(jiān)察委員會(huì),而監(jiān)察委員會(huì)是處于與國家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)相并行的地位。由此,我國憲法規(guī)范中的國家機(jī)構(gòu)也將由原來的“一府兩院”變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸?。因?監(jiān)察體制改革在憲法層面上具有重大意義。國家監(jiān)察體制改革有助于全面推進(jìn)依法治國、國家治理能力現(xiàn)代化。依法治國首先要依憲治國,國家監(jiān)察體制改革使國家權(quán)力在憲法層面得到相互制約、相互監(jiān)督的制度安排,保障了國家權(quán)力的行使,能夠始終體現(xiàn)人民的意志。推進(jìn)依法治國,不僅要求黨堅(jiān)持根據(jù)憲法法律治國理政,同時(shí)還要根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。監(jiān)察體制改革不僅整合了反腐敗的力量,還擴(kuò)大了監(jiān)察的范圍,使得權(quán)力的行使始終在嚴(yán)密的監(jiān)督之下,保障了權(quán)力的行使始終在法律的授權(quán)范圍之內(nèi)。依法治國是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。國家監(jiān)察體制改革有助于構(gòu)建相互制約的國家權(quán)力體系。監(jiān)察體制改革獨(dú)立出了國家監(jiān)察權(quán),打破了一直以來處于虛置狀態(tài)的行政監(jiān)督的依附格局。國家監(jiān)察權(quán)獨(dú)立是有效監(jiān)督和制約其他國家權(quán)力的重要保障。不言而喻,對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約是十分必要的,這是由權(quán)力本身的天然弱點(diǎn)決定的。國家權(quán)力只有在內(nèi)部劃分為互不相屬的不同類型才能真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來,對(duì)于劃分后的不同類型的權(quán)力都是國家權(quán)力的一種表現(xiàn)形式,也共同構(gòu)成國家權(quán)力的整體。不同表現(xiàn)形式的國家權(quán)力都在各自的領(lǐng)域內(nèi)行使,且權(quán)力行使的邊界就是國家權(quán)力的授權(quán)范圍。若保障每種權(quán)力都在其應(yīng)有的界限范圍內(nèi)有效行使,就需要對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約,相應(yīng)的對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約的最直接和有效的方式就是獨(dú)立出一種專門的監(jiān)察權(quán)。這種對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約的方式并不能說是最好的方式,主要是看其是否適合一國的民情和國情;西方國家大都采用“三權(quán)分立”的方式實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的相互制衡。而我國的國家監(jiān)察體制改革是通過以國家監(jiān)察權(quán)推動(dòng)國家權(quán)力的有效運(yùn)轉(zhuǎn),進(jìn)而形成適合我國國情的科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)國家監(jiān)察體制改革有助于黨政的有機(jī)統(tǒng)一2授權(quán)主體的憲法邏輯監(jiān)察體制改革是監(jiān)督體系的頂層制度設(shè)計(jì),涉及到國家權(quán)力的重新配置,在一定程度上打破了之前的權(quán)力體系格局,監(jiān)察委員會(huì)行使獨(dú)立的國家監(jiān)察權(quán)。因此監(jiān)察體制改革必須于法有據(jù),需要在法治的軌道上進(jìn)行。不僅如此,對(duì)于涉及到國家權(quán)力層面的重大改革,需要得到最高權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)作為改革的憲制依據(jù)對(duì)于監(jiān)察體制改革的憲制依據(jù)問題,需要明確兩個(gè)理論問題:一個(gè)是授權(quán)主體的歸屬,另一個(gè)是憲制依據(jù)的形式。首先,對(duì)監(jiān)察體制改革的授權(quán)主體該為誰的問題而言,我國目前的理論界存在兩種不同的觀點(diǎn),一種觀點(diǎn)認(rèn)為授權(quán)主體應(yīng)該僅為全國人民代表大會(huì),而在全國人民代表大會(huì)授權(quán)全國人大常委會(huì)的情況下全國人大常委會(huì)才可以進(jìn)一步授權(quán),反之,全國人大常委會(huì)不能直接進(jìn)行改革試點(diǎn)的授權(quán)。持有此種觀點(diǎn)的學(xué)者主要是認(rèn)為監(jiān)察體制改革的結(jié)果是在憲法規(guī)范之外增設(shè)了一個(gè)全新的并且具有憲法地位的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)———監(jiān)察委員會(huì),而監(jiān)察委員會(huì)在地位上是處于絕對(duì)的獨(dú)立地位,并且處于與國家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)相平行的超然地位,因此在根本上觸動(dòng)了處于根本法地位的憲法及人民代表大會(huì)制度。對(duì)監(jiān)察體制改革這樣如此重大的政治制度改革而言,只有全國人民代表會(huì)才有權(quán)力進(jìn)行相應(yīng)的授權(quán),而全國人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)全國人大常委會(huì)是不具有可以授權(quán)此類改革的權(quán)力的。對(duì)于授權(quán)主體的另一種觀點(diǎn)認(rèn)為全國人大常委會(huì)可以直接進(jìn)行相應(yīng)的授權(quán),持有此種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為全國人大常委會(huì)的授權(quán)資格是直接援引于憲法規(guī)范本身的。實(shí)際上,在我國憲法規(guī)范中,對(duì)于授權(quán)進(jìn)行監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的職權(quán)歸屬并沒有明確的規(guī)定,《憲法》第58條規(guī)定了全國人大和全國人大常委會(huì)都行使國家立法權(quán),《憲法》第67條的兜底條款規(guī)定了全國人大授予的其他職權(quán)。從上述憲法規(guī)范看,全國人大常委會(huì)對(duì)于授權(quán)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的行為具有一定的憲法邏輯。對(duì)于監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的授權(quán)主體該為誰的問題,其實(shí)應(yīng)考慮到監(jiān)察體制改革本身的情況及授權(quán)主體的職權(quán)范圍這兩個(gè)方面。從監(jiān)察體制改革本身來看,其改革所涉及的層面及重大意義都決定了監(jiān)察體制改革需要在憲法的軌道上進(jìn)行,而不能在憲法規(guī)范之外。此處的憲法規(guī)范應(yīng)作廣義的理解,不僅僅是局限于憲法文本本身,還包括憲法慣例、憲法性法律等。而要使監(jiān)察體制改革不游離在憲法之外,改革就需要有充足的憲制依據(jù),而涉及到憲法層面的改革的憲制依據(jù)主要體現(xiàn)在授權(quán)改革的主體上,即改革的授權(quán)主體。因此,在考慮監(jiān)察體制改革本身的情況下,再看授權(quán)主體的職權(quán)范圍是否與改革的程度相符合。不言而喻,對(duì)于監(jiān)察體制改革而言,如果授權(quán)主體是全國人大,當(dāng)然具有憲制依據(jù),然而需要考慮的是授權(quán)主體是全國人大常委會(huì)的憲法基礎(chǔ)是否具有同樣的完備性。已如前述,全國人大常委會(huì)作為授權(quán)主體并不排除具有合憲性的基礎(chǔ),而且《憲法》第62條第11項(xiàng)規(guī)定了全國人大對(duì)全國人大常委會(huì)作出的不適當(dāng)決定可以改變或者撤銷。由此看出,對(duì)于全國人大常委會(huì)的授權(quán)而言,不僅有憲法規(guī)范基礎(chǔ),而且還有全國人大的保障,因此,對(duì)全國人大常委會(huì)對(duì)改革試點(diǎn)的授權(quán)是具有憲制依據(jù)的,應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)可全國人大常委會(huì)授權(quán)的合憲性及權(quán)威性。對(duì)于監(jiān)察體制改革的憲制依據(jù)的形式問題,不應(yīng)僅僅局限于全國人大常委會(huì)的決定,還應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大層級(jí)。當(dāng)然,全國人大常委會(huì)的決定是改革開展的前提,隨著改革的深入,改革的憲制依據(jù)的形式應(yīng)當(dāng)在層級(jí)上更高,更具有權(quán)威性,即需要具體的憲法規(guī)范對(duì)改革進(jìn)行確認(rèn),最終形成憲法規(guī)范層面的憲制依據(jù)。3監(jiān)察權(quán)分散制約的性質(zhì)決定了其職能定位國家監(jiān)察體制改革的結(jié)果是在國家權(quán)力體系中多了一種權(quán)力,即國家監(jiān)察權(quán),相應(yīng)的在國家機(jī)構(gòu)中增設(shè)了一個(gè)權(quán)力部門,即監(jiān)察委員會(huì)。監(jiān)察委員會(huì)的成立主要是為整合反腐敗資源力量,也可以說是“反腐敗機(jī)構(gòu)”第一,從監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力屬性看,監(jiān)察委員會(huì)擁有獨(dú)立且集中的國家監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察權(quán)是國家權(quán)力的重要表現(xiàn)形式,是監(jiān)督、制約立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的權(quán)力。雖然監(jiān)察權(quán)在權(quán)力本質(zhì)上是監(jiān)督和制約權(quán)力的權(quán)力,但是這種監(jiān)督、制約并不是單向的,而是在監(jiān)督和制約權(quán)力的同時(shí)也被其他權(quán)力監(jiān)督和制約。因此,在國家權(quán)力體系中形成立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)受到監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督和制約,同時(shí)監(jiān)察權(quán)自身也受到來自其他權(quán)力的監(jiān)督和制約,進(jìn)而形成在國家權(quán)力層面的權(quán)力監(jiān)督和制約。而在西方國家的國家權(quán)力體系中,權(quán)力的監(jiān)督和制約主要體現(xiàn)在三權(quán)分立上,即通過立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的相互牽制來實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效運(yùn)轉(zhuǎn),防止權(quán)力濫用。由此想到,權(quán)力的監(jiān)督、制約是否需要獨(dú)立出監(jiān)察權(quán)進(jìn)行專門的監(jiān)督和制約,從歷史及長遠(yuǎn)看,這種權(quán)力的分置是適合我國實(shí)際的。第二,從監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)看,監(jiān)察委員會(huì)是位高權(quán)重的反腐敗機(jī)構(gòu),具有與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)相平行的地位。監(jiān)察委員會(huì)是直接由全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生,對(duì)人民代表大會(huì)和上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé),并且接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督。監(jiān)察體制改革后,政府的監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗局以及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職和預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能全都整合至監(jiān)察委員會(huì),由此可見,監(jiān)察委員會(huì)是集中反腐力量的國家機(jī)關(guān)。中央明確提出了監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公,合署辦公使監(jiān)察的范圍和方式得到擴(kuò)大和互補(bǔ),有效銜接了黨的紀(jì)檢監(jiān)察和監(jiān)察委員會(huì)的國家監(jiān)察,形成了具有中國特色的“黨—國家監(jiān)察”的反腐敗制度體系。歷史的經(jīng)驗(yàn)表明,有權(quán)力存在的地方就有濫用權(quán)力的可能,而監(jiān)察權(quán)的存在就是阻止這種權(quán)力濫用,預(yù)防權(quán)力腐敗,從而保障國家權(quán)力行使的廉潔性、有效性。第三,從監(jiān)察委員會(huì)的職能定位看,監(jiān)察委員會(huì)是監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān),具有監(jiān)督、制約其他國家權(quán)力的職能。行政系統(tǒng)、檢察院系統(tǒng)的有關(guān)監(jiān)督權(quán)力的職能轉(zhuǎn)移至監(jiān)察委員會(huì),形成獨(dú)立集中的國家監(jiān)察職能,而監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察職能具體上可以分為三個(gè)方面,即監(jiān)督、調(diào)查和處置。因此,監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察職能是全面的。對(duì)于這種全面的監(jiān)察職能,在國家機(jī)關(guān)職能中亦是占有非常重要地位的。4《國家監(jiān)察法》:根據(jù)憲法的確立,進(jìn)行在國家機(jī)構(gòu)中增設(shè)國家監(jiān)察委員會(huì)是一項(xiàng)重大的政治體制改革,必須在法治的框架內(nèi)進(jìn)行。因此,有必要修改《憲法》以及《刑事訴訟法》《政府組織法》《行政監(jiān)察法》《檢察官法》《檢察院組織法》等相關(guān)法律,并且制定相應(yīng)的《國家監(jiān)察法》。本文主要討論《憲法》修改的相關(guān)問題以及《國家監(jiān)察法》的立法問題。監(jiān)察體制改革在國家權(quán)力中整合并獨(dú)立出國家監(jiān)察權(quán),在國家機(jī)構(gòu)中增設(shè)了監(jiān)察委員會(huì),涉及國家權(quán)力的重新配置,因此不僅是基礎(chǔ)法層面的修改問題,而要上升到《憲法》層面的問題。有學(xué)者提出,只有修改《憲法》才能為改革試點(diǎn)成功后全面推開國家監(jiān)察體制改革創(chuàng)制憲法根據(jù)。因此,根據(jù)改革的具體情況應(yīng)適時(shí)依據(jù)修憲程序提出《憲法》修正案,進(jìn)而修改《憲法》的有關(guān)規(guī)定。值得提出的是,在《憲法》中確立的監(jiān)察權(quán)是不同于之前的行政監(jiān)督權(quán)的,它是在行政系統(tǒng)之外的,具有獨(dú)立性和全面性;同時(shí)更有別于西方國家“三權(quán)分立”之下的監(jiān)察專員的監(jiān)察權(quán)以及臺(tái)灣地區(qū)的“五權(quán)憲法”之下的監(jiān)察權(quán)監(jiān)察體制改革在全面推行后應(yīng)盡快制定《國家監(jiān)察法》,并且明確其基本法的地位。《國家監(jiān)察法》立法需要明確以下問題:一是國家監(jiān)察立法以建立完備協(xié)調(diào)的監(jiān)察體系為目的;二是國家監(jiān)察委員會(huì)是國家機(jī)構(gòu)之一,并與黨的紀(jì)委合署辦公;三是國家監(jiān)察委員會(huì)行使國家監(jiān)察權(quán)的范圍是所有行使公權(quán)力的公職人員;四是需要建立與司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)銜接機(jī)制;五是為保障被監(jiān)督者的權(quán)利并約束監(jiān)督者,需要建立對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督制約機(jī)制5國家監(jiān)察體制的法制化長久以來,我國的行政監(jiān)督在某種程度上幾乎處于被虛置的狀態(tài),而實(shí)際上監(jiān)察權(quán)的行使是權(quán)力在其應(yīng)有軌道上有效運(yùn)作而不可或缺的保障。監(jiān)察體制改革改變了一直以來的監(jiān)察權(quán)被虛置的狀態(tài),并且使監(jiān)察權(quán)獨(dú)立、集中于監(jiān)察委員會(huì)之下,相應(yīng)的監(jiān)察委員