國研專稿加強對地方招商引資的制度化協(xié)調(diào) 構建更適宜的高質(zhì)量發(fā)展生態(tài)

內(nèi)容摘要：進入高質(zhì)量發(fā)展階段之后，各地都積極推動招商模式的創(chuàng)新，對穩(wěn)增長、加快新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但也顯露出新的問題和風險。各地招商引資仍偏好于“大項目”“大企業(yè)”，偏離了新興技術產(chǎn)業(yè)空間布局的基本規(guī)律，地區(qū)間“復制”式的投資降低了資源配置的整體效率?！百Y本”招商泛化的趨勢加速系統(tǒng)性的金融和債務風險的積累。各地招商引資政策的邊界越來越寬，競相構建政策“高地”，影響了公平競爭秩序。建議在制度層面加強對各地招商引資的規(guī)范，為高質(zhì)量發(fā)展打造更適宜的政策生態(tài)。加強關鍵技術和產(chǎn)業(yè)領域空間布局的整體規(guī)劃，從國家發(fā)展安全、整體生產(chǎn)力布局最優(yōu)的戰(zhàn)略高度來塑造地方政府招商引資的行為，并加強潛在風險的事前監(jiān)管。關鍵詞：地方招商，高質(zhì)量發(fā)展，生產(chǎn)力布局隨著經(jīng)濟增長和高質(zhì)量轉(zhuǎn)型壓力的增大，各地涌現(xiàn)出諸多名目的招商方式，如產(chǎn)業(yè)鏈招商、資本招商、“500強”招商、“鏈主群主”招商、“以商招商”等。地區(qū)招商的內(nèi)卷程度明顯升級，導致地區(qū)間低效無序的競爭正從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向新興技術產(chǎn)業(yè)蔓延，高質(zhì)量轉(zhuǎn)型的成本不斷攀升，系統(tǒng)性的金融債務風險加速積累，發(fā)展不平衡的區(qū)域矛盾愈加難以解決。這對于我國構建區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展生態(tài)非常不利，亟須國家在制度層面進一步加強對各地區(qū)招商引資的規(guī)范與統(tǒng)籌。一、缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的地區(qū)招商模式，不利于構建區(qū)域高質(zhì)量轉(zhuǎn)型的發(fā)展生態(tài)我國在經(jīng)濟發(fā)展初期，利用地區(qū)競爭機制激勵各地區(qū)招商引資、發(fā)展經(jīng)濟，對于快速擴大投資規(guī)模、加快經(jīng)濟增長的確發(fā)揮了非常重要的作用。進入高質(zhì)量發(fā)展階段之后，各地按照國家總體政策導向，都在積極探索招商引資模式的創(chuàng)新，對于穩(wěn)增長、加快新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要推動作用，但也顯露出一些新的問題和風險。(一)偏離新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的地方招商模式，不利于國家整體生產(chǎn)力布局的優(yōu)化從近期我國各地區(qū)的招商引資政策來看，仍然表現(xiàn)出對“大項目”“大企業(yè)”的強烈偏好，改變的只是從傳統(tǒng)行業(yè)涌向新能源、新材料、高端裝備、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，多數(shù)省份在政府工作報告中都提出了萬億、千億級的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標。針對這些行業(yè)的招商，除了給予稅收、土地等常規(guī)性的優(yōu)惠政策之外，還設立了額外的獎勵政策。例如：上海近期出臺的24條招商引資政策，對單個重大招商項目最高獎勵可達1億元；深圳福田區(qū)對新入駐的世界500強總部，給予落戶支持最高1億元，其他總部企業(yè)也會根據(jù)規(guī)模和貢獻給予最高5000萬元的落戶支持①。在各地不斷加碼的招商引資政策刺激下，直接導致了兩方面的結(jié)果。一是企業(yè)圈地式的低效擴張。以新能源汽車行業(yè)中的頭部企業(yè)——比亞迪公司為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(部分子公司未包括在內(nèi))，在2009年8月至2023年4月期間，共在22個省(區(qū)、市)42個城市獲得136塊工業(yè)用地、2塊住宅用地和5塊其他類型的用地(主要是科研、零售商業(yè)用地等)，共計4657.5萬平方米(見圖1)。成交樓面價最低僅為60元/平方米②，最高為2100元/平方米。與美國同行業(yè)企業(yè)特斯拉公司相比，2022年特斯拉在美國市場的營業(yè)收入約為405億美元③，和比亞迪的營業(yè)收入規(guī)模大致相當，但該企業(yè)在美國國內(nèi)僅有四個承擔著完全不同功能的工廠，分別是位于得克薩斯州奧斯汀市的公司總部，加利福尼亞州弗里蒙特市為四個主要車型的生產(chǎn)地，內(nèi)華達州斯帕克斯市為電動機、電池和動力總裝廠，紐約州的布法羅市為太陽能板、充電設備的生產(chǎn)地。盡管企業(yè)在多地投資布局，可以帶動不同地區(qū)的就業(yè)和國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增長，但由于這些投資是受地方招商引資政策和資本利益所驅(qū)動，并非市場或者企業(yè)發(fā)展之需，有些投資甚至是為了“圈地”，擴大資產(chǎn)規(guī)模進行政策套利。如康佳集團2021年以智能家電、科技城投資為由在西安拿地之后，不到一周的時間便披露了以股權轉(zhuǎn)讓的形式出讓所得地塊的使用權，明顯存在利用招商引資政策套利的動機④。這種招商模式對企業(yè)自身發(fā)展也是弊大于利。如圖2所示，比亞迪的投資擴張并未明顯改進其生產(chǎn)力水平(地均收益)。相反，近三年，該公司新增土地面積創(chuàng)造的營業(yè)收入邊際效益持續(xù)下降，債務規(guī)模翻了一番還多。至2022年，該公司負債達到3724.7億元，資產(chǎn)負債率超過75%，有些地區(qū)的投資已破產(chǎn)⑤。二是地區(qū)之間重復、低效的投資日益加劇。以山西為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，在2021—2023年期間，共批復了20個與集成電路相關的企業(yè)投資備案項目，其中10個是產(chǎn)品、產(chǎn)能規(guī)模都非常相近的集成電路封裝編帶項目，單個項目的投資大多在100萬—250萬元之間⑥。盡管每個投資項目都符合國家產(chǎn)業(yè)方向，但這種與新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律相偏離的復制式投資，只是低端產(chǎn)能在空間上的擴張，既不符合高質(zhì)量發(fā)展對土地、能源等資源集約利用的要求，又加劇了行業(yè)優(yōu)質(zhì)資源的碎片化，無法形成有效的集聚規(guī)模和市場競爭力，不利于我國整體生產(chǎn)力布局的優(yōu)化和效率提升。(二)各地區(qū)的招商引資越來越依賴于“資本”招商，其背后大規(guī)模的企業(yè)債務導致系統(tǒng)性的金融風險加速積累隨著發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，我國在傳統(tǒng)基建和工業(yè)領域中大規(guī)模、高收益的投資項目越來越少，新的投資需求主要集中在創(chuàng)新和新興技術產(chǎn)業(yè)領域。而這些領域在地理空間上具有天然的高集聚特征，數(shù)字化技術的發(fā)展又進一步提高了集聚規(guī)模，事實上提高了各地區(qū)招商引資的門檻和難度。再加上日益趨緊的地方財力，更多的地區(qū)開始借助資本的力量進行招商引資。主要是利用地方財政資金設立引導基金，為招商的重點企業(yè)提供注冊資本，或以資本返投的模式將產(chǎn)業(yè)項目引入本地區(qū)。根據(jù)清科研究中心的不完全統(tǒng)計，至2022年，我國累計設立2107支政府引導基金，目標規(guī)模大約為12.8萬億元，超過了GDP的10%，已認繳規(guī)模約為6.5萬億元。超過80%的政府引導基金明確提出，需按投資額的一定倍數(shù)返投本地區(qū)相關產(chǎn)業(yè)的要求⑦。政府引導基金原本是為了解決新技術企業(yè)初創(chuàng)階段的融資、降低技術創(chuàng)新風險的產(chǎn)業(yè)政策工具。如今已偏離這一政策目標，成為各地區(qū)招商引資中不可缺少的政策工具，并快速向區(qū)縣級政府下沉。2022年新設立的120支政府引導基金中，56支是由區(qū)縣級政府設立，超過半數(shù)位于經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后的中西部地區(qū)，認繳規(guī)模占比已經(jīng)超過1/5⑧。在政府引導基金的“招商引資”功能不斷被強化過程中，金融風險也在加速積累。一類風險來自政府引導基金背后大規(guī)模的企業(yè)債務。為了撬動更多的社會資本，各地設立的產(chǎn)業(yè)引導基金規(guī)模越來越大，投資標的也多是芯片、新能源等高技術、高風險的熱門行業(yè)。投資成本都是百億、千億級別，僅依靠地方財政根本無法滿足其融資需求，往往需要通過平臺公司發(fā)債，為政府的產(chǎn)業(yè)引導基金籌資。如全國最大的政府引導基金管理機構深創(chuàng)投在2019—2023年期間累積發(fā)行109億元企業(yè)債，債務總額達到243億元(2022年)，還有銀行貸款、股權質(zhì)押等其他形式的負債。這實際上是用企業(yè)債替代地方政府的債務，“資本”招商實為“債務”招商，潛在的風險不容忽視。另一類風險則來自政府引導基金驅(qū)動的“股權”招商。作為金融資本，引導基金需向不同地區(qū)投資以獲取更多的資本收益，再通過設立分支機構、企業(yè)并購等形式引導資本“回投”，借以滿足地方招商引資的要求。由此便在不同地區(qū)之間形成了相互融資、互持債務的復雜網(wǎng)絡，金融風險也在集聚擴大。一旦某個地區(qū)的投資項目失敗，或者引導基金的資金鏈中斷，地區(qū)性的債務風險就可能沿著整個投資網(wǎng)絡擴散成為系統(tǒng)性的金融風險。(三)各地招商引資政策的競爭從構建政策“洼地”演變?yōu)檎摺案叩亍保蓴_了地區(qū)競爭的公平秩序在高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展的驅(qū)動下，各地區(qū)招商引資的激勵政策不斷創(chuàng)新，不僅構建政策“洼地”，還出現(xiàn)了各種形式的政策“高地”來競爭人才、技術等實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展所急需的關鍵要素。政策邊界越來越寬，已從傳統(tǒng)為企業(yè)提供稅收減免、低價用地等政策支持，拓展到住房、教育、落戶，以及數(shù)據(jù)、碳等新要素、新技術的監(jiān)管等各個政策領域，甚至為企業(yè)高管的薪資提供財政補貼，零門檻進入政府招投標名單等明顯超越邊界的政策，都在競爭壓力的驅(qū)使下成為地方招商引資的政策工具，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展秩序的負面影響越來越明顯，亟須改革。首先，各地區(qū)競相構建“高地”的招商引資政策，導致經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對優(yōu)質(zhì)要素的“虹吸”效應進一步強化。以技術要素為例，2021年，以技術開發(fā)和技術轉(zhuǎn)讓形式流向北京、廣東、江蘇、浙江和上海等五地的合同金額占全國的比重從2015年的43%提高到55%；新增技術交易額中大約1/4流向了廣東。我國地區(qū)之間原本在教育、醫(yī)療、創(chuàng)新資源等方面就存在較大差距，這些招商引資的政策某種意義上成為要素跨區(qū)域流動的壁壘，破壞了區(qū)域之間公平競爭的發(fā)展秩序。其次，越是向創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展轉(zhuǎn)型，人才、技術、數(shù)據(jù)等要素越重要，各地招商而給予的政策力度越來越大。企業(yè)也利用地區(qū)之間的招商競爭進行政策尋租，導致轉(zhuǎn)型成本快速攀升。以深圳市為例，不考慮稅收、住房等方面的政策支持，用科學技術、資源勘探電力信息、商業(yè)服務業(yè)和金融監(jiān)管等四項與其產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關的財政支出，來粗略估算轉(zhuǎn)型的財政成本。深圳上述財政支出從2013年的203.4億元增長至2022年的801.9億元；對GDP的邊際收益卻出現(xiàn)了明顯下降，GDP增量與財政支出之比由2013年的7.6降至2022年的2.1(不考慮價格因素，見圖3)。有些地區(qū)迫于招商的競爭壓力，盲目給予過高的政策承諾，導致項目引進之后不能有效執(zhí)行，影響了地方政府的信用和整體發(fā)展生態(tài)。二、進一步規(guī)范統(tǒng)籌地方招商引資政策的建議進入高質(zhì)量發(fā)展階段之后，各地區(qū)招商引資競爭的重點都集中在那些與創(chuàng)新、技術密切相關的關鍵要素。如果缺乏國家層面有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對經(jīng)濟發(fā)展的負面影響、潛在的風險都將超出上一輪工業(yè)化階段。因此，我國應盡快在制度層面加強各地區(qū)招商引資政策的規(guī)范，為全國的高質(zhì)量發(fā)展打造更適宜的政策生態(tài)。第一，在制度上對各地招商引資的激勵政策加以有效管理，為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展建立公平競爭秩序。盡管招商引資屬于地方性政策，但其具有較強的外部性。對一個地區(qū)有利的政策，未必對國家整體利益最優(yōu)。因此，需要在國家層面對各地招商政策加以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從制度上為地方招商建立明晰的政策邊界，明確哪些資源、多大的政策空間可以用于地方的招商引資。重點包括：建立地區(qū)招商引資政策公開信息平臺，嚴格控制地方政府將公共服務供給、招投標、市場準入等政策工具用于招商引資，對那些可能對資源配置產(chǎn)生扭曲效應的補貼性、獎勵性政策要進行評估之后，再確定其是否能夠生效。加強對不同地區(qū)招商引資政策的成本核算，根據(jù)人均GDP水平，對地方招商引資中各種形式的財政補貼或獎勵設置規(guī)模上限。發(fā)展水平越高的地區(qū)，上限值越低，政策空間相對越小，以維護各地區(qū)發(fā)展機會的公平。地方招商政策支持力度應與項目投資的規(guī)模掛鉤，實行分層、分類的累退制，弱化地方招商對大項目、大企業(yè)的偏好，減少招商政策對資源配置的扭曲。第二，加強關鍵技術領域、重點行業(yè)空間布局的整體規(guī)劃，從國家經(jīng)濟安全、整體生產(chǎn)力布局優(yōu)化的戰(zhàn)略高度來塑造引導地方政府招商引資的行為。目前之所以出現(xiàn)各地招商引資都涌向芯片、鋰電、人工智能、生物醫(yī)藥等領域的問題，重要原因是由于我國尚未建立生產(chǎn)力空間布局的整體規(guī)劃，各地招商方向都是跟隨著國家以“條”為主的產(chǎn)業(yè)政策而定。項目來源多是自下而上，雖然有項目審批備案或者窗口指導，但對地方招商項目并沒有實質(zhì)性的約束。從地方的角度而言，也沒有減少同質(zhì)化投資項目的動力。由此必然會帶來區(qū)域上的重復投資。鑒于此，我國應聚焦一些關鍵技術領域，對國家經(jīng)濟安全、供應鏈安全具有重大影響的產(chǎn)業(yè)領域加強頂層布局規(guī)劃。依托國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略，建立以國內(nèi)國際市場需求為導向的投資決策機制，增強中央政府在重大生產(chǎn)力布局領域的統(tǒng)籌能力。可利用稅收、GDP共享、土地指標配置等政策工具探索在全國層面建立重大招商項目跨區(qū)域流轉(zhuǎn)機制，從機制層面減少地區(qū)之間不必要或低效競爭，提高資源配置的整體效率，避免在高質(zhì)量轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)更嚴重的區(qū)域分化。第三，完善相關配套政策，加強對地方招商過程中潛在風險的監(jiān)管與防范。在穩(wěn)增長和地方競爭的背景下，地方政府為“搶先”獲得一些投資項目，“負債”招商的動機更加明顯，這也是各地區(qū)產(chǎn)業(yè)引導基金的規(guī)模越來越大的重要原因。但過度依附于“資本”的招商也伴隨著金融風險的增大，需要加強事前的監(jiān)管。主要包括：加快建立各地區(qū)重大招商引資項目的數(shù)字化監(jiān)管體系，促進項目投資全過程的數(shù)據(jù)化、可追溯，為投資風險的監(jiān)控和橫向統(tǒng)籌奠定基礎。進一步完善工業(yè)用地彈性租賃和退出政策，降低利用土地抵押進行信貸融資的風險，加強涉及土地使用權的股權轉(zhuǎn)讓的監(jiān)