《日本海洋基本法》與日本的海洋政策

《日本海洋基本法》與日本的海洋政策

日本頒布了《基本法》（以下簡稱《基本法》）和《海上結構安全水域示范法》（以下簡稱《安全水域示范法》）?！洞龠M海底資源開發(fā)的法律》和《促進特殊經(jīng)濟地區(qū)天然資源勘探和海調科學法》（以下簡稱《資源勘探和科學調查法》）也由162年的國民議會通過。此外，還有許多關于海洋環(huán)境的法律。近兩年來,日本方面的國內海洋立法頻率加快,立法成果層出不窮,充分顯示了日本加大國內海洋政策立法力度、全面建立海洋戰(zhàn)略法律保障體系的決心?！爸褐朔侥馨賾?zhàn)不殆”,對以《基本法》為核心的日本海洋相關法律進行剖析,進而為我國應對舉措提供相關建議是當務之急。1《基本法》及其相關海洋法的內容分析主要包括縱觀日本《基本法》及其相關法律,以下幾點重要制度必須引起重視:1.1制定海洋基本法其一,專屬經(jīng)濟區(qū)在《基本法》中的再一次收稿日期:2007年9月6日確定必然引發(fā)爭議區(qū)摩擦和糾紛的升級。日本于1996年《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》規(guī)定200海里專屬經(jīng)濟區(qū)后,《海洋基本法》再一次明確要根據(jù)“海洋特性”開發(fā)專屬經(jīng)濟區(qū),并防止對日本專屬經(jīng)濟區(qū)等擁有自主權水域的權利侵害。日本堅持根據(jù)“中間線”原則劃定其國專屬經(jīng)濟區(qū)的界限,此次又在《基本法》中再次強調,足見日本要求建立專屬經(jīng)濟區(qū)、以國內立法形式搶占海洋資源和劃撥海洋國土的決心。其二,以領導者姿態(tài)挺進國際海洋事務——日本海洋外交的強勢姿態(tài)以立法形式得以固定。日本《基本法》第七條(海洋的國際協(xié)調)中認為以推進海洋政策和海洋國際秩序的形成和發(fā)展為目標,日本國有責任擔負起領導性職責,并以此為宗旨在國際性協(xié)調下經(jīng)營、利用海洋,明確應采取必要措施積極推進其參與和主導策劃聯(lián)合國海洋法公約,確保本國參與其他相關涉海國際合作的基本戰(zhàn)略。該條款將日本政府推行海洋強勢外交、積極參與國際事務的戰(zhàn)略上升為國家意志,以立法形式明確日本的海洋戰(zhàn)略構想,表明日本以強勢姿態(tài)進入國際舞臺的態(tài)度,這必然會引起周邊各國的高度警戒。其三,構建海上安全體系以保障日本實現(xiàn)搶奪資源、擴疆爭利和奪島圈海的戰(zhàn)略野心。日本《基本法》通過專屬經(jīng)濟區(qū)開發(fā)和安全保障制度、海上運輸安全制度、遠海孤島保護制度、日本籍船員培養(yǎng)和安全保障制度等一系列重要制度的規(guī)定,構建起完整的海上安全保障體系:明確要根據(jù)“海洋特性”開發(fā)專屬經(jīng)濟區(qū),并防止對日本專屬經(jīng)濟區(qū)等擁有自主權水域的權利侵害;認為國家需采取必要的措施確保海洋資源的開發(fā)利用、保證海上治安、海上運輸安全及維持海上秩序;為保障海上運輸安全,認為日本應采取諸如設置國際海上運輸網(wǎng)絡據(jù)點、海港等必要措施,確立本國的船舶安全及船員培養(yǎng)制度;為占據(jù)具有重要戰(zhàn)略地位的遠海孤島,特規(guī)定了應采取必要措施及配備設施用以保護孤島的海岸、海上交通安全及海洋資源的開發(fā)利用以及海洋周邊的自然環(huán)境和居民生活等。其四,《海洋基本法》強化海洋管理機構設置,形成高層協(xié)調和集中管理機制,加強國家對海洋的有效控制。首先是海洋政策總部的設立,一改分權式管理模式為統(tǒng)籌管理格局?！逗Ｑ蠡痉ā烦雠_后,此前分化到日本外務省、經(jīng)產(chǎn)省、國土交通省等多個部門的海洋主管職能,將統(tǒng)一至單一機構;其次是由最高行政級別領導擔任部長一職,升格日本海洋行政管理級別;三是從諸多方面保障海洋綜合性管理工作的順利開展。《基本法》規(guī)定政府必須采取法制、財政和金融等措施保障海洋相關政策的順利推行。統(tǒng)籌式格局的優(yōu)勢在于應對與中、韓、俄在海洋資源開發(fā)爭端時,其反應速度和應對力度可以大大提高,并具有了權威性。這無疑增加了日本控制海洋的力量,在海洋政策上有了統(tǒng)一的聲音,并提升為國家意志。其五,振興海洋產(chǎn)業(yè),實施綜合性海洋資源開發(fā)利用戰(zhàn)略?！痘痉ā反_立了日本資源開發(fā)利用的基本戰(zhàn)略,規(guī)定政府需采取必要措施建立完整的機制體制以保護和管理海洋資源,提高漁場生產(chǎn)力,以及開發(fā)利用海底石油、天然氣、錳礦、鈷礦等資源;并規(guī)定應采取措施促進先進技術的研究開發(fā)、確保技術先進性及加強對人才的培養(yǎng),振興海洋產(chǎn)業(yè),提高國際競爭力。其六,實施海洋綜合管理?！痘痉ā穼Ｑ缶C合管理做出規(guī)定,認為海洋管理與海洋資源、海洋環(huán)境、海上交通、海洋安全等諸多問題具有密切聯(lián)系,有必要對海洋事務進行綜合討論研究,對海洋的開發(fā)利用、保護等實行統(tǒng)一管理。關于沿海地區(qū)的海洋管理問題,認為必須要意識到自然社會條件是一個整體,對于沿海地區(qū)和內陸地區(qū)等活動的管制,需采取綜合措施,進行適當?shù)木C合性管理。1.2中日東海爭端的相關問題日本《海上構筑物安全水域設定法》應該是《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》的操作性法規(guī),縱觀其立法背景可以看出是單方面針對在東海開發(fā)油田的中國,為日資企業(yè)在東海海域爭奪石油天然氣提供法律上的支持,為日資企業(yè)隨時可以在日單方面提出的“中間線”日方一側開采石油天然氣資源創(chuàng)造條件。該法的“安全水域”分別從國際法依據(jù)、設定程序、設定內容和范圍、禁止進入的嚴格規(guī)范條款、禁止進入的例外情況和責任條款進行詳細規(guī)定。有分析人士指出,該法對“海洋建筑物”的定義、“安全地帶”的地位、國土交通大臣的授權等規(guī)定條款已明顯超出了《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的沿海國管轄權的范圍。這部法的出臺實施,會產(chǎn)生兩方面效果:對日本企業(yè)在其所謂“中間線”一端開采石油提供強制力保障:如有企業(yè)在日本EEZ內進行試挖,遭到中國的阻止時,日本海上保安廳可據(jù)此法將之排除;另一方面對中國石油開采企業(yè)而言,如在有爭議的專屬經(jīng)濟區(qū)進行開采活動,將面臨違反日本國內法而遭到處置的風險。1.3海底資源開發(fā)的政策環(huán)境《海底資源開發(fā)推進法》(以下簡稱《資源開發(fā)推進法》)是實現(xiàn)《基本法》關于“推進海洋資源的開發(fā)利用”基本政策的細化規(guī)定?！顿Y源開發(fā)推進法》通過設置海底資源開發(fā)推進本部,確立財政支持制度,確保開發(fā)企事業(yè)的作業(yè)安全等制度,全面有效地推動海底資源開發(fā)的實施?？梢灶A見《資源開發(fā)推進法》的實施將會進一步推動日本在其所謂專屬經(jīng)濟區(qū)及大陸架的資源攫取活動。1.4海洋科學調查的申請權和限制關大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)的單方面專屬權利主張法律化,勢必造成對我國正常海洋科考的圍堵局面根據(jù)該法,外國人的每一項海洋科學調查均須提前6個月提出申請并須得到主管大臣的許可,否則不得擅自或委托他人在專屬經(jīng)濟區(qū)等進行海洋科學調查。對違反者將處以5年以下徒刑或1000萬日元以下罰金,或二者并處。該法針對性明顯,根據(jù)該法,日本今后可對其他國家的海上資源勘探和科學調查行為進行攔截和驅趕,嚴重阻礙我國海上資源勘探和科學考察活動。2根據(jù)最近的立法信息分析和日本未來海上政策的發(fā)展趨勢2.1中日東海油田開發(fā)合作的法律意義《基本法》確立的一系列重要海洋制度雖只是原則性規(guī)定,但其主導思想確立了日本將來海洋政策的基本走向。其一,《基本法》確立了專屬經(jīng)濟區(qū)開發(fā)和安全保障制度,在《基本法》出臺的同時日本還頒布了《海上構筑物安全水域設定法》。從其出臺時間背景和主要內容看,《海上構筑物安全水域設定法》是《基本法》關于上述條款的細化和操作性規(guī)則,通過安全水域的設定禁止性規(guī)定為日資企業(yè)在東海海域爭奪石油天然氣提供法律上的支持,為日資企業(yè)隨時都可以在日單方面提出的“中間線”日方一側開采石油天然氣資源創(chuàng)造條件,目的直指與中國的東海油田開發(fā)之爭。其二,《基本法》確立日本海洋管理機構的設置和管理體制的改革思路,預計根據(jù)《基本法》,今后日本政府將有義務提出完備的法律體系與財政措施方案以保障新的管理體制和管理機構的有效運轉。其三,一系列海上安全保障細化規(guī)則將會陸續(xù)出臺?！痘痉ā穼Ｉ线\輸安全、海上治安等做了原則性規(guī)定。鑒于日本對海上安全的重視,有關海上安全通道管理、船舶安全和船員管理、遠海孤島保護等操作性規(guī)則將會陸續(xù)出臺,從而構建起完整的日本海上安全保障體系。其四,日本海洋管理機構將會根據(jù)《基本法》制定有關海洋綜合管理的計劃規(guī)劃,以實現(xiàn)基于自然條件和社會條件統(tǒng)一性、海陸統(tǒng)一前提的綜合管理模式。其五,有關海洋資源調查勘探、遠洋科學考察和海洋科學研究的相關促進措施將會陸續(xù)出臺。2.2日本海洋戰(zhàn)略的穩(wěn)定性生態(tài)保護、綜合管理、國際參與等顯示日本實現(xiàn)“海洋強國”的遠大抱負其一,日本海洋未來將實行統(tǒng)籌管理。日本《基本法》旨在改變目前相關省廳間各自為政的局面,在管理海洋專屬經(jīng)濟區(qū)、保護海洋環(huán)境、開發(fā)大陸架和海底資源等領域實施綜合有效的政策?？梢灶A見,今后日本的海洋行政管理局面將會得到較為徹底的改變,高層協(xié)調和統(tǒng)籌管理機制將取代原有的分散式管理模式,增加了日本海洋戰(zhàn)略決策層的權威和力度。在強有力的政府支撐和領導下,日本未來海洋戰(zhàn)略會有實質性的突破和發(fā)展。其二,日本將會全面開展海上疆土擴張、海外資源開采、海上通道占領等強硬攻勢,實現(xiàn)“海上強國”戰(zhàn)略野心。其三,基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理、全球海洋環(huán)境保護和生物多樣性保護參與、海陸一體化管理、遠洋科學考察等代表國際先進海洋管理理念和方法將會借助《基本法》得以推行,日本在海洋政策制定上效仿加拿大的先進經(jīng)驗并結合本國國情,可預計未來日本海洋發(fā)展的良好趨勢。對日本有關海洋立法進行分析,我們可以看出日本針對海域劃界和海上資源開采十分重視,各法的規(guī)定實質上為日本進一步采取實際占領行動提供國內法借口,并通過國內輿論造勢等手段達到“明修棧道,暗渡陳倉