分析省管縣制度的規(guī)范基礎(chǔ)理論

分析省管縣制度的規(guī)范基礎(chǔ)理論(一)行政區(qū)劃現(xiàn)狀及其問題

行政區(qū)劃在我國經(jīng)受了夏商西周的方國階段、封建社會時期、半封建半殖民地過渡時期、社會主義完善時期。行政區(qū)劃簡言之是國家行政治理的區(qū)域，表達(dá)了以政治組織構(gòu)造呈現(xiàn)的國家權(quán)力在不同地域空間的配置。在若干的行政級別劃分中，最重要的是各級別之間行政治理隸屬關(guān)系?？梢哉f行政區(qū)劃最主要的作用就是便于中心對地方的行政治理。依據(jù)我國《憲法》的規(guī)定，省有權(quán)治理縣。但在我國政治生活中實行的是市管縣體，只有局部地區(qū)試行省管縣。

(二)何謂市管縣體制

市管縣體制是指直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣。自古以來，國家就分為城市與鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)實行分治，市管縣是城鄉(xiāng)合治的一種方式。然而城市與鄉(xiāng)村是不同的兩種形態(tài)，城市各種要素比擬集中，如經(jīng)濟，然而鄉(xiāng)村則較為分散，這是二者的主要區(qū)分。馬克思說城市本身說明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享樂和要求的集中;而在鄉(xiāng)村里所看到的卻是完全相反的狀況:孤立和分散。城市是個地理、經(jīng)濟概念，它通常是四周地區(qū)的政治、經(jīng)濟和文化中心。與城市不同，市是國家在城市地區(qū)按肯定的條件，通過立法和行政手段建立起來的一種行政區(qū)域建制，是國家的一種地方行政單位，是個政治、法律概念。市根據(jù)行政地位進(jìn)展分類，可以分為省級市、地級市、縣級市三類。

二、市管縣體制的歷史脈絡(luò)

(一)市管縣體制確實立

市管縣體制是我國城市行政治理體制之一，盼望通過經(jīng)濟相對興旺的中心城市帶動四周城市的行政治理體制。市管縣體制在我國不是一蹴而就的，其首先是一個局部臨時措施后來漸漸推行到全國，構(gòu)建成全局性體制。

臨時措施階段主要是為了效勞大中城市進(jìn)展。新中國成立初期，為了保證城市的蔬菜和副食品供給，在局部省會城市和個別大城市實行了市管縣體制。在這個階段，市管縣體制的確發(fā)揮了肯定的作用，不僅解決了大城市蔬菜和副食品供給問題，而且將行政權(quán)力下放，使得地方政府擁有更多的權(quán)力。然而這個時期市管縣只是臨時性的在特定區(qū)域?qū)嵭?。之所以推行到全國，是為了以使城市帶動農(nóng)村進(jìn)展。長期以來我國實行規(guī)劃經(jīng)濟，規(guī)劃經(jīng)濟下市場無法發(fā)揮調(diào)解作用。但是十一屆三中全會以后，我國市場經(jīng)濟開頭漸漸崛起。但是限制重重的行政區(qū)使得地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的貿(mào)易摩擦不斷。為打破城鄉(xiāng)二元社會體系，更好的集中市場要素，以農(nóng)促工，提出改革地區(qū)體制，實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的要求，從今，市管縣體制進(jìn)展試行。

(二)市管縣體制存在的緣由

市管縣體制的存在有其肯定的合理性。一方面，市管縣可以有效防止縣級政府之間的惡性競爭。縣級政府為了自身的利益，往往會不顧相鄰縣的利益進(jìn)展不正值競爭，如經(jīng)濟壟斷。此時假如讓省直接處理這些問題，未免有些大材小用。然后市進(jìn)展治理卻是恰到好處的。一個市領(lǐng)導(dǎo)若干縣，在其管轄的范圍若有縣之間進(jìn)展惡性競爭，那么市作為上級政府有權(quán)進(jìn)展處理協(xié)調(diào)，力爭將沖突掌握在萌芽階段并化解沖突。市作為區(qū)域內(nèi)國民經(jīng)濟和社會進(jìn)展的直接規(guī)劃者，有效地協(xié)調(diào)和監(jiān)控了縣域經(jīng)濟關(guān)系，抑制了基層政府之間無休止的紛爭和摩擦。另一方面，市管縣降低了省政府的行政負(fù)擔(dān)。中國有句老話，天高皇帝遠(yuǎn)，省雖然不比皇帝，但是其離基層縣還是較遠(yuǎn)的。與省相比，市更接近基層縣政府，更加了解基層狀況，并能準(zhǔn)時地化解沖突和沖突。市領(lǐng)導(dǎo)縣的做法極大減輕了省政府的行政負(fù)擔(dān)，節(jié)省了巨大的用于協(xié)調(diào)縣域關(guān)系的交易本錢。

(三)市管縣體制存在的問題

市管縣體制在規(guī)劃經(jīng)濟時代強化了行政治理。然而，現(xiàn)如今市場經(jīng)濟在我國已經(jīng)特別成熟。在如此成熟的市場經(jīng)濟下，城鄉(xiāng)之間的資源配置應(yīng)當(dāng)由市場打算，而不是依靠行政力氣。然而市管縣依靠的行政力氣，市往往會利用其優(yōu)勢地位侵害所轄縣的利益，從而形成所謂市壓縣市擠縣市卡縣的局面。詳細(xì)說來，有以下幾個方面的弊端:

第一，降低治理效率，提高治理本錢。市管縣體制中最大的問題就是過分倚重行政力氣。這樣的行為會增加資源配置本錢，降低治理效益，阻礙了市場經(jīng)濟主體的自主進(jìn)展。此外，市位于省縣之間，影響了省縣之間信息傳遞的速度和效率。同時增設(shè)市，意味著會產(chǎn)生更多的機構(gòu)，需要更多的人力和財力的投入。由此可以看出，在信息網(wǎng)絡(luò)高度興旺和交通非常便利的今日，在省縣之間設(shè)置市未免有些畫蛇添足。其次，職能定位不清，市縣競爭加劇。實行市管縣以后，的確抑制了縣之間的惡性競爭，然后卻滋生了市縣之間的競爭。市利用其地位，不斷截留省級下放的權(quán)力，只關(guān)注于自身的進(jìn)展，甚至下侵縣級利益。第三，主動輻射有限，帶動作用不強。市管縣的主要目的是以中心城市的優(yōu)勢地位拉動所管轄縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟進(jìn)展，但是，并非全部的市都能起到這一作用。事實上，除傳統(tǒng)的省會城市和一些中等興旺城市帶動力氣較強外，一些地級市對縣域進(jìn)展，虛的指導(dǎo)多，實的投入少。第四，實行城鄉(xiāng)合治，違反國際慣例。由城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治，是各國行政治理的一個客觀規(guī)律。市管縣是一種城鄉(xiāng)合治思路的產(chǎn)物，它的消失具有歷史必定性，但也存在歷史局限性。

三、省管縣制度的建立基于多元中心主義的思索

(一)行政中心優(yōu)先進(jìn)展規(guī)律

城市的進(jìn)展具有行政中心優(yōu)先進(jìn)展規(guī)律。行政中心優(yōu)先是說相較于經(jīng)濟中心、軍事中心等行政中心往往優(yōu)先進(jìn)展。一個城市的政治地位打算了其進(jìn)展規(guī)模和速度。政治地位越高，其各方面的進(jìn)展也將特別快速而完善;政治地位較低，那么各方面的進(jìn)展也會緩慢。從我國歷史中也可以看出，帝都的進(jìn)展往往是最快的，經(jīng)濟也是最富強的。相反，當(dāng)它一旦失去了帝都的地位，那么它的進(jìn)展就會消失衰落。例如南京曾經(jīng)作為我國的首都，那個時期的南京政治經(jīng)濟等方面都是最富強的，而如今帝都已經(jīng)是北京，北京的進(jìn)展也證明白其是帝都。行政中心之所以優(yōu)先進(jìn)展，是由于其更簡單獲得資本、勞動力和技術(shù)。這主要在于政治和行政中心也執(zhí)行著經(jīng)濟治理功能，其中包括社會經(jīng)濟和財政安排權(quán)。國家對每一級別的城市地域大小、進(jìn)展規(guī)模和主要職能都有嚴(yán)格的規(guī)定，城市規(guī)模的大小、城市增長的快慢同城市政治行政地位的凹凸成正比。由于政治功能的突出，在城市進(jìn)展動力上形成了政治中心優(yōu)先增長規(guī)律。

(二)多中心治理理論根本內(nèi)涵

多中心治理理論簡潔說來好比是自己的手的理論。如今在經(jīng)濟市場，政府和國家是看得見的手，市場是看不見的手。市場這只看不見的對經(jīng)濟的影響有時會超越國家的作用。在行政區(qū)劃問題上，存在多中心，不僅僅包括國家政府和市場，還包括其他的眾多因素，如一條河流穿越不同的地區(qū)，甚至不同的國界，這時行政系統(tǒng)很難對其發(fā)生影響。此外，一個市場要發(fā)生作用需要有許多的前提條件，但是并非在任何地區(qū)和時間都滿意有這樣的前提條件，就需要自主治理，就是用自己的手去治理，自己的手可以來自用戶團體，也可以說成是當(dāng)事者，相關(guān)者的手。實行省管縣體制就是需要遵循了多中心主義，取消市管縣，將各縣級市劃分為不同的城市，由省對這些城市進(jìn)展直接收轄。各城市自身進(jìn)展自我進(jìn)展。

(三)省直管縣的措施

如果我國推動省管縣體制，那么首先需要思索的問題就是省是否有力量勝任這項工作。依據(jù)治理學(xué)的原理，一級組織構(gòu)造最多可以治理50個左右的子單位。雖然現(xiàn)在治理手段越來越多，形式越來越多樣化，但是其治理幅度仍舊沒有轉(zhuǎn)變，仍以50最正確。然而我國的現(xiàn)狀卻是省級以下單位眾多，大多超過50個單位，如此廣泛的治理幅度是省管縣的最大威逼。假使不解決這個問題，冒然地給予省直接收縣的權(quán)力，有可能造成省迫于治理的壓力而非合理的治理縣，那么會造成顧此失彼、捉襟見肘的窘?jīng)r。

想要解決上述治理幅度較寬的問題，最好的方法就是轉(zhuǎn)變我國現(xiàn)有省級行政區(qū)。我國聞名的政區(qū)地理學(xué)家劉君德先生曾經(jīng)指出:依據(jù)經(jīng)濟社會進(jìn)展的需要，合理增設(shè)行政區(qū)對區(qū)域經(jīng)濟進(jìn)展會起到明顯的推動作用。我國政治界也始終有分省的提議，即縮小省、區(qū)范圍。分省簡潔說來就是將我國目前存在省、直轄市、自治區(qū)(以下簡稱省)進(jìn)展分解，構(gòu)造更多的省，增加省的數(shù)量，從而將省以下單位合理安排至這些分解后的省，以達(dá)成削減治理幅度的目標(biāo)。

(四)省直管縣的條件分析

省直管縣在我國已經(jīng)具備了各方面的條件。無論是政治經(jīng)濟還是科技，我國目前已經(jīng)具備了全面推動省管縣的條件。首先政治上，從前由于省級區(qū)域過大數(shù)量較少，故在省縣之間設(shè)立市，以期降低行政治理本錢。然而如今市這一級行政區(qū)劃阻