對我國內(nèi)地銀行法制的思考

對我國內(nèi)地銀行法制的思考

設立國有銀行,健全國家宏觀調(diào)控手段中國大陸銀行的改革可以追溯到1979年。今年2月，銀行恢復了，3月13日，銀行從中國人民銀行獨立。中國人民銀行集團由財政部獨立，并于1996年更名為銀行行長途銀行業(yè)務。1984年1月1日，國務院決定在1983年9月17日行使中央銀行有權使用權。同時,商業(yè)銀行業(yè)務從中國人民銀行分離,成立中國工商銀行。四家銀行分別擔任重要的國家金融任務,對國有企業(yè)進行政策性紓困。我國內(nèi)地金融體系為四家國有銀行壟斷,系有其歷史成因及政策性的考慮,早期國有銀行與國有企業(yè)間,徒有借貸關系之名,實際上仍然是國家資金的無償供給關系,這種銀行供給制被經(jīng)濟學家們描述為“銀行資金財政化”。此外,由于外國銀行無法進入我國內(nèi)地市場,在缺乏公平競爭的情況下,我國內(nèi)地國有銀行的經(jīng)營能力自然無法提升。我國內(nèi)地根據(jù)《服務貿(mào)易協(xié)議》GATS的承諾,于2006年12月11日金融市場對外資銀行全面開放,外資銀行享受國民待遇。政府會透過對外國銀行的準入限制加以審批,并且透過新出臺的《反壟斷法》第31條建立對外資并購過程中的國家安全審查制度。眾所周知,從股權結構與經(jīng)營模式來看,在這些申請進入我國內(nèi)地市場的外資銀行中,有許多并非屬于國有企業(yè)型態(tài),而屬于由民間資金投資與經(jīng)營的私有銀行。然而相對于外資,中國政府對國內(nèi)市場的市場進入,卻未同步開放,《中資商業(yè)銀行行政許可事項實施辦法》規(guī)定,設立須經(jīng)籌建和開業(yè)兩個階段。先由發(fā)起人各方共同向銀監(jiān)會提交籌建申請,由銀監(jiān)會受理并審查決定。銀監(jiān)會自受理之日起一定期限內(nèi)作出批準或不批準的書面決定。這種批準完全是在銀監(jiān)部門裁量權之內(nèi)的。如果不批準,發(fā)起人事實上是無從上訴的;且通過《反壟斷法》第7條之規(guī)定,使中國金融業(yè)也包括在受保護的,關系到國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)之內(nèi),免于濫用行政權利、限制競爭章節(jié)之檢視。本文認為,“抓大放小”為中國健全宏觀調(diào)控手段,深化國有企業(yè)改革的策略之一。在國有企業(yè)中,關系國計民生的、非國家控制不可的少數(shù)關鍵企業(yè)應由國家掌控;放開其余一般性生產(chǎn)競爭領域中的國有企業(yè),讓它們在市場經(jīng)濟規(guī)律的作用下,隨著市場結構的波動變化而不斷重新組合,以合理流動資源要素,縮短結構失衡,實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。本文擬從我國內(nèi)地銀行體系現(xiàn)狀與問題,開放外資對我國內(nèi)地金融體系的影響,金融監(jiān)管的穩(wěn)定性及重要性,開放中小金融機構并鼓勵中資民間資本的準入,我國臺灣地區(qū)金融體制改革的一些經(jīng)驗等方面進行討論。一、對民營銀行的認識不一我國內(nèi)地銀行業(yè)金融機構包括政策性銀行、國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、城市信用社、農(nóng)村信用社、郵政儲蓄銀行、外資銀行和非銀行金融機構。我國內(nèi)地銀行業(yè)市場的集中度很高,國有銀行2006年各項存款、貸款及資產(chǎn)三方面的CR4指數(shù)而長期以來,受政策的影響,民營企業(yè)在相當長的時間內(nèi)幾乎都得不到銀行的信貸。因而,民營企業(yè)融資結構中銀行貸款額很低。有關數(shù)據(jù)顯示,1999年上海金融機構對民營企業(yè)的貸款只占其貸款總額的0.15%;即使是以扶持民營企業(yè)聞名的中國民生銀行,其1998年對民營企業(yè)的貸款也只占其累計發(fā)放貸款的60%。1991～1997年,所有金融機構對非國有企業(yè)的貸款占貸款總額的比重在8.76%～14.24%,國有銀行對非國有企業(yè)的貸款占貸款總額的比重在7.16%～8.85%。雖然改革開放后30年,政府對中小企業(yè)日漸重視,至于開放民營銀行,相較于一般國有企業(yè),有其更復雜的問題,對于設立一家民營銀行,其進入障礙與退出障礙往往導致民營銀行的進入者望而卻步。中國為發(fā)展中國家,如果采納其他許多發(fā)展中國家的發(fā)展情況貿(mào)然開放民營銀行,在沒有配套法律情況下實施民營化或自由化就會造成嚴重的金融混亂。2004年,浙江商業(yè)銀行成功重組后,被稱為“第一家貨真價實的民營銀行”,其更名為浙商銀行股份有限公司,浙商銀行之注冊資本金為15.0073億元,由15家股東共同出資,其中13家是浙江知名的民營企業(yè),如萬象集團、輕紡城、廣廈集團、吉利集團等,目前的民營資本占股本比例為85%。本文認為應有限度地開放并有完整的配套措施。除在原有的金融體制中改制外,對于開放完全民營的銀行毋須過分排斥。我國內(nèi)地學者王自力認為:“民營銀行不等于現(xiàn)代企業(yè)制度,不管改造現(xiàn)有銀行還是新建民營銀行,都必須努力實現(xiàn)產(chǎn)權明晰、多元化和治理架構完善。并且,改造現(xiàn)有銀行包括國有銀行、農(nóng)村信用社等,肯定是現(xiàn)階段我國銀行業(yè)改革發(fā)展的重點。就民營經(jīng)濟的融資渠道而言,中國所短缺的不是銀行類機構數(shù)量,而是金融制度設施建設和社會信用基礎,包括公平競爭環(huán)境、監(jiān)控體系、法制結構,以及信用文化等?！倍㈤_放外國投資機構進入銀行的改革(一)外資進入本土品牌中國于2001年12月11日正式成為世界貿(mào)易組織成員國,此前,在1994年的《服務貿(mào)易協(xié)議》及1997年的《金融服務協(xié)議》中承諾了對外資銀行的開放,提供其國民待遇,在5年過渡期后逐步取消外資銀行經(jīng)營人民幣業(yè)務的地域和客戶限制。2006年12月頒布《外資銀行管理條例》使我國內(nèi)地銀行業(yè)正式向外資全面開放。截至2007年底,在華外資銀行資產(chǎn)總額達到1714.63億美元;有外商獨資銀行24家(下設分行119家)、合資銀行2家(下設分行5家,附屬機構1家)和外商獨資財務公司3家,另有23個國家和地區(qū)的71家外國銀行在華設立了117家分行。策略投資者在我國內(nèi)地國有商業(yè)銀行股份制改造的過程中是重要推手之一。2005年6月和7月,建設銀行先后引入美國銀行和新加坡淡馬錫公司25億美元和14億美元的注資,分別占9.1%和5.1%的股權。2005年底前后,中國銀行先后引入蘇格蘭皇家銀行、新加坡淡馬錫公司、瑞士銀行和亞洲開發(fā)銀行等境外戰(zhàn)略投資者51.95億美元投資,外資共獲得16.85%股份。中國工商銀行在2006年初引入高盛集團、安聯(lián)集團和美國運通公司三家戰(zhàn)略投資者37.8億美元資本,外資獲得股份為8.89%。此外股份制商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行也是近年來外資進入的關注點。新橋投資(NewbridgeCapital)是最早進入我國內(nèi)地的私人股權投資公司,其投資性質接近于并購基金,重視被收購企業(yè)的控制權。雖然外資參股中資銀行早有先例,但美國新橋投資以12.35億元的代價受讓深圳市政府間接持有的獲得國內(nèi)首家上市的銀行深發(fā)展17.89%相對控股權時,仍被外界稱為創(chuàng)造了歷史。讓一家外資機構并且還是一家外資私人股權投資公司控股一家中資上市銀行,被認為是我國內(nèi)地金融業(yè)對外開放的一個重要標志。(二)中方設立民營或中小金融機構開放、嚴格審批、未放棄管制誠然,國有資產(chǎn)的流失是當前改革進程中的憂慮。但是分析我國內(nèi)地近年來傲人的經(jīng)濟成長,除了中國政府大力推動的國有企業(yè)改革外,生氣蓬勃的民營中小企業(yè),更是功不可沒。舉例言之,最近著名“經(jīng)濟學人”(TheEconomist)雜志在以“大池中的小魚”文中指出:目前我國內(nèi)地約有6千萬家中小企業(yè),盡管它們的規(guī)模不大(少則數(shù)名員工,多則2000人),盡管它們面對融資困難,但是它們卻貢獻出60%以上的GDP“國內(nèi)生產(chǎn)毛額”,以及繳納整個稅收的一半。此外,它們的產(chǎn)品也占有整個我國內(nèi)地外銷比例的68%。當前,我國內(nèi)地對于戰(zhàn)略投資者參股中資銀行依據(jù)“境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法”(2003年12月8日頒布)審核,而針對外國銀行在華設立分行、子銀行或合資銀行也有相關的進入限制,但相較于中資設立民營或中小金融機構開放。對于中資的準入,直到2006年2月頒布《中資商業(yè)銀行行政許可事項實施辦法》才作出具體規(guī)定,仍采嚴格的審批(見附表),未放棄管制。對于外資準入的管制緩和待遇何不同時也給以中資呢?三、允許創(chuàng)建小型私人銀行(一)中小企業(yè)的融資現(xiàn)狀長期以來我國內(nèi)地的地下金融發(fā)達,學者于2004年針對我國內(nèi)地15省份的農(nóng)戶作問卷調(diào)查,得出通過非正規(guī)金融途徑取得的借貸規(guī)模指數(shù)為56.78,也就是說,農(nóng)戶只有不到50%的借貸是來自銀行、信用社等正規(guī)金融機構,非正規(guī)金融途徑獲得的借貸占農(nóng)戶借貸規(guī)模的比例超過了55%。從三大地區(qū)的平均情況看,西部最高為62.43,東部居中為56.45,中部最低為55.47。而中小企業(yè)通過非正規(guī)融資途徑的規(guī)模觀察,全國17個省份平均為35.86,表明中小企業(yè)約1/3的融資來自非正規(guī)金融途徑。從三個地區(qū)的比較看,西部6省指數(shù)最高為43.18,中部居中為39.8,東部最低為33.99。但是,中小企業(yè)的融資需求仍遠未滿足。面對全球性經(jīng)濟成長趨緩、外需轉弱的情況,中小企業(yè)正面臨瓶頸,亟須國家提供幫助;然而去年11月推出的四萬億元人民幣的振興經(jīng)濟方案,卻未對中小企業(yè)帶來實質幫助。根據(jù)人民銀行的統(tǒng)計,在2009年1月份新增的1.5萬億元非金融性公司貸款中,票據(jù)融資和中長期貸款分別占41.6%和34.9%。當前的信貸需求主要來自短期資金周轉和政府主導的大工程、大項目。中小企業(yè)融資困難的原因,不外乎是基于中小企業(yè)提供之擔保不足及營運風險較高的考慮,還有長期以來銀行體系對國有企業(yè)關照較多;而企業(yè)的財務狀況不明及經(jīng)營管理層素質的欠缺,也是主因之一。金融風暴后,出口減緩,中小企業(yè)缺乏融資通道之情形如雪上加霜,2008年上半年以來,長江、珠江三角洲地區(qū)出現(xiàn)了一波波中小企業(yè)倒閉,亟待政府建立多層次的融資通道,以疏通故有的融資障礙。另外,中國為發(fā)展中國家,農(nóng)業(yè)作為立國基礎,農(nóng)村金融機構的普遍設立,在舒緩農(nóng)村的融資需求,促進農(nóng)村長遠發(fā)展上有重要意義。截至2008年末,全國共組建農(nóng)村商業(yè)銀行22家、農(nóng)村合作銀行163家,組建以縣(市)為單位的統(tǒng)一法人機構1966家。除對原有的農(nóng)村金融機構進行重組改制外,中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會還在2006年底放寬了農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策,首批選擇在四川、內(nèi)蒙古等6省(區(qū))進行村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等3類新型農(nóng)村金融機構試點。至2008年底,全國已有105家新型農(nóng)村金融機構獲準開業(yè)。其中,村鎮(zhèn)銀行89家,貸款公司6家,農(nóng)村資金互助社10家。(二)民營金融機構的設立近幾年,地下金融提供資金在緩解非國有企業(yè)資金需求壓力上發(fā)揮了作用,但部分的地下金融與暴力及黑社會結合,影響社會秩序及金融體系的安定,是否應打擊不法,扶持正派經(jīng)營的地下金融值得深思。如前述,外資因為對外開放的政策得以在華設立分行、子銀行或合資銀行,入股國有商業(yè)銀行及股份制商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行,近年來外資也參與新型農(nóng)村金融機構的設立。2007年12月,香港上海匯豐銀行出資1000萬元,在湖北省隨州建立了獨資的曾都匯豐村鎮(zhèn)銀行,這是外資銀行試水農(nóng)村金融的第一步。之后,匯豐銀行已先后建立了4家村鎮(zhèn)銀行。此外,星展銀行、渣打銀行也先后投資建立起了各自的村鎮(zhèn)銀行,尤努斯的格萊珉信托基金也在尋求機會建立村鎮(zhèn)銀行。我國內(nèi)地的民間資金充沛,若能對正派經(jīng)營的地下金融業(yè)者輔導并提供協(xié)助,稍微放松進(準)入的限制,不但對于中小企業(yè)的融資需求有舒緩的效果,而且對于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展也能提供重要的資金來源。新建民營銀行或是現(xiàn)行流行的民資參股模式,均能為銀行業(yè)注入新活力。然而本文認為,純民有、民辦及民營的銀行,更能體現(xiàn)盈虧自負,在人事的安排及管理人的選擇方面有更大的自主空間,更能落實企業(yè)自治的精神。與此同時,更有利于適當競爭,提升和改善銀行的整體競爭環(huán)境,加速經(jīng)濟穩(wěn)定成長。(三)開放民營銀行對金融穩(wěn)定產(chǎn)生影響無可否認,維持金融穩(wěn)定是所有國家實施金融監(jiān)管時必須追求的目標。金融體系的良窳影響國內(nèi)金融體系的安定,因此對于金融業(yè)的監(jiān)管不可不慎,尤其2008年爆發(fā)全球性金融風暴后,前20大經(jīng)濟體的領袖齊聚倫敦,舉辦首度正式高峰會,更凸顯金融穩(wěn)定的重要性。該會最具體的議題,就是加強全球金融監(jiān)管、清除所謂的有毒資產(chǎn)。他們提出的治本之道,就是建立一個史無前例、橫跨20國的國際金融監(jiān)理制度,他們更鎖定監(jiān)督全球前25大銀行的運作。顯然,小規(guī)模開放設立私有民營銀行,未必會對金融穩(wěn)定產(chǎn)生負面影響。舉例言之,與我國內(nèi)地改革道路相仿的印度,自1990年起逐步開放市場,逐步將公營機構開放部分行業(yè)予私營和外資參與。據(jù)OECD的報告顯示,經(jīng)濟自由化和私營化導致民營與國有銀行相互競爭。我國內(nèi)地允許非公有資本進入金融服務業(yè),最早可見于國務院于2005年2月發(fā)布的《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》。根據(jù)該規(guī)定,在加強立法、規(guī)范準入、嚴格監(jiān)管、有效防范金融風險的前提下,允許非公有資本進入?yún)^(qū)域性股份制銀行和合作性金融機構。符合條件的非公有制企業(yè)可以發(fā)起設立金融中介服務機構。允許符合條件的非公有制企業(yè)參與銀行、證券、保險等金融機構的改組改制。顯示中央有意消除民營銀行準入的限制,然而僅限于區(qū)域性的股份制銀行及合作性金融機構,而不包括大型金融機構,這無非是因為金融業(yè)的特殊性,必須借由國家的介入保持金融市場的穩(wěn)定。開放中小金融機構的設立,對于政策性銀行及國有控股商業(yè)銀行并未產(chǎn)生威脅,蓋因雙方市場不同、客戶不同外,國有控股商業(yè)銀行有政策性負擔,中小企業(yè)并無此負擔;中小型銀行資金有限,而國有銀行有國家控股,因此,此種競爭非全面性,不致產(chǎn)生你死我活的結果,只要有競爭,即使不在同一起跑點上,也仍然會因為進行某程度的競爭而帶來所有銀行經(jīng)營效率的提升。本文認為,對于銀行體系的改革不宜躁進,但現(xiàn)階段應開放中小金融機構,致力于使我國內(nèi)地的民資立于與外資平等的地位。四、我國臺灣地區(qū)銀行體制改革的一些經(jīng)驗目前兩岸的政經(jīng)體制差異頗大,欲進行完整的比較銀行法制研究,實有相當?shù)睦щy與限制。但是我國臺灣地區(qū)銀行體制的改革,歷經(jīng)管制到開放、兩次金融改革等階段,的確累積了不少的經(jīng)驗。這些經(jīng)驗中,有成功的也有失敗的,有正面的也有負面的,這些,也許能提供給我國內(nèi)地一些啟發(fā)。(一)國民政府時期社會信用體系的構成早期國民黨政府有感我國臺灣地區(qū)幅員不大,不宜有太多金融機構存在,不允許新銀行之設立,自1949年后,已不再接受新設金融機構之申請案。然而為發(fā)展基層金融與戰(zhàn)后重建之需要,于1943年到1953年間,國民黨政府曾開放基層金融機構之成立,該金融機構成長快速。據(jù)1960年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,當時連同信用合作社、農(nóng)會信用部與合會公司,我國臺灣地區(qū)之總金融機構共有385家,分支機構357家。其中,信用合作社總機構80家,分支、農(nóng)會信用部總機構289家。早期除了對于金融機構之家數(shù)為嚴格管控外,國民黨政府亦對于利率、匯率及銀行之業(yè)務加以管控。1947年開始施行“利率管理條例”,明定由中央銀行統(tǒng)一訂定存放款利率的標準,維持了相當一段期間;(二)外部環(huán)境與日本勸業(yè)銀行生長1959年已有外商銀行進駐我國臺灣地區(qū)。當時政府為引進日資協(xié)助拓展對外貿(mào)易,在互惠原則下,核準日本勸業(yè)銀行臺北分行之成立。由于當時我國臺灣地區(qū)經(jīng)濟與對外貿(mào)易均穩(wěn)定地成長,外國銀行對于進入我國臺灣地區(qū)市場興趣甚高,財政部于1964年頒布“外國銀行設行原則及業(yè)務范圍”作為審核之標準,嗣后并歷經(jīng)多次修正。早期外商銀行之設立與其得辦理之業(yè)務受有嚴格限制,(三)國民政府對家庭控管金融業(yè)于臺灣為特許行業(yè),非經(jīng)政府允許者,不得經(jīng)營。國民黨政府對于銀行家數(shù)嚴格控管,已如前所述。1990年之前,僅有3家民營銀行:上海商業(yè)儲蓄銀行、華僑銀行與世華銀行,其余均系公營銀行。(四)公營銀行民營化長久以來,公營銀行的效率常為人所詬病,加之全球自由化與我國臺灣地區(qū)政治經(jīng)濟環(huán)境轉變之三重夾擊,政府決定著手進行“公營銀行民營化”。原有13家公營銀行有8家于1998年及1999年間陸續(xù)完成民營化的動作。依“國營事業(yè)管理法”第三條之國營事業(yè)標準,(五)金融體制以“興利”為目標的第二次金融改革亞洲金融危機曾給我國臺灣地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展蒙上陰影,貨幣貶值,股價震蕩。雖然與他國相較,我國臺灣地區(qū)所受影響較小,但本土性金融風暴又于1998年襲來,2001年經(jīng)濟出現(xiàn)負增長,通貨緊縮問題嚴重沖擊銀行之資產(chǎn)質量。逾放金額與比率節(jié)節(jié)高升,資產(chǎn)報酬率又不斷下滑,金融體質趨向惡化,財政部為改善此一問題,實施“二五八”金融改革政策,即“第一次金融改革”,要求各金融機構在兩年之內(nèi)抵銷壞帳,將逾放比率降低至5%之內(nèi),將資本充足率維持在8%以上。為此,搭配激勵與處罰等機制。到2005年1月止,共轉銷呆帳金額達1.3828兆元,逾放金額與比率亦持續(xù)下降,的確達到成效。此外,政府當局著眼于金融跨業(yè)經(jīng)營趨勢和大型金融集團為日后全球金融業(yè)之主流,采取美國模式,推動“金融控股公司法“之立法,使金融機構通過轉換、分割等具彈性的創(chuàng)新機制,加速金控公司之設立及其子公司之合并,達到同一金控集團內(nèi)之子公司間資源整合之綜效目標。立法通過之后,旋即有14家金融控股公司相繼成立。在資產(chǎn)規(guī)模方面,不乏兆元以上之金融控股公司。2004年金融機構普遍市場占有率偏低,個別市場占有率大于5%者,僅有6家銀行,與其他國家相較,我國臺灣地區(qū)銀行體系代表性銀行之市場占有率明顯偏低。為使金融機構經(jīng)營規(guī)模擴大、節(jié)省經(jīng)營成本及增進營運效率,進行了以“興利”為目標的第二次金融改革,目標為:2005年底前促成3家金融機構市占率逾10%,官股金融機構數(shù)目減半;2006年底前,國內(nèi)14家金控數(shù)目減半,并且至少有一家金控由外資經(jīng)營或在國外上市。政府當局主要透過鼓勵金融機構合并、強化金融法制工作及建立金融市場退場機制,期能增加我國臺灣地區(qū)金融機構競爭力。但第二次金融改革除引發(fā)“財團化”及“金融機構家族化”等批評外,尚涉及金融業(yè)者之興敗存亡,所涉利益十分巨大,人為操弄與弊案存在之聲時有耳聞,在“中信金插旗兆豐金”、“開發(fā)金經(jīng)營權爭奪戰(zhàn)”等金控爭奪戰(zhàn)中,政府高層收受企業(yè)界賄款而介入其中。甚至在2009年被法院課以刑事責任,震驚了臺灣社會,甚至受到國際媒體的矚目。(六)“外資私募股權基金”背景之整并后對我國臺灣地區(qū)金融布局的影響檢視我國臺灣地區(qū)目前金融版圖,仍可發(fā)現(xiàn)銀行家數(shù)過多之現(xiàn)象仍舊存在,各金融機構競爭力與國外相較仍嫌不足。市場上金融業(yè)整并活動持續(xù)進行,如萬泰銀、安泰銀與大眾銀等三家具有外資私募股權基金(PrivateEquityFund)