互聯(lián)網(wǎng)背景下第三方支付監(jiān)管問題研究

互聯(lián)網(wǎng)背景下第三方支付監(jiān)管問題研究

根據(jù)國際清算銀行支付清算委員會（cpss）的研究，在過去10年中，由于創(chuàng)新技術(shù)在支付領(lǐng)域的應(yīng)用和電子商務(wù)的快速發(fā)展，不同國家的支付信息系統(tǒng)都呈現(xiàn)出專業(yè)化的趨勢。在這一過程中,非銀行在零售支付體系中開始扮演越來越重要的角色:在美國、歐盟、加拿大、澳大利亞、中國等30家成員國中央銀行所反映的122項重要零售支付創(chuàng)新中,有一半左右有非銀行機(jī)構(gòu)的參與,這些創(chuàng)新主要集中于移動支付、互聯(lián)網(wǎng)支付這兩個銀行不具有傳統(tǒng)優(yōu)勢的領(lǐng)域。在我國,非銀行機(jī)構(gòu)提供零售支付服務(wù)被形象地稱為“第三方支付”業(yè)務(wù)。中國人民銀行公布的數(shù)據(jù)顯示,第三方支付中的互聯(lián)網(wǎng)支付業(yè)務(wù)近十年來年均復(fù)合增長率超過100%,2013年末業(yè)務(wù)規(guī)模已達(dá)到9.22萬億元。迅猛發(fā)展的第三方支付一方面通過提升支付效率、擴(kuò)大金融普惠性提升了社會福祉,另一方面也為支付體系帶來了新的風(fēng)險與不安全因素。特別是2013年以來,伴隨我國互聯(lián)網(wǎng)金融的興起,第三方支付創(chuàng)新速度加快,出現(xiàn)了一些跨機(jī)構(gòu)、跨市場、影響力較大的交叉創(chuàng)新產(chǎn)品,對第三方支付監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn),比如2013年6月支付寶公司推出余額寶產(chǎn)品,引發(fā)市場關(guān)于其涉嫌監(jiān)管套利的擔(dān)憂;2014年3月虛擬信用卡與二維碼支付業(yè)務(wù)更是被中國人民銀行緊急暫停。類似的沖突頻繁出現(xiàn),凸顯出目前第三方支付監(jiān)管框架已不足以應(yīng)對市場的創(chuàng)新挑戰(zhàn),亟待完善。一、提供貨幣資金轉(zhuǎn)移服務(wù)在我國,第三方支付企業(yè)通常由銀行外包服務(wù)企業(yè)演變而來或者依托電子商務(wù)平臺發(fā)展而來,這類企業(yè)利用其自身的信息技術(shù)或客戶群體優(yōu)勢,通過提供支付通道、支付工具等方式直接為最終用戶提供貨幣資金轉(zhuǎn)移服務(wù)。經(jīng)過十多年的發(fā)展,第三方支付企業(yè)已經(jīng)滲透到支付發(fā)起、清算、結(jié)算、接收等各個環(huán)節(jié),并逐漸向資金配置、風(fēng)險管理等金融領(lǐng)域滲透,在我國支付和金融體系中扮演著越來越重要的角色。(一)第三方支付的發(fā)展1.支付寶用戶使用數(shù)由于第三方支付市場定位于小額便民快捷支付,經(jīng)過十多年的發(fā)展,目前已經(jīng)深入人們的日常生活,形成龐大的用戶群。僅以支付寶為例,根據(jù)其官方網(wǎng)站的數(shù)據(jù),截至2013年末其用戶數(shù)量已超過6億,實名制用戶接近3億。不僅如此,互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)研究中心易觀智庫的數(shù)據(jù)顯示,第三方支付市場規(guī)模近年來每年以50%左右的速度增長,截至2013年末,各類第三方支付業(yè)務(wù)總體交易規(guī)模達(dá)到17.9萬億元,第三方支付市場總體呈現(xiàn)出持續(xù)快速增長的態(tài)勢。2.第三方支付企業(yè)的分布從地域以及市場份額分布來看,我國第三方支付企業(yè)的發(fā)展不太均衡,呈現(xiàn)出高度集中的特點:一方面,大多數(shù)第三方支付企業(yè)分布在北京、上海、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū);另一方面,90%的市場份額掌握在8家大企業(yè)手中,其中超過60%的市場份額集中在銀聯(lián)商務(wù)、支付寶兩家行業(yè)巨頭身上(見圖一)。3.小額消費(fèi)資金創(chuàng)新配置目前,第三方支付企業(yè)介入金融業(yè)務(wù)的廣度和深度不斷增加,除提供支付中介服務(wù)外,其逐漸涉足客戶資金配置、風(fēng)險管理等金融領(lǐng)域,試圖打造支付疊加金融的“普惠金融模式”。支付寶公司推出的余額寶產(chǎn)品便是一個典型的例子:2013年6月支付寶公司聯(lián)合天弘基金推出“余額寶”貨幣基金網(wǎng)絡(luò)銷售產(chǎn)品,實現(xiàn)了客戶小額消費(fèi)資金的創(chuàng)新配置。通過余額寶賬戶與支付寶賬戶的實時關(guān)聯(lián),用戶不僅能夠得到理財收益,還能隨時進(jìn)行消費(fèi)支付和轉(zhuǎn)出。根據(jù)支付寶官方網(wǎng)站的數(shù)據(jù),截至2014年3月底,余額寶用戶已超過8100萬,總規(guī)模達(dá)到5413億元。受余額寶影響,各種年化收益率超過6%的互聯(lián)網(wǎng)基金產(chǎn)品層出不窮,且無一例外地受到投資者熱捧。業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為,進(jìn)一步探索、研究基于支付交易的衍生投融資服務(wù)等普惠金融服務(wù)將成為第三方支付業(yè)務(wù)的發(fā)展趨勢之一。(二)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險目前我國第三方支付市場的風(fēng)險主要包括兩大類:一類是第三方支付行業(yè)所固有的風(fēng)險,比如資金沉淀風(fēng)險、信息安全風(fēng)險、利用第三方支付通道開展金融犯罪等風(fēng)險;另外一類是與我國第三方支付市場現(xiàn)階段發(fā)展特點相關(guān)的風(fēng)險,包括因為市場出現(xiàn)壟斷所產(chǎn)生的單一故障風(fēng)險,即如果某一支付提供者出現(xiàn)問題,可能影響整個支付市場有序運(yùn)行,以及因為支付業(yè)務(wù)向資金配置等領(lǐng)域滲透所形成的金融風(fēng)險。1.客戶沉淀資金第三方支付機(jī)構(gòu)開展支付業(yè)務(wù)時所接收的付款人資金在多數(shù)情況下并未實時劃轉(zhuǎn)至收款人賬戶中。以網(wǎng)絡(luò)購物支付為例,第三方支付企業(yè)通常以支付中介的身份參與買賣雙方的支付過程,在交易完成之前,資金始終停留在第三方支付機(jī)構(gòu)賬戶,形成大量的客戶沉淀資金(備付金)。如果這部分沉淀資金不能得到有效監(jiān)管,將可能產(chǎn)生資金挪用等風(fēng)險,不僅有可能侵害相關(guān)消費(fèi)者的權(quán)益,在資金規(guī)模巨大的情況下,還可能導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險的產(chǎn)生。2.信息安全技術(shù)第三方支付主要依托于開放的互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行交易,與此同時又連通著金融專用網(wǎng)絡(luò)。面對日益肆虐的黑客和病毒惡意攻擊,如果第三方支付機(jī)構(gòu)的信息安全技術(shù)不能確保用戶信息和數(shù)據(jù)傳輸?shù)陌踩?不但會給用戶帶來各種損失,還會對與之合作的銀行帶來威脅,沖擊整個支付體系的安全穩(wěn)健運(yùn)行。3.第三方支付通道具有隱蔽性,容易開展金融犯罪相對于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)而言,第三方支付企業(yè)受到的監(jiān)管較少,并且部分企業(yè)片面追求支付的便捷與創(chuàng)新,風(fēng)險防控機(jī)制薄弱,再加上網(wǎng)絡(luò)交易本身具有較強(qiáng)的匿名性和隱蔽性,使得近年來通過第三方支付通道開展非法資金轉(zhuǎn)移、洗錢、賄賂和詐騙等金融犯罪的問題不斷增多。4.單一故障風(fēng)險在我國目前第三方支付市場已經(jīng)呈現(xiàn)壟斷態(tài)勢的情況下,零售支付體系所面臨的單一故障風(fēng)險已經(jīng)不容忽視。在支付業(yè)務(wù)規(guī)?；蛘哧P(guān)鍵的支付技術(shù)大量集中于少數(shù)幾家支付提供者手中時,如果單一支付提供者出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險或信用風(fēng)險,將可能影響整個支付體系的正常運(yùn)行。5.互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品生產(chǎn)風(fēng)險近兩年隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的迅速發(fā)展,第三方支付業(yè)務(wù)迅速向投融資等金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域滲透,出現(xiàn)了一些產(chǎn)品性質(zhì)比較模糊的跨行業(yè)交叉創(chuàng)新產(chǎn)品,而互聯(lián)網(wǎng)金融的普惠性使得參與者眾多,其中一些重大的創(chuàng)新幾個月內(nèi)就可以覆蓋近億消費(fèi)者,但是企業(yè)對這些產(chǎn)品的風(fēng)險評估與監(jiān)測管理可能尚不到位,一旦爆發(fā)風(fēng)險,將造成范圍較廣破壞性較大的影響,加上第三方支付與傳統(tǒng)金融業(yè)日益緊密的關(guān)聯(lián)性,其影響將進(jìn)一步擴(kuò)散至傳統(tǒng)金融領(lǐng)域,造成經(jīng)濟(jì)社會的不穩(wěn)定。二、中國的第三方支付監(jiān)督管理在此,對我國第三方支付監(jiān)管的現(xiàn)狀與不足進(jìn)行剖析。(一)監(jiān)管現(xiàn)狀1.第三方支付監(jiān)管框架的形成目前,我國將第三方支付企業(yè)定性為非金融機(jī)構(gòu),由中國人民銀行負(fù)責(zé)對其進(jìn)行監(jiān)管,監(jiān)管的主要依據(jù)是2010年6月中國人民銀行出臺的部門規(guī)章《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》(以下簡稱“《管理辦法》”)?！豆芾磙k法》出臺后,中國人民銀行及相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)又相繼頒布了實施細(xì)則和一系列規(guī)范性文件(見表1,下頁)。由此,我國第三方支付監(jiān)管框架基本形成。此外,中國人民銀行于2011年5月推動成立了中國支付清算行業(yè)協(xié)會,要求所有的支付機(jī)構(gòu)必須加入,形成了強(qiáng)制監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合的監(jiān)管格局。2.對第三方支付服務(wù)的監(jiān)管目前我國對第三方支付服務(wù)實行機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式,中國人民銀行通過要求從事支付業(yè)務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)取得經(jīng)營許可并對其業(yè)務(wù)活動進(jìn)行審慎監(jiān)管等方式實現(xiàn)對第三方支付服務(wù)的監(jiān)管。具體地,《管理辦法》將第三方機(jī)構(gòu)能夠提供的支付服務(wù)分為貨幣匯兌、互聯(lián)網(wǎng)支付、移動電話支付、固定電話支付、數(shù)字電視支付、預(yù)付卡發(fā)行、預(yù)付卡受理及銀行卡收單等不同類型,并據(jù)此發(fā)放不同類型的經(jīng)營許可,獲得一類或多類支付業(yè)務(wù)經(jīng)營許可的第三方機(jī)構(gòu)被統(tǒng)稱為“支付機(jī)構(gòu)”。3.規(guī)范支付業(yè)務(wù)運(yùn)作總的來說,我國目前的第三方支付監(jiān)管框架對支付機(jī)構(gòu)的要求較為嚴(yán)厲?？紤]到保證技術(shù)安全和預(yù)防金融犯罪在第三方支付監(jiān)管中的核心地位,現(xiàn)行監(jiān)管框架對支付機(jī)構(gòu)的技術(shù)安全認(rèn)證、反洗錢義務(wù)作出了嚴(yán)格要求?，F(xiàn)行監(jiān)管框架對支付機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入、備付金管理、持續(xù)經(jīng)營資質(zhì)等方面也作出了較為嚴(yán)格的規(guī)定。第一,較高的準(zhǔn)入門檻?！豆芾磙k法》對從事不同種類業(yè)務(wù)的支付機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置了較高的準(zhǔn)入門檻,規(guī)定支付機(jī)構(gòu)擬在全國從事支付業(yè)務(wù)的,注冊資本最低限額為1億元人民幣;支付機(jī)構(gòu)擬在省內(nèi)從事支付業(yè)務(wù)的,注冊資本最低限額為3000萬元人民幣。此外,《管理辦法》還要求申請人的主要出資人,指擁有申請人實際控制權(quán)的出資人和所有持有申請人10%以上股權(quán)的出資人,必須符合以下條件:連續(xù)為金融機(jī)構(gòu)或電子商務(wù)活動提供信息處理支持服務(wù)2年以上、連續(xù)盈利2年以上、近三年內(nèi)未因利用支付業(yè)務(wù)實施違法犯罪受罰。第二,嚴(yán)格監(jiān)管客戶備付金?！豆芾磙k法》規(guī)定了客戶備付金的性質(zhì),明確其不屬于支付機(jī)構(gòu)的自有財產(chǎn),支付機(jī)構(gòu)不得以任何形式挪用。2013年6月出臺的《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》進(jìn)一步規(guī)定了備付金存管銀行的資質(zhì)及其對支付機(jī)構(gòu)備付金的協(xié)助監(jiān)管義務(wù),同時規(guī)定支付機(jī)構(gòu)可以單位定期存款、單位通知存款、協(xié)定存款等形式存放客戶備付金,但存放期限不得超過12個月。支付機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按季計提風(fēng)險準(zhǔn)備金,風(fēng)險準(zhǔn)備金按照所有備付金銀行賬戶利息總額的一定比例計提(10%或更高)。第三,對支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行持續(xù)動態(tài)監(jiān)管。《管理辦法》規(guī)定了以下一些對支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行持續(xù)監(jiān)管、動態(tài)監(jiān)管的措施:一是要求支付機(jī)構(gòu)的實繳貨幣資本與客戶備付金日均余額的比例不得低于10%;二是規(guī)定如支付機(jī)構(gòu)累計虧損超過實繳貨幣資本的50%,或者出現(xiàn)重大經(jīng)營風(fēng)險、重大違法違規(guī)行為,中國人民銀行有權(quán)責(zé)令其停止辦理全部或部分支付業(yè)務(wù);三是規(guī)定支付機(jī)構(gòu)應(yīng)向中國人民銀行報送財務(wù)報告等資料,接受中國人民銀行定期或不定期的現(xiàn)場檢查;四是規(guī)定支付機(jī)構(gòu)如出現(xiàn)業(yè)務(wù)類型或主要出資人等重大事項變更應(yīng)報中國人民銀行批準(zhǔn);五是規(guī)定《支付業(yè)務(wù)許可證》有效期5年,到期后須重新向中國人民銀行申請經(jīng)營許可。(二)當(dāng)前監(jiān)管不足1.法律層級較低目前我國第三方支付相關(guān)監(jiān)管依據(jù)僅為部門規(guī)章和規(guī)范性文件,與法律法規(guī)相比效力層級較低,在法律確定性、穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性等方面比較欠缺,加上第三方支付業(yè)務(wù)涉及電子商務(wù)、信息、網(wǎng)絡(luò)、金融等多個方面,在實踐中容易產(chǎn)生多頭監(jiān)管或是監(jiān)管空白、法律適用混亂或沖突等問題,不利于支付行業(yè)的長期發(fā)展。2.現(xiàn)行監(jiān)管框架下第三方支付服務(wù)監(jiān)管的進(jìn)一步完善在互聯(lián)網(wǎng)金融興起的背景下,支付創(chuàng)新產(chǎn)品層出不窮,各類零售支付產(chǎn)品之間的界限趨于模糊,支付產(chǎn)品向金融領(lǐng)域滲透的深度和廣度也正在迅速增加,現(xiàn)行監(jiān)管框架對第三方支付服務(wù)進(jìn)行“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”的模式已越來越不適應(yīng)市場的發(fā)展。關(guān)于2013年6月支付寶公司推出“余額寶”產(chǎn)品的監(jiān)管爭論以及2014年3月中國人民銀行緊急暫?！疤摂M信用卡”以及“二維碼支付”兩項支付創(chuàng)新等類似事件凸顯出我國目前對支付業(yè)務(wù)的監(jiān)管限于機(jī)構(gòu)監(jiān)管,而缺乏產(chǎn)品監(jiān)管、跨行業(yè)監(jiān)管等功能性監(jiān)管措施的問題。3.支付體系建設(shè)方面從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看,支付市場本身容易形成自然壟斷的市場特征,這是因為:一方面,支付業(yè)務(wù)的提供存在顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng),規(guī)模經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)在提供支付服務(wù)的平均成本會隨著支付服務(wù)提供量的增加而減少,范圍經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)在與單獨提供某種支付產(chǎn)品相比,合作提供某產(chǎn)品或在同一基礎(chǔ)設(shè)施平臺上推出兩種或多種產(chǎn)品將擁有成本降低或質(zhì)量提高的優(yōu)勢;另一方面,在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)背景下,支付服務(wù)的使用者存在“網(wǎng)絡(luò)外部性”,即某一支付網(wǎng)絡(luò)如果新增一名用戶,將對所有該網(wǎng)絡(luò)的原有用戶產(chǎn)生正的外部性,所有用戶都可能從網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的擴(kuò)大中獲得更大的價值,因此同等情況下用戶傾向于選擇規(guī)模更大的支付網(wǎng)絡(luò)。而壟斷可能會對支付市場造成以下不利影響:一是不利于產(chǎn)品的創(chuàng)新,二是不利于消費(fèi)者以公平的價格享受優(yōu)質(zhì)的服務(wù),三是可能加大市場出現(xiàn)單點故障的風(fēng)險。因此,從支付體系監(jiān)管者的角度來看,應(yīng)著力降低市場壟斷程度、培育創(chuàng)新。在我國目前第三方支付市場已呈現(xiàn)高度壟斷特征的情況下,對支付機(jī)構(gòu)設(shè)置的過高準(zhǔn)入門檻進(jìn)一步加劇了壟斷,長期來看有可能損害消費(fèi)者利益、不利于支付市場的健康發(fā)展。不僅如此,過高的門檻還很有可能造成“黑色經(jīng)濟(jì)”,即實際從事支付業(yè)務(wù)的實體由于達(dá)不到政府的準(zhǔn)入要求,而游離于監(jiān)管之外,進(jìn)一步增大市場風(fēng)險。4.備付金監(jiān)管政策我國現(xiàn)行第三方支付監(jiān)管框架要求支付機(jī)構(gòu)所接收的客戶備付金只能以短期銀行存款的形式存在。這種較為嚴(yán)厲的監(jiān)管政策在現(xiàn)階段對確?？蛻魝涓督鸬陌踩鸬搅朔e極的作用,但長期來看,這種監(jiān)管方式并非最為經(jīng)濟(jì)有效的備付金監(jiān)管模式。隨著監(jiān)管手段的逐步成熟,應(yīng)考慮建立更為靈活的備付金管理制度,實現(xiàn)資金安全與有效利用之間的更好平衡。5.監(jiān)管措施有待加強(qiáng)由于對支付機(jī)構(gòu)的持續(xù)監(jiān)管和動態(tài)監(jiān)管將決定第三方支付監(jiān)管政策的有效性,目前我國對支付機(jī)構(gòu)的持續(xù)、動態(tài)監(jiān)管已經(jīng)給予高度重視,規(guī)定了一系列相關(guān)的監(jiān)管措施,但仍有以下兩個方面有待加強(qiáng):一是在第三方支付市場日新月異的情況下,我國目前關(guān)于經(jīng)營許可每5年更新一次的規(guī)定在時間跨度上太長,可能會使支付機(jī)構(gòu)的風(fēng)險得到聚集;二是我國目前對支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)定雖然較為嚴(yán)厲,但實際實施起來難度比較大,因為僅靠支付機(jī)構(gòu)的自覺和中國人民銀行有限的監(jiān)管資源,難以實現(xiàn)對支付機(jī)構(gòu)真正有效的持續(xù)和動態(tài)監(jiān)管。三、歐盟對第三方支付服務(wù)的監(jiān)管邏輯及其存在的問題歐盟和美國的第三方支付市場比我國起步要早、發(fā)展時間較長,兩地對于第三方支付的監(jiān)管各有特色:歐盟很早就開始對第三方支付進(jìn)行專門立法監(jiān)管,但經(jīng)歷了從嚴(yán)監(jiān)管到適度放松、寬嚴(yán)并濟(jì)的監(jiān)管變遷,這種監(jiān)管思路的變遷源于歐盟在實踐中對第三方支付行業(yè)的重新定性,其中的監(jiān)管邏輯值得我們深思;而美國雖并未對第三方支付服務(wù)進(jìn)行專門立法監(jiān)管,但得益于其發(fā)達(dá)的功能性金融監(jiān)管模式,在第三方支付市場的風(fēng)險得到較好控制的同時,其市場發(fā)展和創(chuàng)新也位居世界前列。有鑒于此,兩種監(jiān)管路徑均值得探討和借鑒。(一)電子貨幣機(jī)構(gòu)的監(jiān)管歐盟對第三方支付服務(wù)采取的是機(jī)構(gòu)監(jiān)管的方式,第三方支付服務(wù)提供者被分為“電子貨幣機(jī)構(gòu)”和“支付機(jī)構(gòu)”兩大類進(jìn)行監(jiān)管,而“支付機(jī)構(gòu)”又按其所經(jīng)營的具體業(yè)務(wù)種類被細(xì)分為三種。電子貨幣機(jī)構(gòu)可以從事電子貨幣發(fā)行和提供所有其他支付業(yè)務(wù),而支付機(jī)構(gòu)可以從事一種或多種支付業(yè)務(wù),但不能發(fā)行電子貨幣。1.電子貨幣機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻降低歐盟在2000年頒布了2000/46/EC電子貨幣指令(以下簡稱“2000指令”),開始對電子貨幣發(fā)行業(yè)務(wù)進(jìn)行審慎監(jiān)管。2000指令將電子貨幣機(jī)構(gòu)定性為新型信貸機(jī)構(gòu),總體監(jiān)管思路沿襲了傳統(tǒng)信貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管思路,例如要求電子貨幣機(jī)構(gòu)具備不低于100萬歐元的注冊資本(當(dāng)時傳統(tǒng)信貸機(jī)構(gòu)的最低注冊資本要求為500萬歐元),不得經(jīng)營、投資與電子貨幣發(fā)行無關(guān)的業(yè)務(wù),允許其將發(fā)行電子貨幣所吸收的客戶沉淀資金進(jìn)行低風(fēng)險、高流動性的投資以獲取收益等。遺憾的是,2000指令對電子貨幣機(jī)構(gòu)所設(shè)置的高門檻和嚴(yán)厲的業(yè)務(wù)限制幾乎使得電子貨幣在歐盟的發(fā)展陷于停滯。有鑒于此,歐盟于2009年頒布了新的2009/110/EC電子貨幣指令(以下簡稱“2009指令”),2000指令同時廢止。2009指令將電子貨幣機(jī)構(gòu)定性為創(chuàng)新支付服務(wù)機(jī)構(gòu),而非新型信貸機(jī)構(gòu),因此大幅降低了電子貨幣機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻(注冊資本降為35萬歐元)并取消了對其業(yè)務(wù)范圍的限制。與此同時,2009指令對電子貨幣機(jī)構(gòu)客戶沉淀資金的管理規(guī)定了更加詳細(xì)、嚴(yán)格的要求。2.ec支付服務(wù)指令為盡可能將所有從事支付業(yè)務(wù)的非銀行機(jī)構(gòu)都納入監(jiān)管框架,歐盟在其2007年頒布的2007/64/EC支付服務(wù)指令(以下簡稱“2007指令”)中規(guī)定,對所有不涉及吸收存款和發(fā)行電子貨幣的支付服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置一個統(tǒng)一的“支付機(jī)構(gòu)”許可。2007指令為支付機(jī)構(gòu)設(shè)置了較低的準(zhǔn)入門檻,根據(jù)支付機(jī)構(gòu)具體從事的零售支付業(yè)務(wù)種類,對其的注冊資本要求從2萬歐元到12.5萬歐元不等①。3.持有以確保資金安全客戶沉淀資金在任何情況下都不能與其他資金混同,并應(yīng)采取以下方式之一持有以確保資金安全:存放在信貸機(jī)構(gòu),投資于成員國規(guī)定的安全、流動性高的低風(fēng)險資產(chǎn),或者就客戶沉淀資金向保險公司足額投保。(二)歐盟監(jiān)督實踐的澄清1.歐盟刑事執(zhí)行中解釋消費(fèi)者利益歐盟2000指令實施后,一方面較高的資本金要求阻礙了小型企業(yè)的進(jìn)入,另一方面較為寬松的備付金管理要求也并未對消費(fèi)者利益提供足夠的保護(hù)②。正因如此,歐盟在2009指令中坦言2000指令在一定程度上阻礙了零售支付在歐盟的創(chuàng)新和發(fā)展。歐盟的實踐表明,由于第三方支付企業(yè)所產(chǎn)生的風(fēng)險主要是經(jīng)營風(fēng)險,而非信用風(fēng)險,因此對小額零售支付領(lǐng)域設(shè)置過高的準(zhǔn)入門檻,不僅阻礙創(chuàng)新,也并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)對風(fēng)險的最好控制。2.歐盟對第三方支付服務(wù)商的監(jiān)管總的來看,歐盟經(jīng)過十多年的監(jiān)管實踐和探索,認(rèn)為電子貨幣機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)本質(zhì)上只是創(chuàng)新支付服務(wù)的提供者,其并不吸收公眾存款和利用公眾存款發(fā)放信貸,風(fēng)險的主要來源是對客戶備付金的不當(dāng)使用,因此在對客戶備付金的安全加以嚴(yán)格保障的情形下,沒有必要以高額的注冊資本阻礙新的電子貨幣機(jī)構(gòu)或者支付機(jī)構(gòu)進(jìn)入支付市場。有鑒于此,歐盟對電子貨幣機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)這兩類第三方支付服務(wù)提供者的監(jiān)管形成了“較低準(zhǔn)入門檻+管好客戶沉淀資金+持續(xù)經(jīng)營資質(zhì)管理”三者結(jié)合的監(jiān)管方式。總體較低的準(zhǔn)入門檻使得中小規(guī)模的支付服務(wù)商更有可能加入到支付體系中來,而隨著其業(yè)務(wù)規(guī)模、經(jīng)營范圍的擴(kuò)大或者自身風(fēng)險的增加,其將從屬于更加嚴(yán)格的監(jiān)管。2013年歐盟委員會委托LondonEconomics進(jìn)行的調(diào)研表明,這種監(jiān)管方式符合零售支付業(yè)務(wù)的風(fēng)險特征,在風(fēng)險得到有效控制的前提下,促進(jìn)了零售支付市場的創(chuàng)新。3.統(tǒng)一的交易主體歐盟2007支付服務(wù)指令為歐盟支付市場提供了一個協(xié)調(diào)統(tǒng)一的監(jiān)管框架,其共分為兩大部分:第一部分為支付機(jī)構(gòu)設(shè)置了審慎監(jiān)管框架,第二部分則對所有有權(quán)經(jīng)營支付業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu),包括銀行、電子貨幣機(jī)構(gòu)、支付機(jī)構(gòu)以及郵局等,設(shè)置了統(tǒng)一的經(jīng)營支付業(yè)務(wù)的基本原則和規(guī)范,為所有市場參與者設(shè)置了統(tǒng)一的市場規(guī)則,有利于支付市場的公平競爭與規(guī)范發(fā)展。(三)第三方支付的監(jiān)管總的來說,美國對第三方支付監(jiān)管采取的是“觀望政策”,避免對非銀行機(jī)構(gòu)參與零售支付服務(wù)進(jìn)行過早管制,這與美國信奉自由市場經(jīng)濟(jì)、金融市場高度發(fā)達(dá)等特點有關(guān)。到目前為止,美國尚未對第三方支付進(jìn)行專門立法監(jiān)管,但由于第三方支付服務(wù)在美國被視為貨幣服務(wù)(MoneyServiceBusinesses,簡稱“MSB”),屬于金融服務(wù),適用金融領(lǐng)域?qū)嵭械摹肮δ苄员O(jiān)管”,因此第三方支付在聯(lián)邦和州層面均受到了不同程度的監(jiān)管。在聯(lián)邦層面,對第三方支付服務(wù)的監(jiān)管主要針對兩個方面:一是反洗錢、反欺詐;另一方面則是對消費(fèi)者的利益進(jìn)行保護(hù)。在州層面,關(guān)于第三方支付服務(wù)的市場準(zhǔn)入、審慎經(jīng)營等方面的監(jiān)管由美國各州法決定。目前美國大多數(shù)州都要求經(jīng)營貨幣服務(wù)業(yè)務(wù)須取得州政府頒發(fā)的專項許可,但各州對貨幣服務(wù)業(yè)務(wù)的監(jiān)管不盡相同。以下討論如涉及與州法有關(guān)的監(jiān)管,將以美國統(tǒng)一州法委員會所起草的《統(tǒng)一貨幣服務(wù)法案》(“UniformMoneyServicesAct”)為例展開討論,該法案本身不具有法律效力,但目前已經(jīng)有8個州宣布法案在該州適用,另外有許多州在制定貨幣服務(wù)法律時也多以此為參考,因此具有一定的代表性。概括起來,美國第三方支付服務(wù)所受到的監(jiān)管主要體現(xiàn)在三個方面:1.州州監(jiān)管體制?！督y(tǒng)一貨幣服務(wù)法》已進(jìn)行貨幣轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)應(yīng)規(guī)范以下四在聯(lián)邦層面,美國財政部下屬金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)(FinancialCrimesEnforcementNetwork,下稱FinCEN)要求所有從事貨幣服務(wù)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)須向其登記。在州層面,《統(tǒng)一貨幣服務(wù)法》要求擬進(jìn)行貨幣轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)應(yīng)向州監(jiān)管當(dāng)局申請經(jīng)營許可。申請條件對注冊資本金并無要求,僅要求申請人提交說明自身情況(包括基本信息、財務(wù)情況、信用情況、擬開展的業(yè)務(wù)說明等)的申請書,同時提供5萬美元(每增加一個經(jīng)營場所需再增加1萬美元,上限為25萬美元)的履約保函或類似擔(dān)保即可。美國銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求各銀行在判斷是否為貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)提供賬戶開立和使用等服務(wù)時,應(yīng)考察該機(jī)構(gòu)是否取得州的經(jīng)營許可及是否履行了向FinCEN的登記義務(wù)。2.設(shè)置適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險金融投資保證《統(tǒng)一貨幣服務(wù)法》規(guī)定了兩種途徑以保障貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)客戶沉淀資金的安全:一是要求這些機(jī)構(gòu)提供適當(dāng)金額的履約保證;二是規(guī)定這些機(jī)構(gòu)在任何時候都必須將不少于全部沉淀資金的金額用于監(jiān)管機(jī)構(gòu)所允許的投資,這些投資包括現(xiàn)金、銀行存款、聯(lián)邦或市政債券、最高等級證券等低風(fēng)險、高流動性的資產(chǎn)。如貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)破產(chǎn)或者重整,該部分投資將被視為為客戶利益所持有的信托。3.對銀行的風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)測在聯(lián)邦層面,貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)須就交易金額在2000美元以上的可疑交易向FinCEN提交可疑交易報告,否則將面臨民事或刑事上的懲罰。聯(lián)邦各銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求銀行在向非銀行支付機(jī)構(gòu)提供賬戶服務(wù)時,應(yīng)根據(jù)其風(fēng)險大小對其進(jìn)行不同程度的盡職調(diào)查,并對非銀行機(jī)構(gòu)的相關(guān)交易和業(yè)務(wù)實行動態(tài)監(jiān)測,將大額交易、可疑交易情況向相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行報告。在州層面,《統(tǒng)一貨幣服務(wù)法》要求所有貨幣轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)每年更新一次經(jīng)營許可,監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)在決定是否頒發(fā)或準(zhǔn)予更新經(jīng)營許可時,對相關(guān)貨幣轉(zhuǎn)移服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場檢查。在有理由認(rèn)為機(jī)構(gòu)涉嫌違規(guī)時,監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)隨時對該機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場檢查。(四)美國監(jiān)督實踐的激勵1.美國為第三方支付服務(wù)提供了一個良好的監(jiān)管環(huán)境。在美國,其機(jī)構(gòu)監(jiān)管的基本理念是,特定類型機(jī)構(gòu)的所有監(jiān)管事項由相應(yīng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管者統(tǒng)一負(fù)責(zé),而不論其涉及何種業(yè)務(wù)。而功能監(jiān)管的基本理念是,相似的功能應(yīng)該受到相似的監(jiān)管,而不論該功能由何種性質(zhì)的機(jī)構(gòu)行使。兩種監(jiān)管模式各有優(yōu)劣,機(jī)構(gòu)監(jiān)管更有利于實現(xiàn)審慎性監(jiān)管,控制信用風(fēng)險;而功能性監(jiān)管將為所有市場參與者提供公平競爭的監(jiān)管環(huán)境,并能較好地對各類金融創(chuàng)新產(chǎn)品實現(xiàn)有效監(jiān)管。美國是互聯(lián)網(wǎng)和第三方支付創(chuàng)新的發(fā)源地,其在聯(lián)邦層面對第三方支付服務(wù)(貨幣服務(wù))的功能性監(jiān)管與州層面對貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管有機(jī)結(jié)合,為第三方支付創(chuàng)造了一個既相對寬松又風(fēng)險可控的良好監(jiān)管環(huán)境,美國第三方支付創(chuàng)新的活躍正得益于這種張弛有度的監(jiān)管氛圍。美國的監(jiān)管實踐表明,機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管模式適應(yīng)第三方支付的行業(yè)特征,與單一監(jiān)管模式相比,更有利于在控制行業(yè)風(fēng)險的同時,促進(jìn)行業(yè)的創(chuàng)新與公平競爭。2.機(jī)構(gòu)動態(tài)監(jiān)管風(fēng)險控制美國將貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)定性為非銀行金融機(jī)構(gòu),對其設(shè)置了較低的準(zhǔn)入門檻。與此同時,貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)受制于較嚴(yán)厲的持續(xù)監(jiān)管措施,通過動態(tài)監(jiān)管的方法控制貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險。由于第三方支付行業(yè)主要的風(fēng)險來源并非信用風(fēng)險,而是其在經(jīng)營過程中所可能產(chǎn)生的各種經(jīng)營性風(fēng)險,與高準(zhǔn)入門檻的監(jiān)管方式相比較,較低準(zhǔn)入門檻與持續(xù)動態(tài)監(jiān)管相結(jié)合的方式更符合第三方支付的行業(yè)特征。3.第三方支付機(jī)構(gòu)的熟悉程度由于銀行在支付結(jié)算體系中處于核心地位,各類第三方支付機(jī)構(gòu)開展的業(yè)務(wù)都與銀行有著千絲萬縷的關(guān)系,銀行對跟其有業(yè)務(wù)關(guān)系或合作關(guān)系的第三方支付機(jī)構(gòu)有著天然的熟悉程度和監(jiān)督便利。美國在對貨幣服務(wù)業(yè)務(wù)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管的過程中,充分發(fā)揮銀行的基礎(chǔ)性作用,將銀行對貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審核、盡職調(diào)查等作為銀行與其產(chǎn)生業(yè)務(wù)或合作關(guān)系的前提和基礎(chǔ),并對銀行設(shè)置了對第三方支付機(jī)構(gòu)賬戶持續(xù)的可疑交易識別與報告義務(wù)等,有利于實現(xiàn)對第三方支付的有效動態(tài)監(jiān)管。四、完善中國第三方支付監(jiān)督管理體系的建議針對我國第三方支付監(jiān)管尚存的問題,可采取如下完善對策。(一)第三方支付機(jī)構(gòu)借鑒歐盟的經(jīng)驗,一方面我國應(yīng)考慮制定關(guān)于零售支付服務(wù)的法律或者法規(guī),提升零售支付領(lǐng)域的立法層次