水功能區(qū)限制納污紅線指標體系

水功能區(qū)限制納污紅線指標體系彭文啟【摘要】通過介紹實行水功能區(qū)限制納污紅線的背景和必要性，在分析水功能區(qū)限制納污紅線內(nèi)涵和指標體系的基礎(chǔ)上，闡述了水功能區(qū)限制納污紅線考核指標的確定依據(jù)以及水功能區(qū)限制納污紅線考核評估體系內(nèi)容.水功能區(qū)限制納污紅線是具有中國特色的、科學(xué)的水資源保護與河湖健康保障技術(shù)體系,實行水功能區(qū)限制納污紅線對保障水資源可持續(xù)利用具有重要意義.【期刊名稱】《中國水利》【年(卷)，期】2012(000)007【總頁數(shù)】4頁(P19-22)【關(guān)鍵詞】水功能區(qū)限制納污紅線;指標體系;內(nèi)涵【作者】彭文啟【作者單位】中國水利水電科學(xué)研究院水環(huán)境研究所,100038,北京【正文語種】中文【中圖分類】TV213.4水功能區(qū)是指為滿足水資源合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護的需求，根據(jù)水資源的自然條件和開發(fā)利用現(xiàn)狀，按照流域綜合規(guī)劃、水資源保護和經(jīng)濟社會發(fā)展要求，依其主導(dǎo)功能劃定范圍并執(zhí)行相應(yīng)保護標準的水域。水功能區(qū)是水資源管理的基本單元，實行水功能區(qū)限制納污是保障水體功能達標的根本途徑。當前我國水資源面臨的形勢十分嚴峻，水資源短缺、水污染嚴重、水生態(tài)環(huán)境惡化等問題日益突出，已成為制約經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸，建立和實行水功能區(qū)限制納污制度尤其重要。一、實施水功能區(qū)限制納污紅線管理的必要性2010年國務(wù)院批復(fù)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的戰(zhàn)略目標體系中明確要求主要江河湖庫水功能區(qū)水質(zhì)達標率提高到80%左右?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出“綠色發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，加強水資源節(jié)約”的目標，要求實行最嚴格的水資源管理制度，加強用水總量控制與定額管理，嚴格水資源保護。2012年國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，這是繼2011年中央1號文件和中央水利工作會議明確要求實行最嚴格水資源管理制度以來，對實行該制度作出的全面部署和具體安排。《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》要求確立水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線和水功能區(qū)限制納污紅線。我國是一個水資源問題十分嚴重的國家，面臨著水資源短缺、水污染嚴重、水生態(tài)惡化三大問題。我國在經(jīng)濟高速增長的同時，也付出了巨大的資源和環(huán)境代價，發(fā)達國家一兩百年間分階段出現(xiàn)的水資源和水環(huán)境問題在我國集中顯現(xiàn)。我國河湖水污染狀況嚴重，水功能區(qū)達標率和飲用水水源地水質(zhì)合格率偏低。《水資源公報》2010年評價成果表明，約1/5的河流、約1/4的湖泊水質(zhì)為劣V類，近2/3的湖泊、約三成的水庫處于富營養(yǎng)狀態(tài)。全國水功能區(qū)水質(zhì)達標率為46%,年水質(zhì)合格率在80%及以上的水源地僅占70%，全年水質(zhì)均不合格的水源地占評價水源地總數(shù)的5.5%。造成我國河湖水功能區(qū)達標率偏低且難以短期解決的原因概括起來可以分為三個方面：一是污染排放增長態(tài)勢難以有效遏制，入河污染物負荷超過水功能區(qū)納污能力；二是河湖生態(tài)完整性基礎(chǔ)條件保障不足，河流健康受損嚴重，導(dǎo)致部分區(qū)域〃有河皆枯、有水皆污”；三是水功能區(qū)綜合監(jiān)管能力不足，監(jiān)管平臺建設(shè)滯后，監(jiān)管制度尚需按照高標準要求進一步完善。水功能區(qū)達標率偏低的主要原因是水體受納污染物總量超過了水功能區(qū)的限制納污總量。全國水資源綜合規(guī)劃調(diào)查評價成果表明，化學(xué)需氧量或氨氮污染負荷超載水功能區(qū)比例占33.1%，是水功能區(qū)達標率偏低的主要原因。根據(jù)《中國環(huán)境狀況通報》，2010年全國排放COD和氨氮總量為1238萬t和117萬t，國家〃十二五”水污染防治規(guī)劃將COD和氨氮削減比例確定為8%和10%，如果繼續(xù)保持〃十二五”規(guī)劃的水污染物削減力度，預(yù)期到2030年COD和氨氮的排放量為887萬t和77萬「以入河系數(shù)0.7折算，COD和氨氮入河量估算為621萬t和54萬t。國務(wù)院批復(fù)的《全國水資源綜合規(guī)劃》提出到2030年COD和氨氮限制入河總量為573萬t和46萬t。兩者之間比較，前者較后者超出8%和16%。水資源過度開發(fā)、無序開發(fā)引發(fā)河湖環(huán)境流量不足的問題十分嚴重，也是水功能區(qū)達標率偏低的原因之一。由于水資源短缺，經(jīng)濟社會發(fā)展較快而用水需求較大，供需矛盾十分尖銳，河流生態(tài)用水被大量擠占，河流干枯，濕地退化，水土流失嚴重，致使我國河湖水質(zhì)狀況進一步惡化，最終導(dǎo)致河流湖泊中部分水生生物消失，生物多樣性下降，河湖水生態(tài)完整性受到威脅。相對水功能區(qū)達標率偏低及經(jīng)濟社會對水功能區(qū)水質(zhì)保護的要求，水功能區(qū)綜合監(jiān)管能力明顯不足。一是水功能區(qū)監(jiān)督管理的法律法規(guī)還需要進一步完善，水利部頒布的《水功能區(qū)管理辦法》及《入河排污口監(jiān)督管理辦法》只是部門規(guī)章，需要盡快編制頒布《水功能區(qū)管理條例》，為各級政府強化水功能區(qū)監(jiān)管奠定堅實的法律基礎(chǔ)。二是水功能區(qū)監(jiān)管能力亟待加強，目前全國重要江河湖泊水功能區(qū)監(jiān)測覆蓋率不足50%，省界監(jiān)測覆蓋率不足60%，監(jiān)測管理手段和能力嚴重不足。三是入河排污口監(jiān)管薄弱。入河排污口基本信息不完整、入河廢污水定期監(jiān)測制度不成型、入河排污口審批登記制度不健全、與相關(guān)審批制度的銜接沒有理順、部分區(qū)域及流域入河排污口管理體制混亂等等問題嚴重制約入河排污口的有效監(jiān)管。四是水生態(tài)保護與建設(shè)的措施體系尚處于探索階段，全國重要河湖健康評估尚處于試點階段，環(huán)境流量管理及控制調(diào)度研究與實際工程管理應(yīng)用尚有較大差距，環(huán)境流量調(diào)度的實際案例十分有限，水生態(tài)保護與修復(fù)也只是在部分地區(qū)開展試點探索工作。在水污染嚴重、水資源短缺、水生態(tài)退化現(xiàn)象并存的流域，水功能區(qū)達標需要依托污染源控制與水生態(tài)修復(fù)。因此，水生態(tài)相關(guān)的監(jiān)測評估、研究、保護與建設(shè)工作應(yīng)該進一步加強。二、水功能區(qū)限制納污紅線內(nèi)涵水功能區(qū)限制納污紅線即以與水體功能相適應(yīng)的保護目標為依據(jù)，根據(jù)水功能區(qū)水環(huán)境容量，嚴格控制水功能區(qū)受納污染物總量，并以此作為水資源管理及水污染防治管理不可逾越的紅線。水功能區(qū)限制納污紅線以總量控制為核心，以提高水功能區(qū)達標率為工作目標，以建立和完善考核和評估制度、水功能區(qū)限制排污總量管理、入河排污口管理、飲用水水源地達標、河湖健康評估等制度為主要抓手，建立統(tǒng)籌水量、水質(zhì)和水生態(tài)的水資源保護監(jiān)管體系，促進水污染治理和水體功能改善，推動飲用水水源地安全保障、水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)等工作的開展，為水資源的可持續(xù)利用提供支撐和保障。水功能區(qū)限制納污紅線兼具自然、社會和管理屬性。其自然屬性表現(xiàn)在，水功能區(qū)納污能力是根據(jù)水資源及水生態(tài)自然狀況，結(jié)合水體功能保護目標要求和嚴格的水文條件計算得到的。其社會屬性體現(xiàn)在與水資源開發(fā)利用狀況及當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況的結(jié)合，水功能區(qū)限制納污方案需要根據(jù)水資源狀況及經(jīng)濟社會發(fā)展階段特點區(qū)別對待。水功能區(qū)限制納污的管理屬性指水功能區(qū)納污能力，是約束污染源向水體排污的限制條件，具有法律強制性。資源有限，環(huán)境有限。水資源有限，不能無節(jié)制地取用水資源，需要控制用水總量;水環(huán)境有限，不能無節(jié)制地向江河湖庫水功能區(qū)排放污染物，必須按照水功能區(qū)納污能力限制水功能區(qū)受納污染物總量。歐美等發(fā)達國家的水資源管理在水資源保護方面有一整套完整的水污染總量控制管理體系。為了保證2015年所有水域達到良好狀態(tài)，歐盟促進水資源可持續(xù)利用的《水框架指令》在水量管理方面提出控制取水量和蓄水量原則，在水質(zhì)管理方面提出不能超越的污染物排放量限值。美國在20世紀70年代根據(jù)《清潔水法》的要求，提出了控制流域水污染的總量控制管理方法TMDL（最大日負荷限），經(jīng)過多年探索，建立了一整套科學(xué)的污染物總量控制策略。實踐表明，按照水體功能所要求的水質(zhì)目標，以污染物納污總量作為一條不可逾越的紅線，在保障水資源可持續(xù)利用方面起到了重要作用。水功能區(qū)限制納污紅線的目標指向是水功能區(qū)水質(zhì)狀況滿足水資源的功能使用要求和河湖生態(tài)保護要求，水功能區(qū)水質(zhì)狀況達標與否既是水功能區(qū)限制納污限制管理的起點，也是其終點，因此，水功能區(qū)達標率是水功能區(qū)限制納污紅線的工作目標。所謂的水功能區(qū)達標率是評價年度內(nèi)達標水功能區(qū)個數(shù)占評價水功能區(qū)個數(shù)的比例。因此，水功能區(qū)達標狀況在水功能區(qū)限制納污紅線中居于最核心的地位。《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》提出分階段水功能區(qū)達標目標，既是水功能區(qū)限制納污紅線要實現(xiàn)的目標，也是從嚴核定水域納污容量，嚴格控制入河湖排污總量的科學(xué)依據(jù)。美國根據(jù)《清潔水法》實行水資源質(zhì)量保護管理體系，水體功能達標評價在該管理體系中居于十分重要的位置。根據(jù)《清潔水法》要求規(guī)定，自1992年起，美國每兩年開展一次水體功能達標狀況評估，并向國會提交《NationalWaterQualityInventoryReporttoCongress》評價報告，其中2004年對400余萬km河流中約90萬km的河流水體功能達標狀況進行了評價。基于水體功能達標評價提出水質(zhì)不達標水域名錄，并對其制定基于容量總量控制的TMDL計劃。在實施總量控制績效評估時，水體功能達標狀況是系統(tǒng)評估水資源管理及水污染防治措施的績效核心目標。以水體功能達標為指引的流域水質(zhì)目標管理體系，對美國的水資源質(zhì)量保護發(fā)揮了重要作用。正是基于水質(zhì)目標管理需求，在20世紀80年代以后，其流域的水污染防治也從點源控制階段進入非點源控制階段。三、水功能區(qū)限制納污紅線指標體系《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》在“加強水功能區(qū)限制納污紅線管理，嚴格控制入河湖排污總量”中明確提出三個方面的任務(wù)：一是嚴格水功能區(qū)監(jiān)督管理，二是加強飲用水水源保護。三是推進水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)。這三個方面的任務(wù)涉及水功能區(qū)、飲用水水源地及河湖生態(tài)方面的諸多指標。水功能區(qū)限制納污紅線指標體系分為考核指標和監(jiān)測評估指標兩個層次?？己酥笜耸强傤I(lǐng)性指標，監(jiān)測評估指標是保障考核指標順利實現(xiàn)規(guī)劃目標的輔助性指標。水功能區(qū)限制納污紅線指標體系以水功能區(qū)水質(zhì)達標率為考核指標，以省界緩沖區(qū)水質(zhì)達標率、重要江河湖泊水功能區(qū)限制排污總量、重要江河湖泊水功能區(qū)污染物入河總量、列入名錄的重要飲用水水源地供水保證率和水質(zhì)合格率、重要江河主要控制斷面生態(tài)流量、重要湖泊生態(tài)水位保證程度等為監(jiān)測評估指標。其中列為考核指標的水功能區(qū)水質(zhì)達標率指全國重要江河湖泊水功能區(qū)高錳酸鹽指數(shù)（或COD）和氨氮水質(zhì)達標率。指標體系分級指標選取主要根據(jù)指標的重要性及滿足〃三可”原則（可測量、可報告、可核查）的程度確定?？蓽y量原則要求指標有明確的測量對象、規(guī)范的測量方式、權(quán)威的評價標準?？蓤蟾嬖瓌t要求有明確的責任主體、規(guī)范的評價技術(shù)體系和報告制度。可核查原則要求指標的信息獲取、評價及報告的準確性和可靠性評估，評估的結(jié)果可對比可驗證。在遵循〃三可”原則基礎(chǔ)上，納污紅線考核指標選取同時應(yīng)滿足〃獨立”原則，即選取的指標之間不存在內(nèi)涵方面的重復(fù)，如果其中的一個指標的內(nèi)涵可以覆蓋另一個指標，則選取其中內(nèi)涵最大的指標。分析我國水資源保護監(jiān)測能力及技術(shù)體系（包括標準、監(jiān)測技術(shù)規(guī)范、評價技術(shù)規(guī)范等）現(xiàn)狀，納污紅線的多個指標尚不滿足〃三可”原則。理論上，水功能區(qū)限制納污紅線應(yīng)該監(jiān)管的水功能區(qū)納污總量，但水功能區(qū)納污量需要系統(tǒng)監(jiān)測水功能區(qū)入河排污口污染物入河量，而水功能區(qū)的入河排污口基數(shù)尚不完備，入河排污口污染物入河總量監(jiān)測與計算技術(shù)標準體系尚待完善，在全國大部分區(qū)域及流域，尚沒有開展入河排污口定期監(jiān)測的能力，或入河排污口的監(jiān)測數(shù)據(jù)尚難以支持入河總量的科學(xué)估算，加之水功能區(qū)納污能力分階段方案尚需要進一步完善，因此，現(xiàn)階段水功能區(qū)納污量不具備成為水功能區(qū)限制納污紅線考核指標的條件。水生態(tài)狀況方面的指標在監(jiān)測能力及數(shù)據(jù)準確性方面尚存在問題，評價標準及技術(shù)體系尚不成熟，其中部分控制斷面的生態(tài)水量滿足程度的責任主體也尚需進一步厘清，因此也暫時不能作為考核指標。相對而言，水功能區(qū)水質(zhì)類別狀況、湖庫水功能區(qū)富營養(yǎng)化狀況、水功能區(qū)水質(zhì)達標率、飲用水水源地水質(zhì)合格率等指標基本滿足〃三可”原則。全國有近300個水質(zhì)監(jiān)測中心，約7000個水質(zhì)監(jiān)測站，在約17萬km的河流水域開展定期水質(zhì)監(jiān)測評價，形成了水質(zhì)評價月報和年報制度，因此滿足“可測量”原則。同時，上述指標的責任主體清晰。國務(wù)院2012年批復(fù)《國家重要江河湖泊水功能區(qū)劃》確立了評估對象，水利部頒布了3批國家級集中式飲用水水源地，共計175個，水功能區(qū)及飲用水水源地的行政區(qū)域及污染責任明確。水功能區(qū)水質(zhì)評價和達標評價技術(shù)體系有成熟的技術(shù)規(guī)范，評價技術(shù)體系權(quán)威，因此滿足〃可報告”原則。在滿足上述原則基礎(chǔ)上，依據(jù)納污紅線實施方案及其考核辦法確立的考核技術(shù)體系，可以保障其“可核查”原則。在滿足〃三可”原則的指標中，水功能區(qū)水質(zhì)達標率是根據(jù)水功能區(qū)設(shè)定的水質(zhì)目標，對水功能區(qū)水質(zhì)類別狀況和湖庫富營養(yǎng)化狀況與目標的符合性進行評價，因此，水功能區(qū)達標率指標的內(nèi)涵可以覆蓋水功能區(qū)水質(zhì)類別狀況和湖庫水功能區(qū)富營養(yǎng)化狀況指標。此外，集中式飲用水水源地（地下水飲用水水源地除外）均納入了水功能區(qū)劃，在納污紅線實施方案的水功能區(qū)水質(zhì)達標率目標分解方案中對飲用水水源地給予特別關(guān)注，因此，集中式飲用水水源地水質(zhì)合格率也屬于水功能區(qū)達標率的范疇。水功能區(qū)水質(zhì)達標率是反映水污染防治和生態(tài)保護與修復(fù)工作成效的集成指標。水污染防治控制水功能區(qū)的入河污染負荷，生態(tài)水量調(diào)控和生態(tài)修復(fù)提高河湖水體的自凈能力，提升水環(huán)境容量。污染控制與水量調(diào)控及生態(tài)修復(fù)最終效果均可以用水功能區(qū)水質(zhì)響應(yīng)來反映。水功能區(qū)的水質(zhì)目標根據(jù)河湖生態(tài)保護及水資源開發(fā)利用要求進行設(shè)置，因此，從與生態(tài)保護及水資源可持續(xù)利用保障的相關(guān)性而言，選擇水功能區(qū)達標率作為考核指標，既可以反映水功能區(qū)水質(zhì)，也可以為生態(tài)保護及水資源開發(fā)利用提供直接支持。水功能區(qū)水質(zhì)達標率包括根據(jù)GB3838規(guī)定的24項水質(zhì)項目綜合評價達標率和主要水質(zhì)項目的分項達標率。水功能區(qū)限制納污紅線選擇主要水質(zhì)項目的分項達標率，即高錳酸鹽指數(shù)（或COD）與氨氮雙評價達標率為考核指標。主要基于以下考慮：一是高錳酸鹽指數(shù)（或COD）與氨氮是影響我國水功能區(qū)水質(zhì)達標的兩項首要超標項目，帶有全國性特征；二是COD（反映到水質(zhì)上是高錳酸鹽指數(shù)或COD）和氨氮是國家水污染防治的重點項目，是國家水污染防治總量控制項目；三是高錳酸鹽指數(shù)（或COD）與氨氮是全國水質(zhì)監(jiān)測評價能力最強的兩個項目，全國大部分水域開展了上述2個項目的定期監(jiān)測評價，而GB3838規(guī)定的其他項目在全國的監(jiān)測評價范圍、頻次等方面存在較大差異；四是從評價結(jié)果的一致性和可對比性角度考慮，基于統(tǒng)一的評價項目可以保證考核結(jié)果的公正性。四、水功能區(qū)限制納污紅線目標及其考核評估體系《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》提出確立水功能區(qū)限制納污紅線，到2030年主要污染物入河湖總量控制在水功能區(qū)納污能力范圍之內(nèi)，水功能區(qū)水質(zhì)達標率提高到95%以上。同時提出了分階段目標，即到2015年重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標率提高到60%以上，到2020年重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標率提高到80%以上，城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)全面達標。隨著水資源及水環(huán)境問題對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響日益突出，國家和地方政府對水資源保護及水污染防治重要性認識不斷提升，工作力度不斷加大，為實現(xiàn)水功能區(qū)達標目標奠定了堅實基礎(chǔ)。但同時也應(yīng)該看到，實現(xiàn)上述目標任務(wù)十分艱巨。建立和完善水功能區(qū)限制納污紅線制度，形成科學(xué)的水功能區(qū)限制納污紅線目標分解方案，建立水功能區(qū)限制納污紅線國家和省級人民政府分級考核制度和重要指標評估制度，使水功能區(qū)達標目標成為各級政府的意志，