論我國地方組織的性質(zhì)

論我國地方組織的性質(zhì)

方各級權力機關根據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定，地方組織由地方各級當局（地方各級人大和全國人民代表大會常務委員會）、地方各級人民政府及其下屬機構組成。此外,由于管理的需要,地方組織還設有大量的派出機關和派出機構。一、地方組織的法律地位地方組織的法律地位依賴于地方的性質(zhì),因而在具體分析地方組織的法律地位以前,有必要先探討我國地方的性質(zhì)。1.體制機制不同在我國,地方是與中央相對應的。地方就是地方行政區(qū)域的簡稱。我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃制度開始于秦朝。秦始皇統(tǒng)一中國后,推行郡縣制,在全國范圍內(nèi)自上而下劃分行政區(qū)域,奠定了封建制國家行政區(qū)域和行政建制的基本模式。此后兩千多年,我國的行政區(qū)域和行政建制主要是在此基礎上演變的。和西方國家地方自治、地方團體獨立于國家不同,我國的地方行政區(qū)域只是國家在地方的分治區(qū),不具有獨立的法律地位。在中央與地方的關系上,我國實行的民主集中制。對地方行政區(qū)域內(nèi)公共事務的管理雖常被稱為地方行政,實際上具有國家屬性。概言之,我國的地方隸屬于國家,在行政上不具有相對獨立性。2.地方政府和省級政府機構的設置必須服從國務院的領導由我國的地方性質(zhì)所決定,地方組織同樣不具有獨立地位,而屬于國家行政組織的范疇。地方行政機關都要服從國務院的領導。地方政府工作部門的設置要經(jīng)過上一級政府的批準,省級政府工作部門的設置要經(jīng)過國務院的批準。中央和地方行政權的劃分由國務院決定,地方組織沒有獨立的行政事務和職權,地方組織的職權來自于國家的委托,其管理行為受上一級行政組織的監(jiān)督。3.地方治法治的意義雖然我國地方在總體上不具有獨立地位,但在法律上卻有一些地方分權的規(guī)定,在實踐中有行政分權的表現(xiàn),并有加強的趨勢,因而值得分析和重視。地方分權的表現(xiàn)為:(1)地方權力機關的存在。如前所述,我國地方各級都設有權力機關。地方權力機關由地方選民產(chǎn)生,是地方居民行使權力的機關。地方權力機關的存在意味著地方事務可由地方居民自行決定,而不處處依賴于國家。這里已蘊涵著地方分治的精神。(2)地方官員由地方選舉產(chǎn)生。撇開實際運作,我國《地方組織法》明確規(guī)定地方官員不由中央直接委派,而是由地方間接或直接選舉產(chǎn)生。地方官員由地方產(chǎn)生,不由國家委派,意味著地方官員必須對地方負責。地方官員由地方產(chǎn)生是地方分治的重要表現(xiàn)。(3)地方有相對獨立的權利。具體為:第一,地方有相對獨立的事權。如地方負責地方的城市維護和建設,負責地方的文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)。有些事權則歸國家享有,如傳統(tǒng)的國防、外交、文化、教育、衛(wèi)生、科學等事業(yè),以及近年來實行垂直管理的國稅、金融、技術監(jiān)督等。第二,地方有相對獨立的財權。我國自1994年實行中央和地方分稅制以來,地方的財政已變得相對獨立。雖然地方稅的立法權仍集中在中央,但地方稅務機關有權直接征收,用于地方行政的需要。第三,地方有相對獨立的立法權。按照《地方組織法》的規(guī)定,部分地方權力機關有權制定地方性法規(guī),部分地方政府有權制定規(guī)章。其中,地方性法規(guī)可以在和憲法、法律、政策、法令、政令不相抵觸的情況,創(chuàng)設新的行為規(guī)范。二、地方行政機關的權力相對人我國長期實行中央集權,加之建國后計劃體制的影響,地方制度中的民主、法治精神欠缺。雖然改革開放二十年來,國家在中央與地方的權限劃分上作了一些新的調(diào)整,并賦予了地方較大的經(jīng)濟自主權,地方也比以往表現(xiàn)出更大的活力,但地方制度仍存在許多問題,難以適應現(xiàn)代社會發(fā)展的需要,嚴重制約著我國的現(xiàn)代化進程。其問題具體如下:1.地方分權不發(fā)達地方分權是民主的需要,也是對地方事務有效管理的需要。近年來,地方制度雖有分權發(fā)展的跡象,但作為一項制度尚沒有得到全面肯定。目前,支配中央與地方關系的“民主集中制”缺乏合理的制度支撐。在地方制度上,究竟哪些方面應當民主,哪些方面需要集中,法律并不明確。事實是中央集中的權力過多,地方缺乏必要的權力。其權力的欠缺表現(xiàn)在:(1)沒有明確的事權。地方的事權來源于法律的授予和中央的政策,零散而不固定,變動頻繁,導致地方的發(fā)展缺乏長期規(guī)劃。(2)缺少行政組織權。按照《憲法》與《地方組織法》的規(guī)定,省級人民政府的行政職權由國務院確定,省級人民政府工作部門的設置需國務院的批準;其他地方各級人民政府工作部門的設置由上一級人民政府批準。由于上級政府對下級政府的工作需要缺乏深入了解,因而這種設置批準權并不能有效確保地方行政機關設置的合理和規(guī)模的適當。(3)沒有完整的財政權。地方除了征收地方稅和接受中央的稅收返還外,缺乏其他籌集錢款的權力,所以當?shù)胤降亩愂詹蛔阌谥С鰰r,地方政府除了靠上級政府資助外,別無它途。(4)地方立法權有限。一方面,只有一部分地方權力機關和地方政府享有制定地方性法規(guī)和規(guī)章的權力;另一方面,由于缺乏事權的規(guī)定,地方可以就哪些事項進行立法,范圍模糊,并常引起地方立法與中央立法的沖突。(5)缺乏對國家決策的參與權。在國家法律、政策的制定過程中,地方缺乏參與權能。雖然中央在制定法律或政策時也常征求地方的意見,但地方的參與權并沒有法律的保障。地方既不能直接請求制定某一項法律或政策,也不能直接參與有關地方規(guī)劃的制定。2.民主程度不高現(xiàn)代地方制度的精髓是民主,即地方居民在法律范圍內(nèi),自我組織、自我管理本地方的事務。但在我國的地方制度中,地方居民參與管理的程度有限,他們?yōu)榉伤_認的權利只有選舉權和被選舉權。而且選舉權大多采用間接的方式,只有選舉縣級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表時,地方居民才能直接行使選舉權。至于存在于西方國家的地方居民的直接請求權、1居民訴訟權2和行政參與權,在我國還沒有為法律所確認。3.行政官員唯上不唯民雖然在法律上,地方各級政府的主要官員由地方各級權力機關決定,并受地方各級權力機關監(jiān)督,但現(xiàn)實是地方居民缺乏對行政官員的直接控制。國家雖把地方官員的選任權交給了地方,但仍保持著很大程度的控制。另外,我國地方和中央的關系,地方必須服從中央的體制也決定了這種狀況的出現(xiàn)。官員唯上不唯民,是官治最典型的特征,和現(xiàn)代地方制度的民主精神相悖。4.地區(qū)發(fā)展不平衡地區(qū)差別政策往往造成不公平競爭,必然導致部分地區(qū)獲利、部分地區(qū)利益損失的后果,這與地方制度中的公正原則,即平等發(fā)展、機會均等等理念是否相融,值得研究。5.中央對地方缺乏有效控制我國目前的情況是:一方面,地方的權力過小,許多權力集中在中央;另一方面,中央對地方又缺乏有效控制。除了通過立法控制3、項目控制和人事控制外,沒有其他的控制手段。(1)地方立法的缺失首先,缺乏監(jiān)督地方的專門行政機關。按照法律的規(guī)定,國務院對地方有廣泛的領導權,也就意味著國務院對地方有直接監(jiān)控的權力,但遺憾的是缺乏專門的監(jiān)督地方的行政機關。其次,缺乏有效的監(jiān)督手段。國外采用的監(jiān)督地方的手段,如命令履行法定職責、代履行、派駐國家專員、文件決定備案等,在我國都沒有為法律所認可。進一步說,在立法時,經(jīng)常把執(zhí)法任務交給地方,卻沒有設置保障地方執(zhí)行的有效手段。雖然有些法律規(guī)定了公務員紀律方面的責任,但缺乏執(zhí)行手段的功能。再次,缺乏監(jiān)督程序的規(guī)定。監(jiān)督權的運①如在日本,地方居民有五種直接請求權:第一,請求制定、修改、廢止條例的權利;第二,為確保該地方公共團體處理事務的公正,請求對有關事務進行監(jiān)察的權利;第三,當?shù)胤阶h會與居民發(fā)生沖突時,請求解散地方議會的權利;第四,對以首長為代表的特定職員的解除職務請求權;第五,請求合并審議會的權利。見(日)鹽野宏著,楊建順譯;《行政法》,法律出版社1999年版,第663頁。②如美國的納稅人訴訟,日本的居民訴訟等。③立法控制主要指制定法律、行政法規(guī)控制,部委和直屬機構的規(guī)章對地方的效力并不明確。作,需要程序的保障,但目前尚未設置完備的監(jiān)督程序。(2)關于地方制度在西方,無論地方自治程度的高低,通過司法程序?qū)Φ胤竭M行監(jiān)督的做法已被普遍采用。啟動司法監(jiān)督程序的情況有兩種:一種是地方居民以監(jiān)督者的身份啟動;另一種由國家監(jiān)督機關啟動。法院通過對地方團體行為的審查,可以作出撤銷、宣告違法判決和簽發(fā)履行令,地方當局必須服從。司法監(jiān)督的優(yōu)勢在于程序嚴格,具有公正性和權威性。在我國,由于傳統(tǒng)的原因,司法對地方的監(jiān)督還沒有為國家所采用?，F(xiàn)實生活中,中央對地方監(jiān)督所倚重的手段是人事控制,這也是傳統(tǒng)官治的手段。人事控制固然能發(fā)揮一定的功效,但并不可取。一方面,人事控制與現(xiàn)代地方制度的民主精神不相吻合;另一方面,人事控制自身的局限性決定了其難以保證地方對法律的執(zhí)行。6.地方制度不為法律規(guī)控地方制度是國家制度的重要組成部分,無論地方是否實行自治,涉及的都是行政權的分配問題,重要事項的立法必須為國家保留,司法權也不能在國家和地方之間分割。在西方國家,地方制度一般在憲法中原則規(guī)定,而由《地方自治法》或《地方組織法》進一步細化。我國雖然在憲法中也提到地方制度,《地方組織法》對地方各級權力機關和地方各級人民政府的產(chǎn)生、組成以及職權作了規(guī)定,但地方制度遠非明確。另外,現(xiàn)實中的許多具體制度,如中央對地方的人事控制、地區(qū)差別政策等在法律中都沒有體現(xiàn)。立法的滯后影響著我國地方制度的發(fā)展。導致我國地方制度諸多問題的原因有多個方面:首先是觀念的影響。我國有著二千多年中央集權的歷史,缺乏地方自治的傳統(tǒng)。雖然孫中山認為地方自治乃建國之基石,但國民黨統(tǒng)治的數(shù)十年中,并沒有真正建立起地方自治制度。建國以來,我國徹底擯棄了“地方自治”的觀念,而以“民主集中制”取而代之。至于民主集中制究竟有哪些制度內(nèi)涵,并沒有認真研究,更沒有具體的制度落實。在實踐中,民主集中制變成了單向的地方服從中央,下級服從上級。中央和地方的矛盾力求通過中央的“收權”和“放權”解決,事實證明這種行政式的、主要靠中央決定地方自主權范圍大小的做法有很大的局限,也與現(xiàn)代地方制度的民主和法治精神相左。其次是官治傳統(tǒng)的束縛。在我國古代,作為中央集權伴生物的官僚體制較為發(fā)達,官治也就很自然的成為管理地方的首選方法。官治是集權的特征,是通過控制地方官員的方法來控制地方,與地方自治相反。官治的發(fā)達自然抑制了地方分權、地方民主的發(fā)展,并造成官員唯上不唯民的后果。再次是計劃體制的影響。計劃體制是以中央集權制為依托的。在計劃體制下,要保證中央計劃的推行,客觀上要求地方服從中央,下級服從上級,地方不能有太多的自由。20多年的改革開放使地方獲得了較大的經(jīng)濟自主權、財政自主權,也使得地方利益凸現(xiàn),但計劃體制下推行的地方制度卻沒有發(fā)生根本性的變化,這種制度慣性阻礙著地方制度的變革。最后是理論研究的滯后。我國究竟應當建立何種地方制度,應否實行地方分權,這些問題都比較敏感,理論界很少對此進行正面研究。許多著述只是按照《地方組織法》的規(guī)定,白描式地介紹地方各級權力機關和地方各級人民政府的組成、權限,而沒有就地方制度中存在的實際問題進行探討。這種研究思路顯然無法為地方制度的改革提供理論依據(jù)。實行法律分權制,賦予地方獨立的法律地位一、地方制度的發(fā)展目標——法律分權制我國目前的地方制度可概括為有限行政分權制。即地方作為國家的分治區(qū)存在,沒有獨立的法律地位,但又存在一定程度的分權,只是地方分權不充分,并缺乏法律保障。從實踐來看,現(xiàn)行的地方制度已無法滿足經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要,地方制度的改革已變得十分緊迫。筆者主張,地方制度改革的近期目標應當實行法律分權制,賦予地方獨立的法律地位。至于地方制度發(fā)展的長遠目標,應當是在地方實現(xiàn)充分的民主管理。法律分權制具體包含以下內(nèi)容:第一,在形式上,通過法律來規(guī)定中央和地方的關系,明確地方的法律地位、事權和權限范圍。改變通過行政手段調(diào)節(jié)中央和地方關系的傳統(tǒng)做法。中央對地方采用的任何控制手段。都要有法律依據(jù)。我國已確立依法治國的方略,地方制度同樣需要法律規(guī)范。第二,在內(nèi)容上,一方面要擴大地方的自主權。凡是適宜地方處理的事務盡可能地交由地方自我決定。應給予地方一定的行政組織權、自主立法權、自主行政權和自主財政權,并盡可能地減少地方的官治色彩,增加地方管理的民主成分。另一方面要加強國家對地方的控制。包括確立地方監(jiān)督機關,增加監(jiān)控手段,完善立法控制,強化行政控制和引入司法控制機制。當然,地方制度的整體設計需要遵循現(xiàn)代法治的基本精神,即民主、公正、理性和效率等,尤其要保障地方居民的權利。第三,在保障機制上,首先要確立法院作為最后保障機關。如果中央和地方因為權力發(fā)生爭議,最終能通過法院解決。其次,還可設置其他程序,以確保中央和地方都在自己的權限范圍內(nèi)活動。二、建立法律分權制度的必要性實行法律分權制,就是要將發(fā)展中的行政分權導入法治的軌道。其必要性在于;有權決定地方的組織設置和公務的組織在法律分權制下,地方擁有獨立的法律地位和專有事項,可以使地方居民有更多的機會參與管理,有權決定地方的組織設置和地方公務的組織,從而使地方居民決定自己的命運。法律分權制的出現(xiàn)如前所述,在中央和地方的關系上,突出的矛盾有三:一是中央集中太多的事務和權力,地方缺乏自主性;二是中央對地方缺乏有效的控制手段;三是中央與地方的關系缺乏法律的規(guī)制。法律分權制將有效解決上述三方面的問題。即通過立法確立地方的法律地位和事權,賦予中央對地方有效的法律控制手段,并運用法律手段解決中央與地方的各種沖突。第二,公共事務的中央和地方之間的互動法律分權制對權力的控制表現(xiàn)在兩個方面:一是中央和地方通過分權,相互制約,達到控制權力的目的;二是將某些權力直接賦予地方,并使其直接置于民眾的監(jiān)督之下,從而實現(xiàn)對權力的控制。第四,是實現(xiàn)高效管理的需要。將公共事務在中央和地方之間進行合理分配,可以有效減輕中央的工作壓力,使其有更多的精力管理國家一些重要的或基礎性的事務。同時,明確地方的事權,可以有效調(diào)動地方的積極性和主動性,從而提高管理效率。三、建設分權法解決的幾個問題1.民主集中制的內(nèi)涵長期以來,我國在中央