推進法律監(jiān)督體系與監(jiān)督能力現(xiàn)代化進程的策略

一、法律監(jiān)督體系的相關概述我國法律監(jiān)督體系的發(fā)展源頭在中華人民共和國成立初期列寧法律監(jiān)督思想的引入，這一思想強調人民主權理論邏輯下西方三權分立是不適用的，而應該設立獨立于三權之外的法律監(jiān)督機構，因此蘇聯(lián)檢察機關設立了專門的法律監(jiān)督機構，明確規(guī)定了：對于一切不符合法律的決定，檢察長承擔著“提出異議”的職責，以確保對法律的理解絕對相統(tǒng)一。在當時的社會大背景下，我國的意識形態(tài)、人民主權、國家觀與蘇聯(lián)有一定的相似之處，為此我國引入列寧法律監(jiān)督思想，設立檢察機關且賦予該機關一般監(jiān)督權，包括：對審判機關訴訟的監(jiān)督、對行政機關行政行為的監(jiān)督、對立法機關活動的監(jiān)督。經(jīng)過近百年的實踐和發(fā)展，在黨的十八大中法律監(jiān)督體系更加強調公權力監(jiān)督，并對權力制約、權力監(jiān)督提出了全新的要求，構建起了更為明確、系統(tǒng)的法律監(jiān)督路徑，主要體現(xiàn)為：第一，我國司法體系改革的進一步深入，將法律監(jiān)督滲入到司法權力的監(jiān)督與反腐敗機制創(chuàng)新之中；第二，基于反貪腐需求，促進司法體制和黨的紀律檢查體制改革，旨在實現(xiàn)權力監(jiān)督，建設法治中國；第三，法律監(jiān)督內涵得到豐富，呈現(xiàn)出系統(tǒng)性的特征，具備八類監(jiān)督形式，包括：黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督及輿論監(jiān)督，不同監(jiān)督之間環(huán)環(huán)相扣，形成了更為嚴密的法治監(jiān)督體系[1]；第四，法律監(jiān)督舉措逐步向著制度化的方向發(fā)展，提出了更為科學完善的司法監(jiān)督制度。在黨的十九大報告中，我國法律監(jiān)督體系得到進一步優(yōu)化，提出健全黨和國家的監(jiān)督體系，強調黨內監(jiān)督是整個法律監(jiān)督體系的主導，提倡黨統(tǒng)一領導下的監(jiān)督體系。該體系具有系統(tǒng)性，強調各類監(jiān)督的協(xié)調配合和有機銜接，凝聚成權威高效且全方位覆蓋的監(jiān)督體系，還具有人民性，通過更為有力的監(jiān)督體系來保障人民利益，從而切實提升國家治理效能。二、法律監(jiān)督體系的基本邏輯（一）堅持黨的領導我國法律監(jiān)督體系的建構與運轉，始終圍繞黨的領導來展開，這也是引領且支持我國法律監(jiān)督體系和監(jiān)督能力現(xiàn)代化進程的關鍵要素。隨著我國監(jiān)察體制的改革發(fā)展，監(jiān)察機關被賦予了特殊的政治功能，并在國家體制中被定位成“政治機關”，及可行使國家監(jiān)察職能的專責機關，不僅具備政治功能，還具備法律功能[2]。在法律監(jiān)督體系的優(yōu)化中，法院、檢察院和黨的領導之間的關系是一個需要重點關注的節(jié)點問題，即法院與檢察院在按照我國相關法律法規(guī)獨立行使審判權與檢察權時，會獲得黨的領導支持與監(jiān)督，故而黨在我國法律監(jiān)督體系優(yōu)化中發(fā)揮著絕對的領導作用。（二）堅持人民代表大會制度在我國法律監(jiān)督體系的建構過程中，必須始終以人民代表大會制度為基礎和前提，該制度是我國的根本政治制度，我國的一切權力都屬于人民，而人民代表大會作為人民行使國家權力的機關，可以依法通過各種形式與途徑管理國家事務、經(jīng)濟與文化事業(yè)、社會事業(yè)等，其中當然也包括法律監(jiān)督與憲法監(jiān)督?；诖?，在我國法律監(jiān)督體系優(yōu)化過程中，必須始終尊重與堅持人民代表大會制度，且堅持黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督與檢察監(jiān)督三者的有機統(tǒng)一，從而有效提升監(jiān)督能力。（三）堅持依法治國在我國法律監(jiān)督體系發(fā)展過程中，“堅持依法治國”是重要的規(guī)范基礎，要求該體系必須以黨內法規(guī)體系的建設、國家法律體系的優(yōu)化作為制度保障，強化黨紀和國法的有效銜接，積極落實反腐工作，嚴格執(zhí)法，從而對公權力運行加以合理的監(jiān)督。在規(guī)范層面上，法律監(jiān)督體系的制度規(guī)范涉及《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）《中華人民共和國行政訴訟法》等諸多的法律規(guī)范，還涉及一系列的黨內法規(guī)。對于依法監(jiān)督而言，應當注重兩方面的問題：第一，發(fā)揮黨內法規(guī)在我國法律監(jiān)督體系優(yōu)化中的重要作用，這是因為黨內法規(guī)能夠支持與促進司法機關建設法律監(jiān)督體系，即黨的領導支持審判機關按照國家相關法律法規(guī)獨立行使審判權，黨領導下的檢察院和法院依法獨立行使檢察權、審判權是政治性、法治性、人民性的相統(tǒng)一。同時，黨內法規(guī)中明確指出：檢察機關、紀檢監(jiān)察機關等政法單位的各項工作應當有效銜接且協(xié)調配合，一同促進嚴格執(zhí)法與公正司法[3]。第二，國家法律體系的優(yōu)化是我國法律監(jiān)督體系的制度保障，隨著我國法律體系的進一步完善，推動著國家監(jiān)察體系改革向著法治化、定型化的方向發(fā)展，國家監(jiān)察機關可行使對貪污賄賂、預防職務犯罪、瀆職侵權職務犯罪偵查方面的監(jiān)督權，且該機關對所有公職人員構建了分工明晰、體系嚴明、各有側重的監(jiān)督體系。三、我國傳統(tǒng)法律監(jiān)督體系存在的不足（一）監(jiān)督主體在傳統(tǒng)法律監(jiān)督模式下，各機關的內部監(jiān)督有著同體監(jiān)督效果較低的問題，外部監(jiān)督則有著異體監(jiān)督乏力的問題。其中同體監(jiān)督具體指在行政監(jiān)察與一些檢察監(jiān)督中，一個機關同時享有決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權，這種監(jiān)督方式并不能形成有效的權力制衡；各級行政監(jiān)察機構所構建的行政監(jiān)察體系在人力、物力、財力上均屬于同級政府，其同級監(jiān)督和下級監(jiān)督無法保持獨立性，且受到同級政府的限制，行政監(jiān)察權和行政權沒有加以合理分離，從而導致監(jiān)督成效不盡如人意；異體監(jiān)督具體指在權力機關對各級機關的監(jiān)督、檢察機關對非自偵案件的審查批捕權與審查起訴權、檢察機關對審判機關的訴訟監(jiān)督權、審判機關對行政機關的司法審判監(jiān)督權等，然而上述異體監(jiān)督在人力、物力和財力上存在諸多限制，加上自我監(jiān)督方式受限，最終導致監(jiān)督效果較差。（二）監(jiān)督范圍我國傳統(tǒng)法律監(jiān)督模式在具體實施過程中，各個監(jiān)督機構的監(jiān)督范圍存在交叉重疊的情況，導致監(jiān)督工作不到位、不充分，主要體現(xiàn)為：第一，行政監(jiān)察機構僅僅能夠對行政機關內部的公職人員進行監(jiān)督，其監(jiān)督對象與我國相關法規(guī)中的公權力行使主體存在范圍上的偏差，無法對黨委、人大、司法機關等公職人員進行有效的監(jiān)督；第二，黨內監(jiān)督主要是對全體黨員的紀律行為進行監(jiān)督，現(xiàn)已經(jīng)實現(xiàn)對全體行使公權力的公職人員進行全面的監(jiān)督，然而非黨員公職人員的監(jiān)督依然面臨著理論和制度方面的難題[4]；第三，檢察監(jiān)督的監(jiān)督范圍中涵蓋到了職務犯罪偵查權所針對的對象和黨內監(jiān)督，與行政監(jiān)察的監(jiān)督范圍存在一些交叉重疊，從而影響到法律監(jiān)督效果。（三）監(jiān)督手段通過對傳統(tǒng)法律監(jiān)督模式進行分析發(fā)現(xiàn)，其監(jiān)督手段相對單一，有的監(jiān)督手段還存在制度供給不足的問題。針對權力機關監(jiān)督而言，多采用質詢與聽取報告等非個案監(jiān)督手段，難以對行政機關和司法機關產(chǎn)生理想的監(jiān)督效果。針對行政監(jiān)察機關而言，多是通過調查權、建議權與處分權來實施監(jiān)督，然而相關法律法規(guī)中權力行使程序不夠精細和科學，缺乏可操作性，從而導致在現(xiàn)實操作中極易出現(xiàn)權力濫用、監(jiān)督對象不配合等問題。對于檢察機關而言，多是通過職務犯罪偵查權、公訴權與批準逮捕權來實施監(jiān)督，然而其中僅有第一項權力具有威懾力，其他監(jiān)督手段缺乏剛性。（四）監(jiān)督效果傳統(tǒng)法律監(jiān)督模式存在監(jiān)督力量不集中，國家監(jiān)督和黨內監(jiān)督相分離，各級監(jiān)督機關各自為政、銜接不暢等問題，這就不能產(chǎn)生監(jiān)督合力，致使監(jiān)督效果大大降低。黨紀檢查機關、檢察監(jiān)督機關及行政監(jiān)察機關三方的監(jiān)督依據(jù)、監(jiān)督范圍均有所不同，黨紀檢查機關主要是按照我黨相關規(guī)章制度對所有黨員的違紀行為實施監(jiān)督，檢察監(jiān)督機關主要是按照我國相關法律法規(guī)對國家機關人員的職務犯罪行為實施偵查、批捕及起訴，行政監(jiān)察機關主要是依據(jù)我國相關法律法規(guī)對行政機關公職人員的不合法行為實施監(jiān)督，可見三方在法律監(jiān)督過程中非常容易出現(xiàn)相互否定或是重復工作的情況，會在很大程度上阻礙反腐敗工作的開展，所以在推進法律監(jiān)督體系與監(jiān)督能力現(xiàn)代化進程中，必須將三方的力量凝聚在一起，建立起黨統(tǒng)一領導、全方位覆蓋、高效權威的法律監(jiān)督體系，以提升監(jiān)督能力。四、推進法律監(jiān)督體系與監(jiān)督能力現(xiàn)代化進程的有效策略針對我國傳統(tǒng)法律監(jiān)督體系中存在的監(jiān)督機構不獨立、監(jiān)督功能重疊等方面的問題，頂層設計者應當立足于我國基本國情，將法律監(jiān)督體系與監(jiān)督能力現(xiàn)代化發(fā)展作為切入點和著眼點，持續(xù)優(yōu)化和完善我國法律監(jiān)督體系，從而促進國家治理體系和治理能力實現(xiàn)現(xiàn)代化、縱深化發(fā)展，有效提升法律監(jiān)督體系的監(jiān)督能力。具體做到以下幾點：（一）改同體監(jiān)督為異體監(jiān)督針對行政監(jiān)督機關存在的自我監(jiān)督、檢察監(jiān)督機關存在的同位監(jiān)督問題，需要構建以異位監(jiān)督為主的法律監(jiān)督體系，即成立不受司法權和行政權限制的國家監(jiān)察機關，該機關保持完全獨立狀態(tài)，剝離了檢察監(jiān)督機關原有的職務犯罪偵查權，并讓行政監(jiān)察機關的監(jiān)督權能夠完全獨立于執(zhí)行權和決策權，且行政系統(tǒng)內部可以實現(xiàn)同級監(jiān)督同級、上下級互相監(jiān)督，從而獲得真正有效力的監(jiān)督。在傳統(tǒng)法律監(jiān)督體系下，檢察監(jiān)督機關針對全體公職人員的職務犯罪偵查權的監(jiān)督也屬于一種同體監(jiān)督，該機關還兼具職務犯罪偵查權與法律監(jiān)督權，這就導致其在現(xiàn)實操作中難以避免地同時成為裁判員與運動員，大大降低了司法的公信力。因此，頂層設計者應當對檢察監(jiān)督機關與行政監(jiān)督機關所涉及的相同職能加以有效整合，如：預防職務犯罪職能、預防腐敗職能、瀆職侵權監(jiān)察職能等，通過整合而形成一個獨立于司法機關與行政監(jiān)督機關的監(jiān)察委員會，其并非傳統(tǒng)意義上的行政機關，也不是司法機關，而是政治機關，可視為“專門的監(jiān)督機關”，其兼具混合性、綜合性及獨立性的特征，能夠對各級監(jiān)督機關的部分職能加以有效整合，提高法律監(jiān)督效果[5]。（二）拓展法律監(jiān)督范圍在法律監(jiān)督實施過程中，為能夠實現(xiàn)對全體行使公權力的人員進行全方位的覆蓋，需要進一步拓展法律監(jiān)督范圍，解決各級監(jiān)督機關之間職能交叉重疊、監(jiān)督不到位等方面的問題。也就是通過對《監(jiān)察法》中的相關制度進行完善和優(yōu)化，并對各級監(jiān)察機關的監(jiān)督范圍進行科學整合，讓監(jiān)督范圍不再局限于黨政機關、權力機關與“一府一委”兩院中的全體公職人員，這些人員已經(jīng)獲得國家行政編制，由國家財政提供薪酬福利，必須依法履行公職。而是應當拓展到對國有企業(yè)、依法開設的組織機構、教科文衛(wèi)體事業(yè)單位及基層群眾性自治部門中全體非公職人員的法律監(jiān)督。（三）加強法律監(jiān)督手段在完善法律監(jiān)督體系的過程中，需要與時俱進，創(chuàng)設新型的國家監(jiān)督權，嚴格按照國家相關法律法規(guī)賦予各級監(jiān)督機關相應的職權和監(jiān)督手段，通過制定的制度規(guī)范來明確“留置”替代“雙規(guī)”，以實現(xiàn)黨紀監(jiān)督手段的合規(guī)性與合法性。也就是檢察監(jiān)督機關除了具備監(jiān)督權、處置權與調查權以外，還需賦予其談話權、詢問權、留置權等十二項法律監(jiān)督手段。在這一過程中，為能夠更好地維護公民的基本權利，需要針對涉及人身自由的監(jiān)督舉措，制定出更加清晰、合理的法律法規(guī)，并進一步完善相關程序規(guī)范。（四）凝聚監(jiān)督力量的路徑針對傳統(tǒng)法律監(jiān)督體系實施中存在的監(jiān)督效果不佳的問題，頂層設計者應當將黨內監(jiān)督和國家監(jiān)督進行有效結合，將黨紀檢查機關與國家檢察機關的職能有機統(tǒng)一，做到精簡效能和規(guī)范運轉，從而實現(xiàn)執(zhí)法和執(zhí)紀相銜接。同時，需要將我黨、人大、各級監(jiān)督機關、社會各界的力量等都凝聚在一起，始終堅持黨的領導，構建多元監(jiān)督主體并存的全新法律監(jiān)督體系。這里的監(jiān)督主體不僅包括人大、檢察監(jiān)督機