依法行政與交通行政管理改革講稿99

第5頁共11頁依法行政與交通行政管理改革講稿依法行政與交通行政管理改革如何治理國家，是人們長期探索的一個重大命題.歷史和現(xiàn)實告訴我們,迄今為止,法治是治理國家的最好模式。“國無常強，無常弱.奉法者強，則國強，奉法者弱，則國弱”。當今世界發(fā)達國家,無不奉法治為治國之道.黨的十五大在總結新中國成立以來、特別是改革開放以來民主法制建設經驗的基礎上,提出以依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略，并寫入憲法以國家根本大法予以保障.一、依法行政的主要內容和基本要求(一)依法行政的涵義什么是依法行政?依法行政是指行政機關根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定取得、行使行政權力,并對行政行為的后果承擔相應的責任。其主要包括四個方面的內涵:一是依法行政的主體必須是公共職能的承擔者.公共職能承擔者主要是行政機關，包括中央行政機關和地方行政機關。在履行依法行政職能中，又稱為依職權行政主體，與之相對應的還有依授權行政主體。依授權行政主體是根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章授權行使行政權力的機關，包括行政機關的派出機構、事業(yè)單位和其他社會團體。二是依法行政所說的“法”是廣義的法.現(xiàn)代社會依法行政的“法”包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等,但一般情形下，憲法不是行政機關行政執(zhí)法的主要依據(jù)，法律是行政機關行政的主要依據(jù)，行政法規(guī)、部門規(guī)章也是行政機關行政的依據(jù).三是依法行政所指的行政是公共行政。在現(xiàn)代社會，依法“行政”所包括的范圍涵蓋了行政機關的全部行政管理活動。四是依法行政的目的是防止行政權的專橫和濫用，保障公民權利。“為政遵循法律,不以私意興作”是依法行政的精髓。（二)依法行政的基本原則依法行政的基本原則——指體現(xiàn)行政法治的內在精神和理念，貫穿行政過程之中，要求行政機關和公務員在行使職權,進行行政活動時必須堅持和遵守的準則，是依法行政和法治國家品格之所在。1、職權法定原則職權法定原則是指行政機關的創(chuàng)設、存在依據(jù)和活動范圍等都必須有法律的規(guī)定，沒有法律的依據(jù),不得設立行政機關，行政機關不得行使法律未授予的權力。職權法定原則包含了主體的法定性、權力的有限性、授權的明確性的要求。職權法定原則還要求行政機關必須通過行政機關組織法的規(guī)定、通過單行法律的授予獲得權力，而且這些權力必須是具體而明確的。2、法律保留原則法律保留原則是指凡涉及公民、組織重大權益的事項,尤其是限制或剝奪公民、組織人身權和財產權的事項,只能由代議機關制定法律作出規(guī)定，或者只能由法律明確授權的特定規(guī)范作出規(guī)定。法律保留原則要求，對特定的具體管理活動，行政機關只有在由代議機關的法律作出規(guī)定,或者法律授權的規(guī)范作出規(guī)定的情形下才能從事;對特定事項的設定權為代議機關所享有，除非明確授權，行政機關不得對該事項作出規(guī)定.這是對職權法定原則的延伸和擴展,目的在于保護公民、法人或者其他組織的合法權益不受侵害。3、法律優(yōu)先原則廣義的法律優(yōu)先是指行政活動必須受法律的約束，不得與法律違背和沖突,而狹義的法律優(yōu)先主要是指法律規(guī)范的效力層階上，代議機關制定的法律高于其他任何法律規(guī)范.任何下位階的法律規(guī)范不得與上位階的法律規(guī)范相抵觸；任何政策規(guī)定不得與法律法規(guī)相抵觸.４、正當法律程序原則程序正當是行政公正的重要保證。正當法律程序原則的基本要求：一是任何人不得作為自己案件的法官;二是任何人在行使權力可能給他人造成不利影響時,必須聽取相對方的意見。５、行政公開原則行政公開原則是指公民、法人或者其他組織對行政機關的活動及其掌握的信息資料的知情權，除法律作出例外規(guī)定外，行政機關應通過有效方式向公眾和當事人公開。行政公開原則要求,行政機關的議事活動及其過程必須公開;行政機關制定或決定的文件、資料、信息情報必須公開。公開是一般原則,保密是法定的例外。6、信賴保護原則信賴保護原則是指:“基于維護法律秩序的安定性和保護社會成員正當權益的考慮，當社會成員對行政過程中某些因素的不變性形成合理信賴,并且這種信賴值得保護時，行政主體不得變動上述因素，或在變動上述因素后必須合理補償社會成員的信賴損失?！毙刨嚤Ｗo原則構成了誠實信用原則的一部分,其核心在于要求行政機關在從事管理活動時，必須講求誠實和信用，不得朝令夕改。7、比例原則比例原則是指行政行為的作出可能對公民權益造成損害時必須進行利益權衡，使行政行為與行政目的合乎適當?shù)谋壤?比例原則要求行政機關在行使自由裁量權時，所選擇的行為方式和手段必須與法律所要實現(xiàn)的目的一致、成比例,保證實現(xiàn)更大的社會效益。8、責任行政原則責任行政原則是指行政機關和公務員應對自己的行為承擔法律責任,對遭受損失的公民、法人或者其他組織給予充分有效的救濟.責任是法律的生命?，F(xiàn)代法治要求，行政機關和公務員不僅要依法實施行政管理活動，而且對自己的行為尤其是違法行為或不當行為承擔法律責任；公民、法人或者其他組織有權獲得公平、有效的救濟途徑.(三)依法行政實施的基本要求１、合法行政《綱要》指出,行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行;沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。合法行政—-指行政權力的設定、行使必須依據(jù)法律、符合法律，而不是與法律相抵觸。合法行政是行政法治原則的重要組成部分,在依法行政中具有不可替代的地位。合法行政包括三方面的內容:（1)任何行政職權都必須基于法律的授權才能存在;(2）任何行政職權的行使都依據(jù)法律、遵守法律；（3)任何行政職權的授予、委托及其運用都必須具有法律依據(jù)、符合法律要旨。任何違反上述三點規(guī)定的行政活動，非經事后法律認可，均屬無效。2、合理行政《綱要》指出,行政機關實施行政管理,應當遵循公平、公正的原則。要平等對待行政管理相對人,不偏私、不歧視.行使自由裁量權應當符合法律目的,排除不相關因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當；行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的，應當避免采用損害當事人權益的方式。合理行政——是指行政決定的內容要客觀、適度、符合理性。合理行政是基于行政自由裁量權而產生的，包括三項內容:(1)正當性。行使職權主觀上必須出于正當?shù)膭訖C,客觀上符合正當?shù)哪康?；（２）平衡性。選擇行政行為必須注意權利與義務、個人利益與國家利益之間的平衡；（３）符合情理和常理。情理,是指事實的發(fā)生所導致的結果只要是在從事所爭議的領域的一般人均能接受的情況；常理，是指一般人而不是僅圈內人都明白的常識性道理。3、程序正當《綱要》指出，行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私的外，應當公開,注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序,依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時,應當回避。程序正當——是指行政行為必須具備公正的行政行為，以推行公正而妥當?shù)男姓顒印Ｐ姓绦?是由行政行為的方式和步驟，按一定時限和順序構成的行政過程.現(xiàn)代行政日趨民主化、公正化,要求行政主體實施行政行為,必須遵循法定的程序，即遵循一定的方式、步驟、順序、時限。程序正當要求建立一系列基本制度:聽證制度、政務公開制度、辯論制度、回避制度、職能分離制度、議決制度、調查制度、告知權利制度、說明理由制度、公示公告制度、表明身份制度、時效制度、簡易程序制度、順序制度、復審制度等等。４、高效便民《綱要》指出,行政機關實施行政管理，應當遵守法定時限,積極履行法定職責,提高辦事效率，提供優(yōu)質服務，方便公民、法人和其他組織。政府依法行政，最終目的是為了保護公民的權益，提高政府的工作效率，為社會公眾提供良好的方便快捷的服務。依法行政絕對不是給社會公眾制造麻煩，增加負擔?！缎姓S可法》對高效便民有諸多規(guī)定，比如:（1）行政許可需多個內設機構辦理的，應確定一個機構受理申請，統(tǒng)一送達許可決定;需要兩個以上部門實施的申請，政府可確定一個部門受理，分別征求意見后統(tǒng)一辦理，或者聯(lián)合辦理、集中辦理。（2）行政許可申請書需要采用格式文本的,行政機關應免費提供；申請書可以可以通過信函、傳真、電報、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出；申請材料存在可以當場更正的錯誤,應當允許當場更正等。（3）對材料齊全、符合法定形式的申請，應當場受理,能夠當場決定的應當場決定,不得拖延。(４）對不能當場決定的,應當嚴格在法定期限內按照規(guī)定程序作出決定。行使行政權力,應當遵守法定時限,積極履行法定職責,提高辦事效率。建設法制政府，也是建設服務型政府,堅持以認為本，提供更多更好的優(yōu)質服務，方便行政管理相對人,樹立人民政府為人民的良好形象。5、誠實守信《綱要》指出，行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤消、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤消或者變更行政決定的,應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。我們不能想象一個不守信信用的政府機關或者反復無常的公務人員能夠公正合法地履行自己的職責,我們也不能設想朝令夕改的法律法規(guī)能夠維護正常的社會秩序和公民利益。為此,必須在行政法治領域確立政府守信和公民對政府的信賴保護原則。失信于民造成損害必須賠償，隨意行政、反復無常的濫用權力更應該承擔法律責任。6、權責統(tǒng)一《綱要》指出，行政機關依法履行經濟、社會和文化事業(yè)管理職責，要由法律、法規(guī)賦予其相應的執(zhí)法手段。行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任,實現(xiàn)權力和責任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權必有責、用權受監(jiān)督、違法受追究、侵權須賠償。權責統(tǒng)一，具體包括三層意思：（１)履行一定的職責，必須有一定的權力;（２)行使權力違反法律規(guī)定的,就要承擔違法的責任；(3）具有權責的機關和個人，必須按照法定的權責實施行政行為,不作為也要承擔相應的責任。（四）依法行政的意義1、堅持依法行政,有利于充分體現(xiàn)民主精神。我國人民主權的政治體制決定了發(fā)展社會主義民主政治，是社會主義現(xiàn)代化建設的重要目標.民主政治與現(xiàn)代法治相輔相成，社會主義法治以人民民主為基礎,其法治必須體現(xiàn)“一切權力屬于人民”的憲政精神，必須保障廣大人民群眾當家作主。依法行政要求行政主體的一切行政行為,包括行政立法、行政執(zhí)法、行政司法、行政監(jiān)督等等,都必須堅持依法行政的正當程序原則,最大可能地讓公民廣泛參與,使廣大公民不僅是利益的分配者,同時也是利益分配的決策者。通過充分、平等的發(fā)言機會，行政決策者對行政相對人的各種主張和選擇進行過濾,找出最適當?shù)呐袛嗪妥罴训臎Q定方案,疏導和化解不滿和矛盾，避免采取激烈的手段來壓抑對抗傾向。2、堅持依法行政，有利于轉變政府職能。社會主義市場經濟體制要求,政府職能必須切實轉變到經濟調節(jié)、社會管理、公共服務上來,把企業(yè)的生產經營權和投資決策權交給企業(yè)，把社會可以自我調節(jié)和管理的職能交給社會中介組織,把群眾自治范圍內的事情交給群眾自己依法辦理。行政機關只有依法行政,在行政立法中體現(xiàn)政府職能轉變，在行政執(zhí)法中依據(jù)法定職權和法定程序辦事,才能改變政府包攬一切的做法，才能使權力與利益徹底脫鉤,才能把該管的事情管住、管好。政府只有在依法行政的法制化程序的范圍內活動,才能真正轉變其職能，才能保障政府有效的引導和管理市場，才能避免多頭執(zhí)法、違法行政的現(xiàn)象。3、堅持依法行政，有利于適應對外開放的客觀要求。實行對外開放，利用外資，引進國外先進科學技術和管理經驗,是我國現(xiàn)代化建設的一項基本國策。WTＯ規(guī)則的透明度原則也要求成員方政府在涉及對外貿易和投資的法律、法規(guī)、規(guī)章等都一律公開。這些都要求我們必須堅持依法行政，保證國內外的市場主體平等，市場秩序公正公平,政府的行政行為公開透明,從而避免“暗箱＊作”，避免權力尋租，避免行政專制和決策失誤，使行政權力始終置于監(jiān)督之下。４、堅持依法行政，有利于加強政府廉正建設.依法行政的本質是依法治官、依法治權,因此要求行政主體和行政人員必須依照法定職權和程序辦事,在政務公開的條件下保證正確行使權力。通過嚴格依法行政，完善制衡監(jiān)督制度,用整體權力格局的設置與運作，制約特定權力的行使；用整體利益格局的設置與運作,制約特定利益的獲取。５、堅持依法行政，有利于提高行政效率。政府的行政工作納入制度化、法律化軌道，在法律規(guī)定的范圍內決策，依照法律規(guī)定執(zhí)法,按照法律規(guī)定程序辦事，才有可能從根本上提高行政效率.同時，堅持依法行政，轉變政府職能、管理方式和工作作風，減少審批事項，簡化辦事程序和手續(xù)，都將大大提高行政效率。二、推進交通依法行政的必要性和主要問題（一）推進交通依法行政的必要性１、依法行政是交通行政特性的必然要求國家權力直接或間接來源于公民權利，權力是權利的一種特殊形式，行政權力作為國家權力的一個重要組成部分，亦源于公民權利,是公民權利的一種特殊的轉化形式。在現(xiàn)代行政關系中,行政權力具有權利的特性，又具有義務的特性.行政權力屬于公權力，是以國家利益、社會公眾利益為目的的。行政權力的管理性與公益性,決定一切為了人民是交通行政部門的根本出發(fā)點和落腳點。堅持推進交通依法行政、建設法治交通，有利于促進各級交通行政部門依法履行職責，規(guī)范和約束行政權力；有利于保障公民、法人和其他組織依法使用公路、水路基礎設施;有利于促進從業(yè)者依法從事公路、水路運輸，從而全心全意履行為人民服務的宗旨,真正做到執(zhí)政為民、交通為民。2、依法行政是完善交通市場體制的客觀需要實行以公有制為主體,多種經濟成分共同發(fā)展，是我國的基本經濟制度；建立社會主義市場經濟體制是我國經濟體制改革的宏偉目標。行政權力的執(zhí)行性與效能性，要求交通行政部門必須忠實地貫徹執(zhí)行國家法律、法規(guī)和政策，依法履行交通管理職責，加快建立和完善統(tǒng)一、規(guī)范、競爭、有序的交通市場體系，適應完善社會主義市場經濟體制的需要。同時，交通行政部門還應從行政主體總是積極、主動、及時和實效的效能特點出發(fā),加快職能轉變,改革管理方式，注重運用法律手段管理交通事務，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，大力發(fā)展交通生產力和繁榮交通經濟,不斷滿足經濟社會發(fā)展和人民群眾生活水平普遍提高對交通的多樣化需求。３、依法行政是提高交通行政水平的根本途徑交通行政部門承擔著繁重的公路、水路行業(yè)管理職責，要依法履行法律賦予的各項職責,至關重要的是提高交通行政部門自身的行政管理水平.行政權力的命令性與責任性，是提高交通行政管理水平的根本途徑。交通行政的命令性表現(xiàn)在行使權力時總是以單方意志為特征，以管理相對人的服從為前提,并依＊國家強制力作保障的,同時又由于交通行政權力涉及社會公共利益，因此它也享受與之相適應的優(yōu)先權和受益權，如獲得社會協(xié)助權、推定有效權等,這為提高交通行政管理水平提供了保證。但是,現(xiàn)代民主政治是一種責任政治，民主行政也是一種責任行政，它不允許行政主體只實施行政活動,而對自己的行為不負責任，交通行政部門必須對自己的行政行為承擔責任.在賦予交通行政部門行政權力的同時，強調和明確行使權力所應承擔的相應責任，對于現(xiàn)階段提高交通行政管理水平是至關重要的。因此，交通行政部門行使行政權力必須對法律、對社會、對相對人負責，并在一定的義務限制范圍內行使權力，這可以促進貫徹落實科學發(fā)展觀，全面履行經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、行業(yè)管理和公共服務的職能，提高交通行政管理水平。4、依法行政是構建“和諧”交通的重要內容行政權力的運用,最經常、最廣泛、最密切地關系著社會公共利益和公民個人利益,體現(xiàn)國家政權性質,影響國家政權同廣大人民群眾的關系。作為一種最為活躍的權力,交通發(fā)展要求交通行政部門積極行政而行政自由裁量的特性又為交通行政權力的不正當行使提供了極大的空間。目前交通改革發(fā)展中一些諸如交通結構不合理，交通增長方式粗放；城鄉(xiāng)、地區(qū)交通發(fā)展不平衡；市場配置交通資源的基礎性作用發(fā)揮不夠；交通的公共服務能力較差;交通基礎設施建設對資源和環(huán)境造成的壓力不斷加大；運輸市場競爭加劇、建設征地拆遷安置、國有交通企業(yè)改制等頻繁引發(fā)的群體性事件等深層次的矛盾和問題,凸現(xiàn)出我們在落實科學發(fā)展觀、構建和諧交通方面的明顯差距。從交通行政部門所處的地位和擔負的使命看,在社會公眾和交通行政部門依法辦事二者之中，交通行政部門依法行政是矛盾的主要方面,只有作為管理者的交通行政部門依法行政，遵守執(zhí)行法律，才能要求被管理者遵守法律、服從執(zhí)法。因此，必須通過依法行政,把交通行政權力納入法制軌道，建立正確行使、控制交通行政權力和依法化解各種矛盾的體制機制，有效解決制度缺陷和法律缺陷，使交通行政管理和交通運行受法律規(guī)范，矛盾和問題主要通過法律調整解決，從而實現(xiàn)和諧交通的發(fā)展.5、依法行政是提高交通行政能力的有效途徑政府依法行政能力是黨執(zhí)政能力的重要組成部分。當前交通改革發(fā)展處于關鍵階段,市場化進程逐步加快,改革觸及深層次矛盾,體制創(chuàng)新進入攻堅階段，社會利益關系更趨復雜，統(tǒng)籌兼顧各方利益難度更大，人民群眾民主法制意識不斷增強，對政府依法履行職能、提高行政能力提出了新的要求。交通行政部門及其工作人員只有嚴格按照法律賦予的職責和權限,全面履行交通發(fā)展和交通服務的職能，提高擔當交通加快發(fā)展重任和駕馭各種復雜局面的能力，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本能力。(二）交通依法行政的成效１、交通行政部門從主要依政策行政轉到依法行政改革開放以前，交通行政管理基本實行的是以人治為主導的管理模式。交通行政管理部門及其工作人員主要是依政策辦事，依領導人的指示、命令辦事。198３年八屆全國人大一次會議通過的《政府工作報告》明確指出:“各級政府都要依法行政，嚴格依法辦事,一切公職人員都要帶頭學法、懂法,做執(zhí)法守法的模范。"這是第一次以政府文件形式確立了依法行政的原則,并根據(jù)國家民主政治和商品經濟發(fā)展的需要,認識到國家管理領域加強法治的特殊重要性，提出“要從依＊政策辦事逐步過渡到不僅依*政策還要建立、健全法制，依法辦事”。黨的十五大第一次鮮明提出依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略,并在九屆全國人大二次會議上又被寫入憲法。依法行政是依法治國的核心,是貫徹依法治國基本方略、建設社會主義法治國家的重要組成部分，是從嚴治政，建設廉潔、勤政、務實、高效政府的必然要求.與此相適應,上世紀8０年代以后制定了《公路法》等，以及《養(yǎng)路費征收條例》、《道路運輸管理條例》、《公路路政管理條例》、《公路路政管理辦法》、《養(yǎng)路費征收管理辦法》、《道路運輸管理辦法》等一批交通行政管理的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章,為交通行政管理部門行使權力提供了法律法規(guī)依據(jù)，促進了交通依法行政,保證了交通行政管理活動在法制化軌道運行.2、與行政相對人從管理與被管理轉到平等的行為主體在計劃經濟體制下,權力過于集中，國家與集體仍然主宰一切，個人僅是團體的一分子，是整部機器里的一顆螺絲釘,以這種或那種身份而層層隸屬。在這種體制下,民告官意味著與集體、與群眾、與國家的決裂，是上綱上線的罪惡。公民個人只能服從整體社會的基本價值理念，就是犧牲個人利益.就“民告官”的行政訴訟而言,法律雖無明文禁止,但法律制度實際上是不允許的.19８2年通過的《民事訴訟法》第一次規(guī)定人民法院可以按照民事訴訟程序，審理法律規(guī)定的行政案件.1989年通過的《行政訴訟法》，“民告官”的行政訴訟制度得以正式確立和發(fā)展，公民與行政機關作為平等的行為主體,可以對簿公堂,平等地爭辯是非。１９94年通過的《國家賠償法》確立了以行政賠償為核心的國家賠償制度,公民可以對包括行政機關及其工作人員在內的國家機關的侵權行為造成的損害請求賠償。這些行政法律制度確立以來,從198９年到２00４年行政訴訟法實施的十五年間，全省各級交通行政部門應訴的行政訴訟案件就達１5０多件,從訴訟結果看，交通行政部門敗訴率接近４０％。同時對由于交通行政部門及其工作人員的侵權行為，給當事人所造成的損害也按照法律規(guī)定給予了行政賠償.通過“民告官”的行政訴訟制度，不僅保護了交通行政相對人的合法權益，而且也督促交通行政部門依法行使職權，交通行政部門的行為如果確實違法,損害了交通行政相對人的合法權益,還要向當事人賠禮道歉，依法承擔侵權賠償責任。這種訴訟過程和訴訟結果,極大地推進了交通行政管理法制化進程。3、交通行政部門從只是“監(jiān)督者”轉到亦是“被監(jiān)督者"新中國建立以后直到上世紀80年代，由于整個國家行政管理體制不健全，再加上“文化大革命”的十年內亂，使得政府機關及其工作人員都成了只監(jiān)督他人而自己不受監(jiān)督的特殊主體.“文化大革命"的教訓深刻證明了對政府權力進行監(jiān)督與制約的重要性和必要性。１９82年修改憲法加強了各級國家權力機關對政府的監(jiān)督力度。１９97年通過的《行政監(jiān)察法》，進一步確立了相對穩(wěn)定和較為規(guī)范的行政監(jiān)察制度。1999年通過的《行政復議法》，建立了行政機關自我糾正錯誤,規(guī)范政府行政管理行為的又一項重要法律制度。目前,盡管政府行政管理的監(jiān)督機制仍然有缺陷和不足，需要進一步改進和完善，但已經基本建立起對行政管理活動實施監(jiān)督的一整套法律制度，構成了比較嚴密的行政法制監(jiān)督體系和機制。在此法律制度下,交通行政部門由過去只監(jiān)督交通行政相對人而自己不受監(jiān)督的特殊主體,轉變?yōu)橥瑫r必須接受權力機關、監(jiān)察機關、司法機關監(jiān)督的“被監(jiān)督者”，從而使交通行政相對人的合法權利得以保證,促使交通行政部門實現(xiàn)建設“廉潔、勤政、務實、高效”政府的目標.4、交通行政人員從傳統(tǒng)的“國家干部”轉到行政執(zhí)法人員計劃經濟體制下國家長期實行與之相適應的“干部制度"。在此體制下，交通行政部門的工作人員既是“國家干部”，又是國有交通經濟的管理人員,到交通行政部門任職，以及任何職,均取決于組織分配,其晉升、提拔或調動工作也取決于組織，取決于國家的需要，個人的學識、才能和志趣都是次要的因素。隨著交通行政部門職能的轉變，實行政企分開，交通行政部門逐步轉向以交通公共事務管理為主要職能,交通行政部門工作人員也由過去國有交通經濟管理人員轉變?yōu)檎姓C關工作人員.特別是1９93年國務院發(fā)布的《國家公務員暫行條例》，建立了公務員制度,行政機關工作人員在考試錄用、考核、獎懲、職務晉升、輪換和回避等制度改革方面取得突破性進展。與此同時，行政執(zhí)法制度也逐步建立和完善,交通行政部門工作人員在取得國家公務員身份的同時,也必須取得交通行政執(zhí)法資格,才能行使交通行政管理職權.可以說,人事行政管理制度和行政執(zhí)法制度的改革，交通行政管理向法治化方向邁出了一大步。５、交通行政部門從注重實體制約轉到同時注重程序制約現(xiàn)代社會中，法律不得不賦予行政權以很大的自由裁量空間,人們很難在實體上對其進行嚴密的規(guī)范.因此，程序控制是保障行政權合法、正確行使，防止其濫用和侵害公民權利的必不可少的條件.十一屆三中全會以后,開始注重對行政權的控制和制約,建立了各種相應的監(jiān)督制度，形成了較為嚴密的監(jiān)督體系和機制.但是，這些監(jiān)督和制約往往只是針對行政權力行使之前和行使之后,之前使其不得無限行使權力，之后追究其違法行使權力的法律責任，卻忽略了對行政權力行使過程的程序規(guī)范和制約。行政管理的實踐，要求必須重視程序制約,因此，80年代中期以后有關行政管理的法律、法規(guī)開始規(guī)定相應的行政程序。如1987年國務院發(fā)布《行政法規(guī)制定程序暫行條例》；１9９6年通過的《行政處罰法》則體現(xiàn)了行政程序立法的典型內容;２00２年起施行的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》，對行政法規(guī)和規(guī)章的制定程序進行了詳細而明確的規(guī)定；20０３年頒布的《行政許可法則是規(guī)范行政許可程序的又一部重要法律.(三）交通依法行政存在的主要問題目前，交通依法行政工作在管理理念、行為方式、職能和機制等方面與依法治國、建設法制交通的目標還有很大差距，表現(xiàn)在：一是交通行政管理體制與發(fā)展社會主義市場經濟體制的要求還不相適應,依法行政面臨諸多體制性障礙；二是制度中所反映的客觀規(guī)律不夠,難以全面解決實際問題;三是行政決策程序和機制不夠完善；四是有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象時有發(fā)生，人民群眾反映強烈;五是對交通行政行為的監(jiān)督機制不夠健全，一些違法的行政行為得不到及時有效的制止和糾正；六是一些交通行政工作人員依法行政的觀念還比較淡薄，依法行政的能力和水平有待進一步提高。具體問題是：1、交通行政管理職能轉變相對落后交通行政管理體制雖然經過多次改革,但在體制、機制和方式上都存在著很多問題,與發(fā)展社會主義市場經濟的要求還不適應。例如，目前交通行政管理部門的主要精力還沒有轉變到努力創(chuàng)造平等、公開、有序競爭的交通發(fā)展環(huán)境上來，仍然把投資建設、企業(yè)管理作為自己的主要活動。出于對所管轄地區(qū)或行業(yè)的保護，致使其抽象行政行為和具體執(zhí)法行為受地方或部門利益驅動,甚至形成了“權力部門化、部門利益化、利益法制化"，使應當是公平、公正的行政行為，摻雜了利益驅動的不良動機.再如，一些交通行政管理部門、機構及其工作人員的經費和收入來源多元化,造成不同單位之間分配的不合理，甚至存在“收費養(yǎng)人、養(yǎng)人收費”的怪現(xiàn)象,在單位利益乃至個人利益的相互攀比中,處理好利益關系成了前提,依法辦事則被排到了后面。在這種狀態(tài)下,也就不可避免地造成違法行政,甚至滋生腐敗。諸如此類的現(xiàn)象就是由于舊體制的制約作用帶來的問題.顯然，交通行政體制問題不解決，上述現(xiàn)象還會繼續(xù)困擾我們，還會繼續(xù)阻礙推進交通依法行政的步伐。２、交通立法跟不上改革和發(fā)展要求目前，交通立法存在的問題，可以概括為“五多五少”:管理交通行政管理相對人的法規(guī)多，監(jiān)督交通行政管理者的法規(guī)少;賦予交通行政管理相對人義務的規(guī)定多，保護相對人合法權益的規(guī)定少；設置交通行政管理的審批權、處罰權、收費權等實體內容多,保證這些權力合理行使的程序規(guī)范少；對交通行政管理的“授權”重視多，而對授權后的“控制"重視少；交通部門自己立法多，相對人參與交通立法少。3、交通行政執(zhí)法存在問題比較突出交通行政執(zhí)法主體不規(guī)范，行政執(zhí)法權橫向太分散，多頭執(zhí)法，隊伍過多、過濫，不合格的執(zhí)法主體、執(zhí)法人員行使執(zhí)法行為普遍存在，執(zhí)法力量過于分散，只能搞突擊式、運動式檢查、整治;交通行政執(zhí)法權缺乏嚴格限定，往往被作為謀取利益的手段,不給好處不辦事,給了好處亂辦事，經費自收自支，以收費和罰沒作為經費來源,形成“自費執(zhí)法",執(zhí)法行為與自身利益直接掛鉤,與執(zhí)法目的嚴重背離；行政執(zhí)法程序不規(guī)范,執(zhí)法過程存在大量不公開、暗箱＊作,缺乏嚴格的時效限制,效率不高，許可、審批的程序繁多，執(zhí)法檢查的程序簡單,甚至不按程序辦事;違法行政現(xiàn)象嚴重，人情干擾執(zhí)法情況普遍。4、對交通行政權缺乏有力的制約和監(jiān)督交通行政體制多頭無序；權力機關監(jiān)督乏力；司法監(jiān)督存在很大局限性；內部監(jiān)督不到位。5、交通執(zhí)法隊伍素質和執(zhí)法水平急需提高目前有的交通行政執(zhí)法機構和人員依法行政的素質不高，執(zhí)法不懂法、隨意執(zhí)法、濫施處罰、不文明執(zhí)法現(xiàn)象嚴重。交通行政執(zhí)法是交通行政管理部門最主要的職能，龐大的交通行政管理部門、機構的日常活動，大部分是執(zhí)法活動。交通法律、法規(guī)能否在實際生活中發(fā)揮作用，最終要依*交通執(zhí)法活動來落實。同時,交通行政執(zhí)法活動直接影響公民、法人和其他組織的合法權利和義務，與人民群眾的關系極為密切.人民群眾往往通過執(zhí)法活動來認識和評價交通部門。因此，交通行政執(zhí)法水平的高低，直接關系交通部門的威望。近年來的交通行政訴訟案件、交通行政復議案件敗訴多，勝訴少，很能說明問題。三、目前交通行政管理改革的目標和任務根據(jù)國家行政管理體制改革的基本目標，結合依法行政,建設法治政府的要求,新時期推進交通行政管理體制改革的主要任務是:（１）明確交通行政管理的職能定位,構建適應社會主義市場經濟要求的職能框加,進一步轉變交通行政管理職能。（２）繼續(xù)推進交通行政管理機構改革，調整組織機構,核定人員編制,加強交通行政體系的法制建設,實現(xiàn)交通行政管理職責、機構編制和工作程序的法定化.（３）改進交通行政管理方式,完善交通行政運行機制，規(guī)范交通行政行為，提高交通行政管理效率。（一）推進交通行政管理轉變職能１、交通行政管理職能轉變的目標模式明確交通行政管理的職能定位是進一步轉變其職能的前提.經過多年的實踐探索，我國政府職能轉變的目標和內容已經明確,即與社會主義市場經濟相適應,切實把政府職能轉變到經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務上來。按照這一目標的合理界定，交通行政管理職能轉變的目標模式，主要是:（1）強化調節(jié)引導職能。經濟調節(jié)就是運用各種政策手段，對交通發(fā)展進行指導、協(xié)調和控制。制定規(guī)劃、建立規(guī)則，出臺政策是交通行政管理的主要職能，是調節(jié)交通發(fā)展的重要內容.交通行政管理的重心應放在交通發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展政策,以及加強法制建設，制定運行規(guī)則上，把指導、引導及監(jiān)督檢查作為主要任務,糾正市場機制失靈現(xiàn)象，優(yōu)化交通結構,保證交通健康發(fā)展。（2)增強公共服務職能.公共服務,廣義的內涵是泛指政府的一切行政管理活動，就是對人民群眾提供必要的生產和生活服務；狹義的內涵則專指為社會提供公共產品的活動，交通行政部門主要提供公共交通產品,滿足人民群眾的交通需求。(3)加強監(jiān)督檢查職能。市場監(jiān)管就是通過負責提供完善的交通法規(guī)體系，用于規(guī)范交通市場秩序和市場主體的經營行為，通過采取法律、行政的管理手段和方法,對經營主體的資質、行為和相互關系進行檢查和約束，對違法的經營行為進行糾正乃至處罰。交通的發(fā)展是離不開政府積極有效的監(jiān)管作用的,特別是在市場經濟發(fā)展的初始階段,各種違法的、不規(guī)范的經營行為嚴重存在的情況下,尤其需要加強監(jiān)管.交通行政管理應當依法履行市場監(jiān)管職能，保證市場監(jiān)管的公正性和有效性。2、正確處理交通行政管理與市場、與企業(yè)、與社會的關系一是正確處理交通行政管理與市場的關系。實行政府公共管理職能與政府履行出資人職能分開，政府僅是市場規(guī)則的制定者及市場秩序的維護者，而不是市場運作的當事人。凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項,除法律另有規(guī)定的外,交通行政機關就不要通過行政管理去解決.計劃經濟的權力中心主義轉化為市場經濟的服務中心主義，交通行政機關要做的是：搞好調控，培育市場環(huán)境和有效的市場;加強對行業(yè)組織和中介組織的引導和規(guī)范；規(guī)范審批;加強監(jiān)管、整頓和規(guī)范經營秩序.二是正確處理交通行政管理與企業(yè)的關系。深化國有資產管理體制改革,進一步解決政企分開問題。要解決交通行政機關“不該管”的問題,實行所有權與經營權分離，使企業(yè)自主經營、自負盈虧。交通行政部門不是企業(yè)的領導者，與企業(yè)沒有領導和被領導的關系.交通行政部門不宜也不可能管得太多，不能用計劃體制下的辦法，把不該管、管不了、也管不好的事情都包攬下來.交通行政管理職能切實轉變到調節(jié)引導、提供服務、市場和行業(yè)監(jiān)管上來。三是正確處理交通行政管理與社會的關系。進一步做到政事分開、政社分開，改革事業(yè)單位管理體制。交通行政管理應從市場經濟的指揮者轉變?yōu)榉照?主要為市場主體提供經營服務、為社會公眾提供交通產品服務.3、有效推進交通行政管理職能轉變(1）依法履行市場監(jiān)管的職能。交通行政機關應當運用經濟、法律和行政的手段管理交通，依法履行市場監(jiān)管職能，保證市場監(jiān)管的公正性和有效性，打破部門保護、地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷,建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代交通市場體系。市場監(jiān)管的目的是通過對經營主體的資格認證、經營行為和經營秩序的規(guī)范約束、各方合法權益的保護等進行監(jiān)督管理，以維護公平競爭的市場秩序和提高市場競爭的效率。監(jiān)管的重點是市場準入、公平競爭和維權保護。這種監(jiān)管職能的實施，體現(xiàn)在制定政策規(guī)范、開展監(jiān)督檢查、糾正違法違規(guī)行為和維護市場主體合法權益等緊密銜接的運行環(huán)節(jié)。（2)創(chuàng)新交通公共服務提供機制。要以經營者和消費者為服務導向，恪守行政權力的服務性原則，實現(xiàn)職能模式的結構性轉變,擴大決策的公眾參與,并以社會和服務對象評價為主；職能結構的設計要體現(xiàn)出穩(wěn)定性和彈性的組織變化要求，提高公共服務能力；職能的運作手段，要突破和擺脫計劃管理方式，引入市場機制，使政府在組織、規(guī)范和引導市場的同時,也能利用市場提高自身的服務和內部管理的能力；營造交通部門與社會的協(xié)作機制;推行績效管理評估，注重績效導向，強化成本效益核算，使資源配置、權力賦予、獎勵報酬與服務績效掛鉤，形成激勵機制。（３）加強對行業(yè)組織和中介機構的引導和規(guī)范。（4）建立健全交通預警和應急機制,提高交通部門應對突發(fā)事件和風險的能力,妥善處理各種突發(fā)事件,維護正常的交通和社會秩序，保護國家、法人和公民個人利益不受侵害。（二)深化交通行政管理機構改革1、合理設置機構機構是政府職能的物質載體,是人員配置關系的表現(xiàn)形式,也是發(fā)揮政府效能的組織機制。交通行政管理機構改革的具體任務包括:科學規(guī)范職能，合理設置機構，優(yōu)化人員結構,實現(xiàn)機構和編制的法定化,切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節(jié)和多頭執(zhí)法等問題。按照合理設置機構的任務要求，應該著重解決好以下問題：（１）科學劃分職能。這里所說的職能劃分是指在政府職能明確定位的情況下,怎樣按照分工負責的原則對交通行政管理職能進行分解。依法科學規(guī)范職能和權限，是交通行政管理機構設置的前提和基礎.橫向,主要解決部門之間職能劃分不明確，職責相互交叉問題;縱向，主要解決層級之間上下一般粗，職能重疊、重復問題。高一級機構的職能定位應體現(xiàn)綜合性、宏觀性和監(jiān)管性；低一級機構的職能定位應體現(xiàn)事務性、具體性和服務性。(2）適度控制規(guī)模.交通行政管理組織的規(guī)模問題是一個量化概念,一般來說，其規(guī)模具體表現(xiàn)為分支機構的數(shù)量和人員配置的職位總量,而衡量規(guī)模是大是小,則主要是通過其經費支出的比重加以認定的.計劃經濟體制下，交通行政管理機構承擔了大量的生產性事務的管理，機構規(guī)模龐大是必然的.市場經濟體制下，轉變管理職能，精簡機構,精簡人員，也是必然趨勢。所謂適度就是要根據(jù)交通行政管理職能定位，以滿足履行職能需要為基準，以節(jié)約行政成本為原則。規(guī)模大小不是憑主觀臆斷決定的.要樹立節(jié)約使用社會財富，避免資源浪費的理念，以最小的經費支出，最大限度地履行職能。（3）健全工作機制。組織既是機構和人員的關系結構狀態(tài)，同時也是行政管理的運行過程，因此，必須健全交通行政管理的工作機制。工作機制主要是通過層級、權責、紀律以及激勵等組織要素體系出來。交通行政管理的工作機制,必須做到層級合理，上下級關系明確,權責一致到位，紀律嚴明，激勵干部職工的工作熱情,充分、準確地實現(xiàn)政府賦予的職能.2、科學統(tǒng)一權責(１)依法規(guī)定交通行政管理機構的責任范圍。現(xiàn)代國家普遍實行的是責任政府制度，也就是通過法律明確規(guī)定了政府承擔的社會義務和政府不履行義務的后果。深化交通行政管理體制改革的價值取向與現(xiàn)代文明發(fā)展是一致的,必須明確地把責任與各級組織機構的設置結合起來，做負責任的行業(yè)和部門。（2）機構責任要分解到具體職位.行政管理的特殊性在于：它既是有組織的行為過程，又是各個組織中的個體即公務員的實際工作行為。因此，交通行政管理機構的責任，必須分解到各個具體的職位上，從而把組織行為同管理人員、執(zhí)法人員實際工作的個人行為結合起來，才能把責任政府制度落實.交通行政管理機構中的每個執(zhí)法人員都要有明確的職位和職責，做到事事有人負責、人人各司其職。（３)依據(jù)職責授予行政權力。政府責任規(guī)定的只是義務，也就是組織和個人應該認真去做的事情。交通行政管理面對紛繁復雜的事務,內含的是價值觀念、利益關系和行為規(guī)范的矛盾和沖突，因此，交通行政管理機構和個人承擔的責任必須與能夠和行使的權力相配套、相適應。這就是要依據(jù)職責授予相應的行政權力，主要是具體的執(zhí)行權力.(4)建立嚴格的考察問責制度。厲行獎懲是保證權責一致的必要手段。交通行政管理機構及其人員行使職權、履行職責的情況，都必須接受考核和監(jiān)督,根據(jù)考核結果實施獎懲，并與