關于住宅所有權人開征房產稅的思考

關于住宅所有權人開征房產稅的思考

一、房產稅的繳納房產稅是指以房屋為稅對象，根據房屋的剩余價值和租金征收承租人的租金收入的財產稅。我國房產稅是在我國城市房地產稅的基礎上發(fā)展而來的。城市房地產稅是一個有50余年歷史的老稅種,是我國房地產稅收的重要組成部分。早在1951年,原政務院公布了《城市房地產稅暫行條例》,規(guī)定對房產征收房產稅,對土地征收地產稅;對房價、地價不易劃分的,征收房地產稅。1973年,我國將國營企業(yè)和集體企業(yè)應繳的城市房地產稅并入工商稅。我國于1986年9月由國務院頒布了《中華人民共和國房產稅暫行條例》,根據暫行條例規(guī)定,房產稅由產權所有人繳納。產權屬于全民所有的,由經營管理的單位繳納。產權出典的,由承典人繳納。產權所有人、承典人不在房產所在地的,或者產權未確定及租典糾紛未解決的,由房產代管人或者使用人繳納。房產稅的計稅依據和稅率分為兩種:一種是以房屋原值一次減去10%-30%之后的余值為計算依據,相應的稅率是1.2%;另一種是以房屋租金收入為計稅依據,相應的稅率是12%。1986年我國開征房產稅后,內資企業(yè)和個人適用新的房產稅。至此,我國形成了對內資納稅人征收房產稅,對外資納稅人和外國人的房產征收城市房地產稅,對其地產不征稅的局面。同時,國家還規(guī)定對外國人、港、澳、臺同胞和華僑購置的非營業(yè)用房產,暫免征收城市房地產稅。2008年12月31日,國務院總理溫家寶簽署第546號國務院令,宣布1951年8月8日由原政務院公布的《城市房地產稅暫行條例》自2009年1月1日起廢止。自2009年1月1日起,外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和組織以及外籍個人,依照《房產稅暫行條例》繳納房產稅。至此,內資產權人與外資產權人不再分別對待。房產是否征稅、征多少稅,不以房產的內外性質劃分,而以房產的用途為準。只要是非營業(yè)用房(除出租外),都免征房產稅。二、上海重慶的房產稅比較1.住房征收中居民和非本地居民的問題上海房產稅征收對象是從暫行辦法施行之日起上海居民家庭在上海新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房(包括新購的二手存量住房和新建商品住房)、非上海居民家庭在上海新購的住房。上海房產稅并沒有將居民和非本地居民的已購住房納入征稅范圍,也就是所謂的既往不咎的原則。據說,上海只對新增住房征收房產稅,是迫于既得利益者的壓力。重慶房產稅的征收對象包括已購商品房和新購商品房,即個人擁有的獨棟商品住宅;個人新購的高檔住房(高檔住房是指建筑面積交易單價達到上兩年主城九區(qū)新建商品住房成交建筑面積均價2倍(含2倍)以上的住房);在重慶市同時無戶籍、無企業(yè)、無工作的個人新購的第二套(含第二套)以上的普通住房①。顯然,無論是征收的強度或廣度重慶都比上海強。2.以房產交易價格為嚴格設定的稅對于計稅依據,一直存在爭議。有人認為,房產稅開征應以房地產市場價格為依據,這將產生的一個主要問題是,市場價格由誰說了算。上海規(guī)定計稅依據為參照應稅住房的房地產市場價格確定的評估值,評估值按規(guī)定周期進行重估。試點初期,暫以應稅住房的市場交易價格作為計稅依據。房產稅暫按應稅住房市場交易價格的70%計算繳納。重慶規(guī)定計稅依據應稅住房的計稅價值為房產交易價。條件成熟時,以房產評估值作為計稅依據。獨棟商品住宅和高檔住房一經納入應稅范圍,如無新的規(guī)定,無論是否出現(xiàn)產權變動均屬納稅對象,其計稅交易價和適用的稅率均不再變動。上海在交易價格的基礎上折價征收,其比例符合《中華人民共和國房產稅暫行條例》規(guī)定,但重慶并沒有扣除額。重慶的房產稅征收比上海更嚴格。3.住房銷售稅率上海和重慶的房產稅都實行比例稅率。上海根據房價不同,適用不同的稅率。應稅住房每平方米市場交易價格低于該市上年度新建商品住房平均銷售價格2倍(含2倍)的,稅率為0.4%,房價高于該市上年度新建商品住房平均銷售價格2倍的,適用稅率為0.6%②。重慶將住房分為獨棟商品住宅、高檔住房、普通住宅,分別適用不同稅率。其中,獨棟商品住宅和高檔住房建筑面積交易單價在上兩年主城九區(qū)新建商品住房成交建筑面積均價3倍以下的住房,稅率為0.5%;3倍(含3倍)至4倍的,稅率為1%;4倍(含4倍)以上的稅率為1.2%;在重慶市同時無戶籍、無企業(yè)、無工作的個人新購第二套(含第二套)以上的普通住房,稅率為0.5%。相比較,重慶的稅率劃分更加細化。4.應將新購住房應收賬款的計算為產稅上海規(guī)定本地居民家庭在該市新購且屬于該居民家庭第二套及以上住房的,合并計算的家庭全部住房面積人均不超過60平方米(即免稅住房面積,含60平方米)的,其新購的住房暫免征收房產稅;人均超過60平方米的,對屬新購住房超出部分的面積,按規(guī)定計算征收房產稅。合并計算的家庭全部住房面積為居民家庭新購住房面積和其他住房面積的總和。重慶規(guī)定,扣除免稅面積以家庭為單位,一個家庭只能對一套應稅住房扣除免稅面積。納稅人在本辦法施行前擁有的獨棟商品住宅,免稅面積為180平方米;新購的獨棟商品住宅、高檔住房,免稅面積為100平方米。納稅人家庭擁有多套新購應稅住房的,按時間順序對先購的應稅住房計算扣除免稅面積。在重慶市同時無戶籍、無企業(yè)、無工作的個人的應稅住房均不扣除免稅面積。重慶的扣除額更具可操作性。上海房產稅條例還有許多模糊的地方,如符合扣除條件的,是扣除新購住房還是已購住房?三、房地產稅的問題1.行業(yè)或省級人民政府是否享有相關管轄權?房產稅作為稅收的一種,由誰宣布開征,大有講究,因為這涉及稅政管理權問題。上海、重慶兩地開征房產稅分別由上海市人民政府和重慶市人民政府發(fā)布。根據《中華人民共和國稅收征管法》第3條規(guī)定,稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅,依照法律的規(guī)定執(zhí)行。由法律規(guī)定執(zhí)行的稅收,必須由中華人民共和國全國人大及其常委會決定。這與《中華人民共和國立法法》第8條“對非國有財產的征收只能制定法律”的規(guī)定相吻合的。房產稅是在城市房地產稅的基礎上發(fā)展而來的,國務院在1986年頒布《房產稅暫行條例》時,我國《稅收征管法》和《立法法》并沒有頒布③,稅政管理權并沒有以法律的形式予以明確。由國務院決定房產稅的征收,并不違反我國法律的規(guī)定。即使在《稅收征管法》和《立法法》頒布后,國務院也并不必然失去稅政管理權。必要時,國務院還可以獲得全國人大及其常委會的授權④。不管是全國人大還是國務院,都屬于中央層面。事實上,自1994年分稅制建立以來,包括稅種設立和征管等各方面稅權都集中在中央。中央不僅集中管理國稅、共享稅的諸多權限(包括稅收的立法權、稅種開征停征權、稅目稅率調整權、減免稅權等),即使地方稅的稅種(地方稅包括營業(yè)稅、資源稅和房產稅等)等權限,中央也沒有放棄過。中央并沒有賦予省級人民政府決定稅種、稅率或者減免稅的權力,也沒有允許省級人民政府制定實施細則或具體實施辦法。稅政管理權集中于中央,也符合現(xiàn)行法律的規(guī)定,因為,人大將稅政管理權授予國務院后,國務院不得將稅政管理權再轉授給省級政府⑤。顯然,省級人民政府并沒有獲得稅收開征權。上海市人民政府和重慶市人民政府作為省級人民政府,通過發(fā)布通知的形式,決定對部分公民住房開征房產稅雖然獲得了國務院的授權和認可,但國務院本身并沒有權力將房產稅的開征權授予省級人民政府。上海、重慶開征房產稅的決定違反了《稅收征管法》第3條的規(guī)定⑥,本次兩地房產稅開征存在合法性問題。2.稅收征管權是政府行政的一項綜合決策這次上海、重慶發(fā)布開征房產稅的決定并沒有預先通知,普通老百姓在此之前無法知道房產稅的具體內容。在開征房產稅決定發(fā)布前,兩地房產稅的具體內容成為政府機密。這完全違背了我國政府行政的基本原則及立法的基本規(guī)范?，F(xiàn)代政府是建立在市場經濟基礎之上的政府,市場經濟的基本要求是公開、透明、信用。相應地要求政府的決策、立法、行政等行為必須及時向公眾披露。稅收政策被認為是政府的一項綜合決策,綜合決策必須有公眾的參與,聽取各個階層的利益表達,這樣的決策才能達到社會的平衡。上海和重慶頒布的開征房產稅的決定,無論從行政許可角度還是地方立法角度,都必須舉行一個聽證程序⑦。3.房產稅抑制了需求,增加了供應,是市場這次選擇上海和重慶出臺房產稅,主要是因為這兩地的房價過高,尤其是上海。房產稅被認為是調控房價的一種重要手段,這背后蘊含的邏輯是房產稅可以抑制房價。房產稅是對物權所有人在保有環(huán)節(jié)征收的一種稅,與之前調控房價所征收的營業(yè)稅、所得稅等稅種不同。在流通環(huán)節(jié)征收的營業(yè)稅、所得稅等,在市場供應不足的情況下,出售者可以將稅賦轉嫁給購買者,從而推高房價。保有環(huán)節(jié)征收房產稅,所有權人無法轉嫁稅賦成本。只要房產所有人持有房產,不管其是否居住,都必須繳納房產稅。由于房產稅每年都要繳納,持有時間越長,繳納的稅負越多。很多房產所有人無法承受房產稅的負擔時,就會將持有的房產出售,從而增加市場的房產供應,抑制房價的上漲。房產稅不但能逼迫房產持有人盡快向市場出售,還能抑制人們購買房產的欲望。許多本想購買房產的人,由于房產稅的存在,增加了其負擔,會放棄購買房產。房產稅起到了抑制需求的效果。房產稅的開征,一方面抑制了需求;另一方面,增加了供應。通過這一增一減,使需求達到平衡。上述邏輯看似合理,其實存在很多問題。房產出售者如果想轉嫁稅賦,關鍵不是征收的環(huán)節(jié),而是房產的供求關系。如果市場上的商品房無法滿足人們的需求,出售者完成可以轉嫁稅賦。即使是房產稅,出售者可以將已經繳納的稅額相加,在出售時,一并轉嫁給購買人。市場供求不足的情況下,任何形式的稅收,都可能轉嫁。如果市場的供求關系不改變,房產稅可能會與以前的營業(yè)稅、所得稅一樣,由出售者轉嫁給購買人,進一步推高房價。房產稅能否逼迫房產持有人盡快出售房產,從而增加供應呢?這一推斷既沒有實證分析,也沒有因果關系。房產稅是否會成為房產持有人的成本,這需要將房價的上漲因素予以考慮。如果房價每年的上漲幅度高于房產稅的稅率,房產持有者持有房產是有利可圖的,如此,僅從盈利角度而言,房主不會輕易出售物業(yè)。房產稅并不必然增加市場的供應。稅收的最主要功能是滿足政府的財政需要。政府為公民提供公共服務,需要資金支持,稅收為主要來源。但政府開征任何一種稅源,必須經公民授權,我國是人大。開征新稅時,更需說明新稅種的用途及開征的必要性。而上海、重慶開征房產稅并不是因為公共財政不足,而是為了抑制房價,這扭曲了稅收滿足公共財政需要的基本功能。稅收的另一功能是調節(jié)收入的分配,縮小貧富差距。理論上分析,房產越多,繳納的房產稅越高,通過富人繳納的房產稅,為窮人建社會保障房⑧,從而有效地調節(jié)財富的分配,實現(xiàn)居者有其屋。然而,在現(xiàn)行房地產市場普遍存在稅收可以轉嫁的狀況下,房產稅不但沒有達到有效地調節(jié)財富分配,反而加深了窮人的購房成本,加大了貧富差距。四、完善房產稅措施1.房產稅開征時稅收無論以何種名目出現(xiàn),其本質是對他人財產的剝奪,這一本質是無法改變的。稅收目的和征稅理由可以各不相同,但這不能替代征稅所必須的程序正義。程序正義要求決定開征新稅的主體必須是有權主體,即必須是有權決定征稅的機構才能發(fā)布征收新稅的法律、法規(guī)。在我國,決定征收新稅的權力由國家立法機構掌握,必要時,可以授權中央政府制定稅收征收的行政法規(guī),但中央政府不能再轉授權。房產稅作為稅收的一種,必須由全國人大或其授權的機構決定,地方不能決定任何稅種的開征,包括房產稅。房產稅要在全國推廣,決不能再由各個地方政府出臺自己的房產稅征收辦法,而必須統(tǒng)一稅權。如果一定要由地方政府自行頒布征收辦法,必須由全國人大授權,或通過人大制定法律授權地方政府征收,這樣才能符合收稅法定原則。程序正義也包括稅收立法的過程公開。房產稅開征前,必須將房產稅草案向全國公布,并征求大家的意見,這方面我國已有許多先例⑨。法律的權威性在于其透明性,房產稅征收前的全民討論這一換節(jié)不可省。上海、重慶房產稅征收辦法雖然頒布執(zhí)行,合法性和合理性問題依然存在,為消除人們的顧慮,必須盡快啟動國家層面的房產稅征收討論,將上海、重慶兩地的