公民參與地方治理的困境與對(duì)策

公民參與地方治理的困境與對(duì)策.公與參與觀念上的誤區(qū)。首先，認(rèn)為公民參與不重要。盡管目前民眾的權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，參與熱情不斷高漲，但由于傳統(tǒng)觀念束縛和受教育程度的限制等因素，相當(dāng)一部分民眾對(duì)政治權(quán)力仍存有較高的依附、臣屬、順從心理，導(dǎo)致權(quán)威崇拜，缺乏自主評(píng)判的意識(shí)和通過參與改變現(xiàn)狀的信心，對(duì)自身參與的權(quán)利并不看重。同時(shí)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期政府權(quán)利過度集中而導(dǎo)致的官僚主義仍存現(xiàn)于一些官員的思想中，“官本位”意識(shí)造成一種“自上而下”的思維定勢，這種定勢理所當(dāng)然地用在政策制定或是公共服務(wù)供給中，公民只需要被動(dòng)地充當(dāng)接受者。其次，認(rèn)為公民參與影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。公民參與和效率的矛盾一直是公民參與的重要議題。雖然廣泛的公民參與有利于利益訴求的充分表達(dá)，但是參與程序、參與過程相對(duì)于其它制度的復(fù)雜和煩瑣，會(huì)在一定程度上增大政治和行政的成本，復(fù)雜的民意需求與政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的單一愿望格格不入；再加上改革開放前“萬民游行”時(shí)代的沉痛教訓(xùn)，都成為地方政府在公民參與問題上采取較為保守態(tài)度的一個(gè)衡量因素。因此，在多數(shù)地方政府治理中的公民參與的力度不大，甚至由于擔(dān)心影響經(jīng)濟(jì)效率，參與流于形式。再次，就是對(duì)公民參與內(nèi)涵的片面理解。我國的公民參與由政府自上而下推動(dòng)，公民社會(huì)發(fā)育尚不成熟，一些官員對(duì)公民參與的理解還停留在政治領(lǐng)域的選舉或投票的范圍內(nèi)，仍然主張公共管理領(lǐng)域的事務(wù)應(yīng)由政府掌控，公共服務(wù)的供給應(yīng)由政府來安排，與一般的民眾無關(guān)；認(rèn)為參與就是選舉和投票的民眾不在少數(shù)。這成為影響公民參與公共事務(wù)領(lǐng)域拓展的障礙性因素之一。.公民參與的整體水平不高。一是公民參與公共事務(wù)的能力有限。隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，公共政策或公共項(xiàng)目的科技含量不斷提升，增加了普通公民參與公共事務(wù)的難度。信息搜集的成本及尚待提高的信息透明度，使得公民很難獲得參與公共事務(wù)所必需的信息資源，在這種情況下，公民參與要不流于形式，要不質(zhì)量不高。二是由于受教育程度和潛在利益的影響，不同的公民（團(tuán)體）有著不同認(rèn)識(shí)能力和對(duì)客觀事物的不同評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。因此，每個(gè)公民（團(tuán)體）的選擇都只能是有限理性。公民參與的一個(gè)潛在風(fēng)險(xiǎn)就是“在滿足眾多參與決策的私益性利益團(tuán)體的時(shí)候，更廣泛的公共利益卻可能被忽視”。這樣的參與有可能成為強(qiáng)勢集團(tuán)操縱資源配置的機(jī)會(huì)，而非保證廣大公民權(quán)益的努力。三是公民參與的組織化程度不高。雖然改革開放以來，公民參與的三大載體村委會(huì)、居委會(huì)及社團(tuán)組織都得到長足發(fā)展，但是“摸著石頭過河”的漸進(jìn)改革策略無法短時(shí)間內(nèi)捋順各種關(guān)系，因此無論是村委會(huì)、居委會(huì)還是社團(tuán)組織的改革都無法擺脫政府的影子，它們對(duì)政府的依賴性大，獨(dú)立性弱，尚不能充分發(fā)揮其公民參與載體的作用，承擔(dān)傳輸日益高漲的公民參與熱情的負(fù)荷。這樣一來，既易導(dǎo)致缺乏影響力的碎片化公民參與，又易造成非理性的集體參與事件增多，影響參與質(zhì)量，危害社會(huì)穩(wěn)定。.公民參與的制度環(huán)境仍待完善。隨著憲法和基本法律制度體系的日益完善，我國公民的基本參與權(quán)是有法律保障的，公民行使權(quán)利的行為在程序和制度方面的保障也相對(duì)完備。但從總體上說，公民參與的角色制度化規(guī)定不健全，公民參與制度體系的配套性及利益表達(dá)渠道的暢通性不足，公民參與的操作性規(guī)定欠缺。首先，公民在行政立法、重大公共項(xiàng)目及相關(guān)公共事務(wù)領(lǐng)域參與程序的制度化和法律化的任務(wù)艱巨。一些地方政府已經(jīng)對(duì)公民參與立法進(jìn)行有益的嘗試，如廣東省廣州市政府制定的全國首部規(guī)范公眾參與行政立法的地方政府規(guī)章、甘肅省第十屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審議通過的《甘肅省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法程序規(guī)則（修正案）》中增加的公民可直接提出立法建議項(xiàng)目的內(nèi)容等等。但是這些嘗試遠(yuǎn)未普遍化。因此，這些空間可能成為“灰色參與”或“設(shè)租尋租”的滋生地，危害公共政策的公平與公正。其次，從制度配套的角度上看，我國已經(jīng)具有相對(duì)完備的法律體系，并體現(xiàn)出一定的層次，但許多制度之間存在相互矛盾，職責(zé)交叉等現(xiàn)象，制度配套程度不高，一些制度間的關(guān)系有待捋順。此外，盡管目前我國公民參與渠道的鋪設(shè)已具規(guī)模，但由于渠道建構(gòu)合理性不足，結(jié)合實(shí)踐情況的具體設(shè)計(jì)缺乏，多數(shù)渠道難以發(fā)揮功能，渠道的使用率不高，暢通性不佳，以致具有相當(dāng)規(guī)模覆蓋率的渠道網(wǎng)絡(luò)在承載公民參與訴求方面仍然捉襟見肘。再次，應(yīng)付公民參與新挑戰(zhàn)的技術(shù)與策略不能迅速到位。一方面，當(dāng)前公民參與制度體系中的原則性內(nèi)容規(guī)定較完備，而有關(guān)參與制度的執(zhí)行與落實(shí)等方面的規(guī)定則相對(duì)薄弱，許多公民參與的程序化規(guī)定有待具體化；另一方面，近幾年的網(wǎng)絡(luò)已在公民參與發(fā)展中作用日益突顯，并且中國網(wǎng)民的數(shù)量已在前不久超過美國居世界首位之后還在以幾何數(shù)字上漲。然而，面對(duì)這一新挑戰(zhàn)的回應(yīng)卻有些遲緩和無力，各級(jí)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)參與的重要性認(rèn)識(shí)不足，至今尚未出臺(tái)網(wǎng)絡(luò)參與的相關(guān)程序與規(guī)范，網(wǎng)絡(luò)參與的無序和失范將不可避免地影響網(wǎng)絡(luò)參與的功效，網(wǎng)絡(luò)參與方式的無效利用不能不說是現(xiàn)代公共管理實(shí)踐者的一大遺憾。（三）對(duì)策思考積極推進(jìn)公民參與的健康發(fā)展，需要我們認(rèn)真對(duì)待目前公民參與所面臨的挑戰(zhàn)，解決存在的問題。目前，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手，來擴(kuò)大地方治理中的公民參與。.要轉(zhuǎn)變觀念，正確認(rèn)識(shí)公民參與?，F(xiàn)代公共管理者需要有戰(zhàn)略眼光，從公民參與的重要性、公民參與的意義及公民參與的內(nèi)涵入手，轉(zhuǎn)變對(duì)待公民參與的觀念，正確認(rèn)識(shí)在不同發(fā)展階段所賦予的公民參與的內(nèi)容。當(dāng)務(wù)之急就是要提高整個(gè)社會(huì)尤其是公共管理者對(duì)公民參與的認(rèn)識(shí)水平，更新觀念，解放思想。通過加強(qiáng)公民“權(quán)利意識(shí)”教育，實(shí)現(xiàn)人們的權(quán)利意識(shí)的啟蒙，讓公共管理者了解到公民參與不僅是公民的權(quán)利，促成一個(gè)積極公民參與的時(shí)代的到來。公共管理者只有在思想上提高認(rèn)識(shí)，才有可能在決策和管理實(shí)踐中做出調(diào)整和改變，才愿意做出擴(kuò)大公民參與的努力，幫助廣大民眾學(xué)習(xí)參與必備的政治知識(shí)、規(guī)則和技能的培訓(xùn)，增強(qiáng)公民的參政能力，發(fā)揮公民參與的作用，與公民一起為實(shí)現(xiàn)這一積極參與時(shí)代到來而努力。.進(jìn)一步掃除公民參與載體的束縛。目前我國已基本形成村委會(huì)、居委會(huì)與社會(huì)團(tuán)體三大公民參與的載體。這三大載體建構(gòu)為公民社會(huì)的發(fā)育、公民權(quán)利意識(shí)的培養(yǎng)起到了啟蒙和促進(jìn)作用。單個(gè)公民參與力量是有限的，只有組織化的參與行動(dòng)才是適當(dāng)和有效的。一個(gè)社會(huì)公民參與的健康發(fā)展，需要足夠的具有代表性的團(tuán)體或組織來承載。因此，目前的村委會(huì)、居委會(huì)及社團(tuán)組織的改革步伐還需加快。要明確村委會(huì)與居委會(huì)作為基層自治組織職責(zé)與功能，擺脫其“影子政府”的身份，真正成為基層群眾自治組織，社團(tuán)組織的建設(shè)也需要鼓勵(lì)和規(guī)范，并確保其獨(dú)立的地位不受干涉。.強(qiáng)化公民參與的法律保障。《中華人民共和國憲法》第二條規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民；人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)；人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。因而我國公民參與的權(quán)利是得到憲法的保障的。然而，正如列寧指出的：憲法只不過是一張寫著權(quán)利的紙。憲法的實(shí)現(xiàn)需要具體的制度體系作保障。因此，公民參與的良性發(fā)展必然要有一套制度體系作保障，而這套制度體系應(yīng)該是以憲法為基礎(chǔ)，以落實(shí)公民參與的各種政策及各種具體的操作規(guī)程的縱向保障機(jī)制和發(fā)揮監(jiān)督作用的橫向保障機(jī)制為支撐。通過強(qiáng)化公民參與的法制保障，防范和約束公共管理者進(jìn)行危害公民參與的行為發(fā)生，將公民參與納入有效的公共管理過程中。.要引進(jìn)和應(yīng)用公民參與的新技術(shù)和策略。一方面要加強(qiáng)公民參與技術(shù)改進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如提高公民網(wǎng)絡(luò)參與所必需的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和數(shù)據(jù)庫建設(shè)等；另一方面就是要強(qiáng)化提高公民參與技術(shù)與策略的“軟件”投入，組建公民參與技術(shù)與策略研究團(tuán)隊(duì)，開設(shè)強(qiáng)化公民參與技術(shù)與策略的培訓(xùn)課程，鼓勵(lì)各地公民成功參與經(jīng)驗(yàn)