社?；鸨O(jiān)管

社?；鸨O(jiān)管提綱（一）社?；鸨O(jiān)管的衍生（二）社?；鸨O(jiān)管的理論依據(jù)（三）社?；鸨O(jiān)管者和被監(jiān)管者的博弈分析（四）社保基金監(jiān)管存在的主要問題（五）國際社?；鸨O(jiān)管的經(jīng)驗（六）完善社?；鸨O(jiān)管的政策建議（一）社?；鸨O(jiān)管的衍生社保制度擁有彌補市場缺陷的功能，它并非單純建立所謂的社會正義或公平的道德制度，而是一定時期條件下利益鏈條上的平衡制度。這個利益鏈條包括企業(yè)主的利益、勞動者的利益、社會公共利益。它是為了避免市場經(jīng)濟的缺陷、防止發(fā)生生產(chǎn)過剩的經(jīng)濟危機而建立的一種利益協(xié)調(diào)制度；它限制資本擁有者的強勢地位以及對于利潤的過分追求，對建設(shè)可持續(xù)的勞動力市場、維持擁有活力的消費群體和增加社會的經(jīng)濟效益具有重要的調(diào)節(jié)作用。因此，社會保障制度在一定程度上是由國家出面強制企業(yè)和工人之間簽訂一個有利于雙方長遠和共同利益的長效機制。追本溯源，我國“血汗工廠”現(xiàn)象的發(fā)生與國外社保制度的發(fā)展息息相關(guān)。福利制度是挽救資本主義經(jīng)濟危機的一個重要措施。為避免企業(yè)主過度壓榨工人以獲取最大剩余價值，“出現(xiàn)邊際私人凈產(chǎn)值與邊際社會凈產(chǎn)值相背離”的現(xiàn)象。在西方國家的推動下，工人們成立工會，由工會代表工人階級的利益，與企業(yè)主進行集體的談判，在勞動時間、最低工資和社會保障方面進行權(quán)利的不斷的討價還價。企業(yè)主在本國內(nèi)生產(chǎn)，他找不到可替代性的勞動力資源，只能雇傭與他談判的雇工，為了能進行生產(chǎn)獲得利潤，他們就會適當?shù)亟档妥约旱淖畲罄麧?，為工人的利益讓步。通過雙方的利益通過長期不斷的博弈，西方國家才有了今天資本主義國家內(nèi)的社會主義性質(zhì)的福利模式，但是，當市場經(jīng)濟突破國界，資本可以全球流通后，發(fā)達國家的這種福利制度卻反過來損傷了本國的工人階級的利益?！叭蚋偁幰鸬馁Y本流動刺激了勞動控制的加強。”不發(fā)達的國家為了發(fā)展經(jīng)濟，會放開本國市場，給予外來資本較為優(yōu)惠的發(fā)展條件，比如低價的土地、廉價的勞動力、優(yōu)惠的稅收、低成本的環(huán)境能源消費等，從而推動本國經(jīng)濟的發(fā)展。我國東南沿海地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展就受益于此，因此，一定程度上說我國的經(jīng)濟的發(fā)展“受益”于西方相對發(fā)達的社會福利制度，我國廉價勞動力的出現(xiàn)，一方面帶動了我國經(jīng)濟的發(fā)展，另一方面卻給發(fā)達國家的社保制度帶來的損傷。發(fā)達國家的工人們這時失去了與企業(yè)主進行博弈的權(quán)力，由于資本擁有了更低廉的可替代性勞動力，他們就不會在工人利益上進行過多的讓步，于是“向新的生產(chǎn)政體的轉(zhuǎn)變由國家的雙重撤退所引起———一方面，縮減福利和在生產(chǎn)領(lǐng)域之外對最低生活的保障；另一方面，放松對管理的專制傾向的約束。因此，國際勞動力市場的不平衡、資本對利潤的追求，構(gòu)成全球化對發(fā)達資本主義國家福利模式的挑戰(zhàn)?；谏鲜稣J識，學術(shù)界和國家達成共識：建立社會保障制度，從而保護工人的利益。社會保障制度成為一種強制性的制度而建立起來，甚至該領(lǐng)域的政策制定者還為把它們轉(zhuǎn)變成“法”而不斷努力?！秳趧臃ā芬矠榱藢崿F(xiàn)國家的意志，以保護工人的利益而進行了新的變革。但這兩個制度的建立讓勞工階層能真正受益嗎?事實的發(fā)生，讓政策制定者頭痛，為什么勞工階層，特別是處于更加弱勢地位的農(nóng)民工根本不領(lǐng)這個制度的情。如今再實施新的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，問題的關(guān)鍵不僅僅是制度設(shè)計的多么合理，而是獲得農(nóng)民的認同，讓他們相信這個制度的可持續(xù)性和可靠性。農(nóng)村如今建立了合作醫(yī)療制度，制度宣傳為“政府出資，新型農(nóng)村合作醫(yī)療會長期實行”，但這個制度真的能長期持續(xù)下去嗎?農(nóng)民在懷疑，一些學者可能也在懷疑。還有農(nóng)村中還存在著一些違規(guī)操作，如醫(yī)院為了獲得更大收益而違規(guī)報銷，“有關(guān)系的人”能報銷更多，即使享受此違規(guī)利益者本人在事后是這樣評價：“這樣隨便報，不知醫(yī)院以我們的名義賺了多少啊!我們不但被利用了，辛苦的錢還被他們糟蹋了啊”。因此“若想看好自己的錢，還是自己存著放心”這就是農(nóng)民總結(jié)出來的“保險經(jīng)驗”。（二）社?；鸨O(jiān)管的理論依據(jù)社會保障基金監(jiān)管，是指國家為了維護參保勞動者的合法權(quán)益，確?；鸬陌踩c完整，防止基金被挪用擠占，保證基金保值增值、合理分配并及時支付，授權(quán)專門機構(gòu)依法對基金的籌集、運營、支付等動態(tài)環(huán)節(jié)的全過程進行全方位監(jiān)督管理的活動。它是維護社?；鸢踩酥琳麄€金融系統(tǒng)和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，保障社保制度平穩(wěn)運行的制度性保障。一、社會保障基金具有明顯的外部效應(yīng)

社會保障基金是國家根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，為實施社會保障制度而建立起來的?？顚Ｓ玫馁Y金。國家設(shè)立社?；鸬哪康脑谟跒閯趧诱咛峁┮环N基本的生活保障，從而維護社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展，因而社保資金可以被視為由政府提供的公共產(chǎn)品，具有明顯的外部效應(yīng)。

社?；鸬挠行н\行，有利于保障勞動者和社會弱勢群體的基本生活需要，維持社會穩(wěn)定，亦有利于實現(xiàn)國民收入的再分配，促進社會公平。反之，社?；鸬倪\行若出現(xiàn)嚴重的收支缺口，勞動者的權(quán)益將得不到切實保障，進而威脅到國家的宏觀經(jīng)濟運行和健康發(fā)展。而隨著多層次社會保障制度的逐步建立和社?；I資模式由現(xiàn)收現(xiàn)付制向積累制的轉(zhuǎn)變，社會保險基金的規(guī)模越來越大，基金的投資營運、保值增殖等都使得基金監(jiān)管的作用日益彰顯。二、社會保障基金運行過程中的資金信息不對稱問題

專業(yè)化分的工日益細化使信息不對稱成為必然的事實。畢竟，社會復雜化和人們自身知識結(jié)構(gòu)的有限性，決定了社會中的人只能是有限的理性，了解與己利益相關(guān)的信息才是理性人的選擇。信息經(jīng)濟學告訴我們，信息不對稱必然導致市場逆選擇或道德風險。

具體到社?；鸸芾眍I(lǐng)域，參保人受諸多主客觀因素的影響，難以得到有關(guān)社?；鹜顿Y運營過程和支出的充分信息，處于信息不對稱的弱勢地位，其合法權(quán)益難以得到保障。而社?；鹪谥Ц董h(huán)節(jié)中出現(xiàn)的虛報冒領(lǐng)現(xiàn)象則是基金管理人不了解投保人信息帶來的后果。

因此，為消除社?；鸬奈小砣耸袌鲋械男畔⒉粚ΨQ，維護參保人的利益，必須建立健全的社?；鹦畔⑴吨贫?，強化對社?；鸹I集、支付和投資運營諸環(huán)節(jié)的監(jiān)管。三、社會保障基金運營具有壟斷性

隨著社保體制的改革，社保資金的分散化管理正逐步向集中管理轉(zhuǎn)變，特別是社保資金進入資本市場后，金融壟斷的產(chǎn)生將不可避免。為確保社?；鸬陌踩院屯暾?，基金管理機構(gòu)對社?；鹜顿Y運營準入主體設(shè)置了嚴格的限制措施，如必須有符合規(guī)定的注冊資本金的最低限額，有具備任職專業(yè)知識和業(yè)務(wù)工作的高級管理人員，有健全的組織機構(gòu)、管理制度和內(nèi)部風險控制措施等。

由于我國社?；鸾r間較短，符合上述條件的投資主體極為有限，由此造成了運營的壟斷。眾所周知，壟斷將限制競爭，不利于資金運營效率的提高，尤其是在我國目前金融市場尚未規(guī)范的情況下，利用壟斷進行不正當競爭以謀取特殊利益的現(xiàn)象較為嚴重。因此，為了保護廣大參保人的切身利益，維護社保制度的順利運轉(zhuǎn)，對社會保障基金進行強有力的監(jiān)管是客觀而現(xiàn)實的需要。四、社會保障資金的信托性質(zhì)，可能引致諸多風險

社?；馂榱藢崿F(xiàn)保值增值，應(yīng)付老齡化社會帶來的日益沉重的社保支付壓力，必然會部分進入資本市場，這一部分基金即是一種信托資金，資金的所有者和運營者之間即存在著委托—代理關(guān)系。社保基金在投資運營過程中，潛伏著較大的風險，如代理風險、投資組合風險、系統(tǒng)風險等。為確?；鸢踩暾?，實現(xiàn)社?；鸬谋Ｖ翟鲋?，必須加強基金監(jiān)管。五、社?；鸨O(jiān)管成本特性社?；鸬谋O(jiān)管成本由體制成本、服從成本和結(jié)構(gòu)成本三部分組成。體制成本是指用于維持社?；鸨O(jiān)管機構(gòu)日常運作所需要的經(jīng)費，如監(jiān)管機構(gòu)所耗費的人力、物力、財力資源等；服從成本是指社?；鸸芾矸?wù)機構(gòu)因服從監(jiān)管規(guī)定而付出的額外經(jīng)營成本，如因遵守規(guī)定而須建立新的制度、提供培訓、花費時間和資金所付出的成本等；結(jié)構(gòu)成本又稱間接成本，是指由于社?；鸬谋O(jiān)管行為致使整個社會的福利降低所發(fā)生的損失。一般認為，社?；鸨O(jiān)管強度與社?；鸨O(jiān)管成本正相關(guān)（如圖4左），與監(jiān)管收益的關(guān)系則比較復雜，呈倒U型：初期隨著監(jiān)管強度的增加，參保人的權(quán)益將得到更可靠的保障，社?；鸸芾硐到y(tǒng)的穩(wěn)定性也會增強，即監(jiān)管收益呈上升趨勢，但當監(jiān)管強度達到某一點（如圖4右所示的P點，此時監(jiān)管收益=監(jiān)管成本），社?；鸨O(jiān)管達到均衡監(jiān)管狀態(tài)，均衡監(jiān)管強度為Q點，此后，監(jiān)管強度的增加所導致的監(jiān)管高成本，將抵消監(jiān)管所獲得的收益。因此，過分強調(diào)監(jiān)管強度不符合監(jiān)管的成本—收益原則，也不利于社?；鹜顿Y組合的優(yōu)化和靈活性，阻礙了社?；鸬谋Ｖ翟鲋?。（三）社?；鸨O(jiān)管者和被監(jiān)管者的博弈分析（一）社?；鸨O(jiān)管博弈的主體與客體社?；鸨O(jiān)管主體是由勞動社會保障行政部門、財政部門審計部門、工會組織、公眾等組成。監(jiān)管客體主要包括基金投資機構(gòu)和基金托管機構(gòu)。

監(jiān)管政策制定者從既定的目標出發(fā)，制定一系列監(jiān)管政策。公布實施后，監(jiān)管客體就會從自身利益出發(fā)，在政策實施過程中采取相應(yīng)對策，做出理性的選擇。這樣，監(jiān)管政策實施的效應(yīng)就會發(fā)生變化。如果政策制定者發(fā)現(xiàn)或預見到客體的反應(yīng)及政策目標的影響，就會在下一次制定或調(diào)整政策時有所改變。于是，新一輪政策又公布實施，客體又重新作出反應(yīng)，如此反復博弈，以至無窮。（二）博弈規(guī)則——制度安排制度即政策規(guī)定，它權(quán)威地限定當事人的行為。制度安排通常以立法或其他強有力的約束形式固定下來，制度對參與博弈的各方都具有約束力。參與者在既定制度框架內(nèi)進行自我約束和策略性的行動。當然，誰破壞了規(guī)則將受到應(yīng)有的懲罰，這又是另外一個層面的博弈。政策實際上就是“游戲規(guī)則“。規(guī)則不同，參與方的策略就會不同，博弈結(jié)果也就自然不同。如果政策（制度）不合理、不公平，政策目標就很難實現(xiàn)，市場也就很難達到高效。因此，從某種意義上說，制度往往比博弈本身更重要。實際上，許多制度規(guī)定本身就是為了達到一定目標而設(shè)立的，它們本身就是一種政策工具。所以，要取得有效的、穩(wěn)定的博弈結(jié)果，制度的變遷和創(chuàng)新就是管理層監(jiān)管工作的主要方面。（三）社?；鸨O(jiān)管部門與被監(jiān)管部門的博弈在社?；鸨O(jiān)管的博弈中，局中人是監(jiān)管者和被監(jiān)管者。監(jiān)管者的策略＝（查處、不查處）；被監(jiān)管者的策略＝（守規(guī)、違規(guī)）。

結(jié)論1：在被監(jiān)管者和監(jiān)管者的博弈中，無論在長期還是短期，要更有效地抵制違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生，加重對監(jiān)管者的懲罰固然不可或缺，而更有效的措施應(yīng)該是加重對監(jiān)管者瀆職行為的處罰。

結(jié)論2：委托人真正能夠控制監(jiān)管者與被監(jiān)管者合謀的是制度約束。制度約束系數(shù)越大，監(jiān)管者的監(jiān)督強度也越大，也即是他們的合謀空間

越??；同時，監(jiān)管者的監(jiān)管強度越大，被監(jiān)管者的違規(guī)程度就越小。因此，增強制度約束力是監(jiān)管制度構(gòu)建的核心內(nèi)容。結(jié)論3：被監(jiān)管者的違規(guī)程度取決于監(jiān)管者的監(jiān)管強度

和違規(guī)收入瓜分比例。監(jiān)管者的監(jiān)管強度越大，違規(guī)程度越小；反之，則相反。被監(jiān)管者瓜分收入的比例越大，違規(guī)的程度越小。結(jié)論4：在被監(jiān)管者的違規(guī)強度既定的情況下，監(jiān)管者的監(jiān)督強度取決于制度的約束系數(shù)和違規(guī)收入的瓜分比例。制度約束系數(shù)與監(jiān)管者的監(jiān)督強度成正方向變化，制度約束系數(shù)越大，監(jiān)管者的監(jiān)督強度越大；與違規(guī)收入瓜分比例呈反比例變化，越大，監(jiān)管者的監(jiān)督強度越??；反之，則相反。（四）社?；鸨O(jiān)管存在的主要問題一、社保基金監(jiān)管的基本情況現(xiàn)在我國實行的基本是政府主導型的社?；鸨O(jiān)管體制。社?；鹬饕糜谫徺I國債或存入銀行，絕大部分基金作為政府預算，投資風險由政府承擔。社?；鸬男姓O(jiān)管與投資運營緊密相聯(lián)，政府部門集各項權(quán)力于一身，造成基金收益率低、信息不對稱、透明度差等嚴重問題。我們理解這種體制為“嚴管制，松監(jiān)督“。嚴管制是指政府部門對社保基金的投資、運營以及其他市場化的行為設(shè)定了非常嚴格的政策。這種嚴管制的價值取向，雖然有利于保證社保基金的安全，但是人為割裂了社?；鹋c資本市場的關(guān)聯(lián)，加大了社保基金保值增值的難度；松監(jiān)督則是指由于社?；鸨O(jiān)管立法的滯后，造成監(jiān)管主體缺乏執(zhí)法依據(jù)，使得對社保基金的監(jiān)管力度明顯滯后。制度約束的缺失必然導致監(jiān)管漏洞，這便為暗箱操作預留了空間。見圖1為我國社?；鸨O(jiān)管組織體系圖。社會保障制度是社會的安全網(wǎng)和穩(wěn)定器，是建構(gòu)建設(shè)社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。必須切實管好用好社?；?，確保其安全完整、保值增值，這是政府的重要責任。社?；鹗恰案邏壕€“，任何人都不得侵占挪用。2006年發(fā)生的上海社?；鸢刚痼@全國，該案件牽涉的高官就如此之多，令輿論嘩然。然而，上海社保案并非只是單一的案例。據(jù)人保部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自1998年以來，該部會同其他部委進行過6次大檢查，其中2000年發(fā)現(xiàn)170多億元社?；鸨粩D占挪用，2004年發(fā)現(xiàn)16個省份有擠占挪用情況。黨的十七大以來，全國查處和糾正違紀違規(guī)社?；饐栴}1519件、涉及金額12.68億元，扶貧救災資金問題1315件、涉及金額2.03億元。截至2009年6月底，全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險人數(shù)分別為22413萬人、33679萬人、12339萬人、14074萬人、9794萬人，分別比去年底增加522萬人、1857萬人、-61萬人、287萬人、540萬人。1-6月份，五項社會保險基金征繳收入6168億元，同比增長17.6%[3]這樣龐大的一筆資金，是參保億萬人民的“保命錢“，然而究竟有多少人知道這“保命錢“是如何在相關(guān)部門中運作的?二、社會保障基金腐敗產(chǎn)生的原因隨著社保資金規(guī)模的不斷擴大，在監(jiān)督資源既定和其他條件不變的情況下，由于資金規(guī)模的擴大，原本潛在的矛盾與不和諧因素逐漸顯性化并尖銳起來，因此，社?；鸶瘮‖F(xiàn)象便逐漸產(chǎn)生或趨向于必然。根據(jù)《企業(yè)職工基本社保保險基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金和失業(yè)保險基金審計結(jié)果》統(tǒng)計顯示，社保基金腐敗金額總計71.35億元。[4]根據(jù)腐敗產(chǎn)生的原因，可分為五類，見表1。

從表中可以看出：在違規(guī)資金比例中，地方政府既是基金管理的主體，又是腐敗的主要源頭?！扒八念愡`規(guī)均屬地方政府行為，占違規(guī)資金總量的95%左右，而涉及到管理不規(guī)范、管理水平和工作態(tài)度等非制度性因素導致的腐敗數(shù)量則大約只有5%左右?！坝纱?，我們認為當前我國社保基金腐敗的主要原因是制度層面的問題造成的，社保基金的監(jiān)管審計制度是遏制腐敗行為的重要手段。三、社保基金監(jiān)管存在的主要問題1、社保基金監(jiān)管立法滯后，還未形成完整的社?；鸨O(jiān)管法律法規(guī)體系目前，我國還沒有頒布社會保障法或者社會保險法，社會保障基金監(jiān)管還缺乏一定的法律依據(jù)。在社會保障基金管理法或者社會保障基金監(jiān)管法方面的法規(guī)和條例雖然不少，但是這些法規(guī)和條例的權(quán)威性和穩(wěn)定性要比法律差，內(nèi)容上也不全面，而且不少已經(jīng)過時。上海社保案的發(fā)生，已經(jīng)促使我國社會保險法的制定提上了日程。隨著社保案的不斷涌現(xiàn)，各省市也在逐步完善社?；鹣嚓P(guān)的法規(guī)。2006年11月，上海市社保案出現(xiàn)后，頒布了《上海市社會保險基金財務(wù)管理辦法》，對收支兩條線的精神進行明確的規(guī)定。到目前為止，《中華人民共和國社會保險法》的草案經(jīng)過多次修訂，才于2010年10月28日頒布。實行社會保障制度，法律應(yīng)先行，這是我們政府首先要考慮的問題。

2、社保基金監(jiān)管過分依賴行政手段從監(jiān)管模式設(shè)計思路和具體制度安排看，我國社會保險基金監(jiān)管制度過分偏重行政手段。而在社會保障制度發(fā)達的其他國家，社會保障體系的運行主要是依靠國家立法來實施的，社會保障基金的監(jiān)管無論是在制度的嚴肅性、權(quán)威性，還是在實施的強制性方面，行政手段顯然都遠遠不及國家立法更能使社會保障監(jiān)管職能有效地發(fā)揮作用。此外，在行政監(jiān)管過程中，還存在由于有限理性、官僚主義屬性、經(jīng)濟人屬性、壟斷性等原因所導致的政府失靈，從而出現(xiàn)行政監(jiān)管的低效率、無效率甚至負效率。再者，過分倚重行政監(jiān)管易于忽略和抑制其他監(jiān)管資源的開發(fā)和利用?？梢?，行政監(jiān)管是社會保險基金監(jiān)管體系的核心和關(guān)鍵，但過分倚重行政監(jiān)管顯然是不行的。

社會保險各行政監(jiān)管部門體制關(guān)系仍未理順，在社會保險基金監(jiān)管上，存在嚴重的“條塊分割“現(xiàn)象，基金監(jiān)管在一定程度上分散無序。各部門在制定或執(zhí)行有關(guān)政策過程中容易受當?shù)卣蛳嚓P(guān)部門的干預與影響。各地區(qū)、各部門從自身利益出發(fā)，使政府制定的監(jiān)管法規(guī)制度很難實施到位。此外，由于原來管理范圍不同形成的邊緣交叉部分，在管理權(quán)限及執(zhí)行何種政策上更是矛盾重重，互相扯皮。在這些因素的作用下，使得社會保障基金監(jiān)管的職能被弱化，社會保障監(jiān)管機制嚴重失效。與其他國家主要是依靠立法來監(jiān)管社?；鹦纬甚r明對比的是，我國主要采取的是行政手段。這種制度設(shè)計，無論是在權(quán)威性、穩(wěn)定性，還是在實施的效果層面，都存在明顯不足，“在行政監(jiān)管過程中，還存在由于有限理性、官僚主義屬性、經(jīng)濟人屬性、壟斷性等原因所導致的政府失靈，從而出現(xiàn)行政監(jiān)管的低效率、無效率甚至負效率。“在監(jiān)管過程中，行政權(quán)在利益的驅(qū)動下往往會發(fā)生異化，出現(xiàn)“權(quán)力尋租“現(xiàn)象。在中國的基金組織中，由于契約的不完備和制度規(guī)范的缺失，投資基金委托———代理雙方的制衡能力存在嚴重的不對稱，普遍情況是基金持有人的基金經(jīng)理人的強代理關(guān)系和弱委托，這種不平衡的委托———代理關(guān)系，使得基金經(jīng)理人十分容易產(chǎn)生以個人利益的最大化為目標。由于掌控了巨大的資金實際控制權(quán)，非正當利益也就成了個人利益的最好來源。在實際操作中，財政部門和審計部門很難對勞動保障部門的各種操作執(zhí)行有效的監(jiān)督，同時因為這兩個部門都隸屬于各級政府，所以也很難把基金和政府隔離開來，從這個意義上說依然沒有脫離地方政府自己監(jiān)管自己的這個怪圈。3、社?；鸾y(tǒng)籌層次低，監(jiān)管成本高，監(jiān)管難度加大目前雖然有17個省份稱已經(jīng)實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，但實際上真正實現(xiàn)了基本核算單位和資金流在省級層面大收大支的省份只有四五個，其他都不是真正意義上的省級統(tǒng)籌。我國絕大部分社?；鹑匀灰钥h（市）級統(tǒng)籌為主，全國社會保障基金分散在二千多個社會保障管理機構(gòu)。這就意味著實際控制社保統(tǒng)籌基金的決策者和操作者是全國2，000多個縣市地方政府，每個統(tǒng)籌單位在資金上是“五險“資金自我封閉和獨立運行，從全國來看，等于是社?；饾摬刂汕先f的“風險點“。由于監(jiān)督體系不健全，事關(guān)老百姓“養(yǎng)命“的社?；?，往往在個別領(lǐng)導的簽字批條中被挪作他用，而作為負有基金監(jiān)管職責的社保部門既不敢頂，又不敢向上一級反映情況。這一制度安排的缺陷，不僅使基金管理層次過多，管理費用過高（我國的管理成本高達3%，而國際一般只有1%），而且導致基金的平均規(guī)模過小，難以實施較大規(guī)模、較為穩(wěn)健的組合投資方略，投資風險和經(jīng)營成本增大，基金鏈條很長，監(jiān)管難度很大。

4、社?；鸸芾聿幻魑?，信息披露缺失當前我國社?；鸨O(jiān)管的信息透明度還很不夠，現(xiàn)行文件涉及到社?；鹦畔⑴兜囊?guī)定如《社會保險費征繳暫行條例》第十六條：“社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)當至少每年向繳費個人發(fā)送一次基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險個人賬戶通知單。繳費單位、繳費個人有權(quán)按照規(guī)定查詢繳費記錄?！钡谑邨l：“繳費單位應(yīng)當每年向本單位職工公布本單位全年社會保險費繳納情況，接受職工監(jiān)督。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)當定期向社會公告社會保險費征收情況，接受社會監(jiān)督?！?/p>

這兩個文件沒有對公布文件的范圍、指標和方式等詳細情況作出規(guī)定，缺乏可操作性。監(jiān)管漏洞多，內(nèi)容不完備，不僅立法層次低，內(nèi)容過于籠統(tǒng)、簡單，不能夠發(fā)揮應(yīng)有效用，在一定程度上造成法律監(jiān)管的不到位。2001年頒布的《全國社會保險基金投資管理暫行辦法》，對社?；鸬耐顿Y方向作了規(guī)定，但對于投資工具的種類、期限、收益、投資的數(shù)量的可靠性等則沒有明確詳細的規(guī)定。由于沒有相應(yīng)的投資法律法規(guī)的約束，使得社?；鹜顿Y管理混亂。

5、社?；鹜顿Y監(jiān)管機制不健全社會保險基金監(jiān)管的根本目的是將社會保險基金運行中的風險降低到合理程度內(nèi)。而決定社會保險基金總體風險程度的關(guān)鍵是基金投資運營中的風險大小。我國目前的基金投資監(jiān)管的制度安排僅僅在《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》、《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》中有所體現(xiàn)。并且，除社會保障基金理事會以外，還沒有一個統(tǒng)一的專業(yè)部門對社會保險基金的投資實施具體有效的管理和檢查，尚未配備相應(yīng)的專業(yè)人員和技術(shù)資源去分析政策變化對社會保險基金投資決策的影響。我國社會保障基金缺乏有效的社會監(jiān)督，社會監(jiān)督的法制保證也不健全。從總體上看，在中央、地方政府的各個層次上，還沒有普遍建立起社會保障的社會監(jiān)督機構(gòu)，已有的社會監(jiān)督機構(gòu)所發(fā)揮的監(jiān)督功能也十分薄弱。在各項零星規(guī)定中，都沒有具體指出相關(guān)社會監(jiān)督主體所享有的監(jiān)督權(quán)利。而且目前我國的工會組織和社會輿論尚不能獨立地決定自己的立場，在很多情況下其監(jiān)督意見都被內(nèi)部化了，難以起到實際的作用。6、中、長期預警監(jiān)督缺損比較嚴重

社會保障事業(yè)的預警監(jiān)督是社會保障基金監(jiān)管工作的一個重要組成部分，但是我國社會保障基金管理中存在的問題及缺乏有效的社會保障監(jiān)管系統(tǒng)現(xiàn)狀已經(jīng)表明，中、長期預警監(jiān)督缺損問題比較嚴重。我國至今還未建立一個全面、充分反映社會保障事業(yè)發(fā)展的預警監(jiān)督指標體系。主要表現(xiàn)在：一是單個預警監(jiān)督指標的設(shè)置或計算不合理、不科學；二是預警監(jiān)督指標體系很不健全，指標分散，可比性和系統(tǒng)性較差?；鸨O(jiān)督力量薄弱，機構(gòu)不健全，人手配置少，也是問題，社?；鹄塾嫿Y(jié)余已達2.1萬億元，且基金每年以20%的速度增長。這對于全國基金監(jiān)管人員約100人左右來說，形成了極大的反差和挑戰(zhàn)：監(jiān)管負荷嚴重超載(監(jiān)管機構(gòu)官員人均與參保人數(shù)或資產(chǎn)數(shù)量之比：如我國的監(jiān)管負荷為每個官員人均管理625億人民幣即62億歐元。而在國外，監(jiān)管負荷遠低于我國，如具有墨西哥“國家退休金儲蓄監(jiān)管委員會“人均管理3.2億美元。我國每個監(jiān)管官員平均管理上千萬參保人員，是國外的上百倍上千倍，如阿根廷“退休和養(yǎng)老金管理總局“人均管理5.1萬人)，不僅談不上事前、事中和事后的三段式監(jiān)管，甚至連日常工作也難以完成。面對那么多可能的風險源，苦于人手缺少，而無法進行大范圍檢查，一些問題可能因此而被掩蓋，從之前發(fā)現(xiàn)的一些案子上也是如此。（五）國際社?；鸨O(jiān)管的經(jīng)驗（一）常見的監(jiān)管模式國外

集中監(jiān)管：“一國政府在構(gòu)建社?；鸨O(jiān)管體系時，將監(jiān)管職能賦予單一的機構(gòu)，由該機構(gòu)代表政府集中履行對社保。主要特點體現(xiàn)在監(jiān)管主體是單一、專門的政府機構(gòu)基金的監(jiān)管職能。實行這種體制的有法國、智利、阿根廷等國家。政府機構(gòu)以保障社保基金安全并追求保值增值為目標，通過健全內(nèi)部運作機制，對社?；疬M行整體安排，來為社會提供有效的監(jiān)管服務(wù)。分散監(jiān)管：一國政府在構(gòu)建社?；鸨O(jiān)管體系時，將國家對社?；鸨O(jiān)管的職能賦予兩個以上相互獨立的主體，并且這些主體大多是由政府現(xiàn)有的經(jīng)濟管理部門組成。實行這種體制的有英美等國家。分散監(jiān)管偏重于發(fā)揮各監(jiān)管主體的專業(yè)優(yōu)勢，借助先進技術(shù)來降低監(jiān)管成本，確保社保基金的穩(wěn)健運營，多見于金融市場發(fā)達國家。審慎性監(jiān)管：主要表現(xiàn)政府較少干預社?；鸬娜粘９芾?，主要是依靠社會中介組織來監(jiān)督基金運營。當前社?；鸨O(jiān)管正在從嚴格限量監(jiān)管走向?qū)徤餍员O(jiān)管。以養(yǎng)老基金為例，現(xiàn)在養(yǎng)老基金進入股票市場和海外投資的規(guī)模日益擴大。嚴格限量監(jiān)管：“預先配置好各種資產(chǎn)在總資產(chǎn)中的比例，然后按照既定的比例投入資金。其特點是監(jiān)督機構(gòu)獨立性強，權(quán)力較大，基金的結(jié)構(gòu)，運作和績效等具體方面進行限制性的規(guī)定?！罢畬ι绫；鹜顿Y具有明確的規(guī)定性，體現(xiàn)出強烈的政府管制色彩。屬于社會保障基金管理中的嚴格監(jiān)督模式，其嚴格的基金管理限制是由一國的法制水平較低，金融市場不完善的現(xiàn)狀所決定的。（二）美國社?；鹂刂骑L險的基本原則美國社?；鸨O(jiān)管機構(gòu)設(shè)置和職能安排真正體現(xiàn)了基金管理的風險控制中不可缺少的三條重要原則，即全面性、獨立性和制衡性。獨立性原則是指在社?；鸨O(jiān)管過程中，各部門保持高度的獨立性和權(quán)威性，負責對社保基金管理的各個部門內(nèi)部風險控制和管理運作進行稽核和檢查。制衡性原則是指在社?；鸨O(jiān)管的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)設(shè)計上形成一種相互制約的機制，特別是防范利益沖突和利益輸送的問題。美國社保和醫(yī)療統(tǒng)籌基金信托董事會董事成員的任命制度充分體現(xiàn)了這一制衡原則，由總統(tǒng)、參議院、財政部、勞工部、醫(yī)療衛(wèi)生部和社保局組成的多方共同監(jiān)管社?；鸬墓芾斫Y(jié)構(gòu)，與跨黨派的咨詢機構(gòu)人事制度一起，形成多方制衡力量，有力維護美國社?；鹫叩捻樌麑嵤┖蛯嶋H運作，著實提高監(jiān)管效率及其力度。全面性原則是指社保基金管理過程中的風險控制必須自始至終貫穿基金管理的各個環(huán)節(jié)，涵蓋參與其運作的各個當事人，滲透到各項具體業(yè)務(wù)過程中，從業(yè)務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督和反饋等環(huán)節(jié)進行把握，有效防范風險。首先，美國社?；鸨O(jiān)管從征繳、支付到投資，各個環(huán)節(jié)均有相應(yīng)部門各司其職，分工明晰，相互獨立，相互制約，其監(jiān)管體系本身即具備全面統(tǒng)一性(如圖所示)。（三）國際社會保險基金監(jiān)管方式與經(jīng)驗社會保障基金監(jiān)管是一項復雜的社會系統(tǒng)工程，涉及的內(nèi)容、方法、手段、技術(shù)非常廣泛。從當前世界范圍社會保障基金監(jiān)管實踐來看，各國依據(jù)本國的理論和政治文化背景，結(jié)合本國經(jīng)濟和金融市場發(fā)展程度，以及金融監(jiān)管實踐，采取了不同的監(jiān)管體制和監(jiān)管模式，其監(jiān)管的內(nèi)容、方式和手段也不盡相同，但是，綜觀世界范圍社會保障基金監(jiān)管實踐，有些監(jiān)管內(nèi)容、方式和手段是某些國家和地區(qū)所特有的，而有些則具有普遍性。1、依托完備法律法規(guī)體制實施社保基金監(jiān)管。第一，憲法，作為社會保障基金監(jiān)管法律體系中最高的一個法律層面。在許多國家的憲法中，都明確規(guī)定享受社會保障待遇是國家賦予每個公民的一項基本權(quán)利，實際上從法律上間接地規(guī)定了社會保障基金監(jiān)管的地位和作用。如美國、英國、日本等國家現(xiàn)行憲法中都明確規(guī)定了公民所享有的社會保障權(quán)益。第二，社會保障法，社會保障法所規(guī)定的內(nèi)容要比憲法更加明確而具體，具有一定的操作性，同時也是所有社會保障相關(guān)的專門法律的基本法律。許多國家都頒布了社會保障法，明確規(guī)定社會保障基金監(jiān)管的性質(zhì)、具體內(nèi)容等。如英國1911年頒布的《國民保險法》、美國1935年頒布的《社會保障法案》，作為綜合性社會保障法律確立了英、美兩國的社會保障體制。第三，社會保障基金管理法，作為社會保障基金監(jiān)管中最具有操作性的一類法律法規(guī)，在這類法律法規(guī)中詳細而具體地規(guī)定了社會保障基金監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)管的主要內(nèi)容以及監(jiān)管體系的建立等。社會保障管理法的制定和實施必須以社會保障法為基礎(chǔ)。大多數(shù)國家都制定和頒布了社會保障管理法方面的法律法規(guī)，如社會保障基金收支法律法規(guī)和社會保障基金投資法律法規(guī)等。美國的立法過程：美國的社會保障制度已走過100多年的歷史，在此過程中，有關(guān)養(yǎng)老金的立法、監(jiān)管及形式都隨著現(xiàn)實環(huán)境的變化而不斷地發(fā)生著變化。1929~1933年經(jīng)濟危機后，羅斯福政府提出社會保障計劃，1935年，美國國會通過《社會保障法》，初步建立社會保障體系，同時確立聯(lián)邦社會保障計劃的管理結(jié)構(gòu)，監(jiān)管組織以財政部和獨立的社會保障局為主，勞動部配合。直到1974年，國會通過《雇員退休收入保障法》，該法案為美國第一部涵蓋私人養(yǎng)老計劃和個人儲蓄計劃所有方面的法案，至今仍是管制私有養(yǎng)老計劃的基本法律。1974年的法案，同時確立聯(lián)邦勞動部為私有養(yǎng)老計劃的管理部門，財政部等起配合作用，形成與聯(lián)邦社會保障計劃不同的監(jiān)管結(jié)構(gòu)。通過法律法制，美國已建立起一套較為完備的社會保障體系。2、全球社?；鸨O(jiān)管向?qū)I(yè)化市場化發(fā)展。20世紀90年代以來，受多種因素的制約，全球社會保險制度框架正經(jīng)歷著創(chuàng)建以來最主要的一次變革，歐美發(fā)達國家社會保險基金監(jiān)管向市場化發(fā)展。在20世紀90年代開始實施以結(jié)構(gòu)改革為重要特征的發(fā)展思路，通過構(gòu)建多層次社會保險制度，鼓勵發(fā)展補充養(yǎng)老保險計劃，實施部分基金制模式，引入個人賬戶機制，部分項目實施社會保險的私有化改革。美國社會保險市場化改革的幾個方面中，均強調(diào)放松對社會保險基金的投資限制，建立個人賬戶機制，大力發(fā)展401K計劃，強調(diào)基金營運與管理，呼吁改革社會保險基金主要投資于國債的現(xiàn)有格局，逐步提高社會保險基金參與金融市場投資的比重。可以預計，歐美國家社會保險基金市場化的發(fā)展趨勢仍會繼續(xù)發(fā)展。拉美、東歐國家社會保險基金監(jiān)管市場化的步伐亦在加快。由于智利模式的影響，阿根廷、秘魯、墨西哥、烏拉圭等拉美國家和波蘭、匈牙利、捷克等東歐國家以更快的步伐建立起市場競爭性的社會保險制度，主要是組建養(yǎng)老保險基金管理公司，嚴格立法、嚴格規(guī)范、實施市場化的運作，呈現(xiàn)出遠比歐美國家更快的發(fā)展趨勢。3、建立獨立且相互制衡的監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)，有效確保社?；鸬谋O(jiān)管工作落到實處。

從美國經(jīng)驗中學習中央集中統(tǒng)一監(jiān)管的同時，借鑒其從立法高度對我國社保基金監(jiān)管部門之間的職能分工做好責、權(quán)、利的清晰劃分，當然這也包括中央以及地方政府職能的劃分，制度化各部門間以及各級之間的合作關(guān)系，并設(shè)立美國式的社?；鹄硎聲{入國家各監(jiān)管部門的領(lǐng)導作為其成員，實施總的社保監(jiān)管職能和協(xié)調(diào)工作，從而最大程度的避免監(jiān)管重復和漏洞的出現(xiàn)。4、著實促進提高監(jiān)管部門的工作水平。我國社會保障基金的監(jiān)督力量存在著嚴重薄弱的問題。我國政府監(jiān)管部門的經(jīng)濟管理能力、技術(shù)水平、自身經(jīng)驗距離社?；鸬谋O(jiān)管要求存在一定差距，這就要求監(jiān)管部門必須加強自身知識能力建設(shè)，提高監(jiān)管能力，不斷融入新的監(jiān)管人力，向國際先進監(jiān)管水平穩(wěn)步快速邁進，早日實現(xiàn)社保基金監(jiān)管工作的國際化接軌。

（六）完善我國社保基金監(jiān)管體系的對策建議

建立科學的社?；鸸芾砗捅O(jiān)督體系，確?；鸬陌踩暾?，是政府的一項重要職責。沒有基金監(jiān)督，社會保障制度就缺乏安全保障。要維護參保人員的利益，實現(xiàn)基金的安全完整和保值增值，就必須建立基金監(jiān)督的長效機制，重構(gòu)我國的社會保障基金監(jiān)管體系，構(gòu)建起獨立而又各部門相互制約開放有效的監(jiān)管體系。使社保基金成為誰都不敢去碰的“高壓線“。（一）建立健全組織體系，加強社會保障基金監(jiān)督隊伍建設(shè)。各級社保基金監(jiān)管部