國有林場(chǎng)事業(yè)化的思考

國有林場(chǎng)事業(yè)化的思考

一、國有林場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀新中國成立之初，為了加快森林資源的開發(fā)、保護(hù)和改善生態(tài)狀況，中國在重要生態(tài)脆弱地區(qū)和大型山區(qū)的山區(qū)建立了特殊的森林經(jīng)營單位。截至2006年底,全國國有林場(chǎng)已有4466個(gè),分布在31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的1600多個(gè)縣(市、旗、區(qū)),職工總?cè)藬?shù)65萬人,經(jīng)營總面積為5666.67萬hm2,其中林業(yè)用地面積、森林面積、森林蓄積量、木材產(chǎn)量均占全國的1/6~1/5,各級(jí)野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)大多坐落在國有林場(chǎng)經(jīng)營區(qū)內(nèi)。國有林場(chǎng)不僅成為我國生態(tài)安全的重要屏障,同時(shí)還是我國最重要的后備森林資源基地和木材生產(chǎn)的重要基地,還是我國保護(hù)生物多樣性的重要場(chǎng)地、風(fēng)景資源的重要基地。但是,當(dāng)前有相當(dāng)多的國有林場(chǎng)面臨嚴(yán)重的危困局面,如資源枯竭、負(fù)債沉重、生產(chǎn)生活設(shè)施破舊,職工收入低、生活貧困、養(yǎng)老金及醫(yī)保得不到落實(shí),林場(chǎng)生產(chǎn)生活舉步維艱。據(jù)統(tǒng)計(jì),全國國有貧困林場(chǎng)3800多個(gè),占國有林場(chǎng)總數(shù)的4/5以上,2005年底債務(wù)總額達(dá)186.8億元。根據(jù)2007年的一項(xiàng)調(diào)查,全國國有林場(chǎng)職工未參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的平均比例是40%,有的雖然參加了但欠交大量社保費(fèi),大部分國有林場(chǎng)沒有參加醫(yī)療保險(xiǎn)。經(jīng)測(cè)算,僅富余人員安置資金、解決社會(huì)保障的資金、拖欠職工的工資等,全國至少需要60億元(不包括解決190多億元的債務(wù));全國還有499個(gè)國有林場(chǎng)不通公路,504個(gè)國有林場(chǎng)不通電,483個(gè)國有林場(chǎng)不通電話,32萬人居住在危房中。2006年全國國有林場(chǎng)職工年人均工資只有7800元,而同年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入11759元,農(nóng)村居民人均純收入3587元。黨的十七大報(bào)告明確指出,我國要“堅(jiān)持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”,“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”,實(shí)現(xiàn)“人與自然和諧發(fā)展”。國有林場(chǎng)的貧困化問題,已經(jīng)影響到國有林場(chǎng)有效開展森林保護(hù)和營林工作,影響到我國生態(tài)、社會(huì)的全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì),國有林場(chǎng)還有近10萬hm2的宜林荒山需要綠化,15萬hm2的中幼林亟待撫育。因此,國有林場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展對(duì)我國生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)、永續(xù)發(fā)展具有重要的意義。近些年來,國家對(duì)林業(yè)發(fā)展的投入很多,例如1998—2007年,中央財(cái)政累計(jì)投入扶貧資金9.9億元,扶持國有貧困林場(chǎng)的建設(shè)和發(fā)展;國有林場(chǎng)現(xiàn)有3666.67萬hm2森林中,公益林就有2666.67萬hm2,每年可以獲得中央財(cái)政生態(tài)效益補(bǔ)償基金20億元;20多個(gè)省出臺(tái)了地方公益林補(bǔ)償政策,如廣東每年安排4億多元、浙江每年安排1億多元用于地方公益林補(bǔ)償,其中很多是面向國有林場(chǎng)的,等等。但是,國有林場(chǎng)的危困局面并沒有得到根本性的轉(zhuǎn)變,多數(shù)國有林場(chǎng)經(jīng)營管理仍然粗放,經(jīng)濟(jì)效率不高,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢,缺少發(fā)展活力和后勁。這就不能不從國有林場(chǎng)制度上、體制上去尋找原因了。二、管理體制與林場(chǎng)市場(chǎng)化經(jīng)營要求之間的矛盾從歷史上看,我國國有林場(chǎng)的性質(zhì)隨著時(shí)間的推移、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的變化而變化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,在國家工業(yè)化過程中,在以木材生產(chǎn)為中心的指導(dǎo)思想下,國有林場(chǎng)是國家設(shè)立的林業(yè)企業(yè)生產(chǎn)單位,是獨(dú)立進(jìn)行以培育、撫育、經(jīng)營、利用森林為主的經(jīng)濟(jì)組織,它是以生產(chǎn)林產(chǎn)品為目的的基本經(jīng)濟(jì)單位,屬于企業(yè)性質(zhì)的生產(chǎn)性單位;改革開放以后至20世紀(jì)末,伴隨著國家經(jīng)濟(jì)體制的改革,荒山綠化的積極推進(jìn),大部分的國有林場(chǎng)成為差額撥款的事業(yè)單位,國家在財(cái)政上進(jìn)行扶持,林場(chǎng)的生產(chǎn)技術(shù)人員和經(jīng)營管理人員列入國家編制,經(jīng)費(fèi)由政府財(cái)政解決,國有林場(chǎng)成為國家培育森林資源和優(yōu)良苗木的基地,成為全民所有制的生產(chǎn)性事業(yè)單位;21世紀(jì)以來,隨著國家和社會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境的重視,國家對(duì)生態(tài)公益林建設(shè)的加強(qiáng),國有林場(chǎng)的任務(wù)從木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向生態(tài)利用為主,2003年國家林業(yè)局會(huì)同相關(guān)部門聯(lián)合調(diào)研提出的《關(guān)于加快國有林場(chǎng)改革與發(fā)展的實(shí)施意見》,明確將占國有林場(chǎng)絕大部分的生態(tài)公益型林場(chǎng)界定為事業(yè)單位,很多地方(如重慶)已經(jīng)將國有林場(chǎng)全部按事業(yè)單位管理,國有林場(chǎng)的性質(zhì)逐漸趨向純事業(yè)單位性質(zhì)。可以發(fā)現(xiàn),長(zhǎng)期以來,國有林場(chǎng)基本是被作為事業(yè)單位管理的。即使在建場(chǎng)初期,也是通過國家事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入來解決初期的造林投入,以后則通過集中專項(xiàng)費(fèi)用籌集了大量林業(yè)基本建設(shè)資金,為大規(guī)模綠化造林提供了投入保證,原因在于森林培育生產(chǎn)周期長(zhǎng),而且大多數(shù)國有林場(chǎng)的林地質(zhì)量不高,林場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自立能力有限。在國有林場(chǎng)的任務(wù)從木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向生態(tài)利用為主以后,國家專項(xiàng)投入更是大大增加。這就決定了國有林場(chǎng)經(jīng)營獨(dú)立性受到國家限制,最典型的就是國有林場(chǎng)實(shí)行森林限額采伐制度。在絕大多數(shù)國有林場(chǎng),林場(chǎng)的人、財(cái)、物均受到政府的直接控制。但是,國有林場(chǎng)又是一個(gè)生產(chǎn)性單位,其經(jīng)營的森林,不論是生態(tài)林,還是商品林,均要求生產(chǎn)效率最大化,事業(yè)型的管理體制與林場(chǎng)市場(chǎng)化經(jīng)營要求存在內(nèi)在沖突。所以出現(xiàn)了試圖用“事業(yè)單位企業(yè)化管理”模式來解決這一矛盾,然而結(jié)果并不理想。在20世紀(jì)80年代末以后的一段時(shí)期內(nèi),很多國有林場(chǎng)實(shí)行事業(yè)單位企業(yè)化管理,結(jié)果是在利益驅(qū)動(dòng)之下,一些國有林場(chǎng)的森林遭到嚴(yán)重破壞,森林質(zhì)量下降。這不是經(jīng)營理念出現(xiàn)偏差的問題,而是事業(yè)型的管理體制與林場(chǎng)市場(chǎng)化經(jīng)營要求內(nèi)在沖突的必然結(jié)果。因此,21世紀(jì)后在國家和社會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境日益重視的背景下,國有林場(chǎng)又逐漸趨向純事業(yè)單位性質(zhì)。國有林場(chǎng)按隸屬關(guān)系劃分,目前省級(jí)管理占10%、地市級(jí)管理占15%、縣級(jí)管理占75%。絕大部分國有林場(chǎng)歸林業(yè)部門管理,少部分歸景區(qū)管理局、旅游管理局、院校等非林業(yè)部門管理。林業(yè)部門管理之中,還有的省份將省屬國有林場(chǎng)分2級(jí)、3級(jí)乃至4級(jí)管理。有些國有林場(chǎng)又與自然保護(hù)區(qū)、森林公園等交雜在一起。國有林場(chǎng)不論其是企業(yè)還是事業(yè)單位,普遍與政府機(jī)關(guān)一樣存在不同的級(jí)別。一般來說,省、直轄市、自治區(qū)林業(yè)廳(局)直屬林場(chǎng)為處級(jí)、副處級(jí)單位,地市林業(yè)局直屬林場(chǎng)為副處級(jí)或科級(jí)單位,縣屬林場(chǎng)為科級(jí)、副科級(jí)乃至股級(jí)單位,各地差別較大。如湖北實(shí)行“省負(fù)責(zé)投資、市(州)代管業(yè)務(wù)、縣(市)主管人事”的“事業(yè)單位企業(yè)化管理”體制,主要有“省直管、省辦市管、省辦市監(jiān)督縣主管”3種管理形式,有“純林場(chǎng)型、以場(chǎng)帶村型、國(有)集(體)合作型”3種經(jīng)營類型。國有林場(chǎng)的經(jīng)營內(nèi)容除了生態(tài)公益林管護(hù)的主要任務(wù)外,很多國有林場(chǎng)為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,依據(jù)林場(chǎng)資源特色,擇優(yōu)發(fā)展木材精深加工、森林生態(tài)旅游、特色種養(yǎng)與加工、林下產(chǎn)業(yè)經(jīng)營、綠色食品、外部綠化工程等,涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)、加工業(yè),形成國有林場(chǎng)既不像事業(yè)又不像企業(yè),職工既不像工人又不像農(nóng)民的現(xiàn)象。同時(shí),大多數(shù)國有林場(chǎng)處于邊遠(yuǎn)山區(qū),與農(nóng)區(qū)交錯(cuò),與鄉(xiāng)村毗鄰,甚至“以場(chǎng)帶村”(如安徽省有11個(gè)國有林場(chǎng)以場(chǎng)帶村,共帶行政村45個(gè),6.2萬人)。但國有林場(chǎng)處于農(nóng)區(qū)又獨(dú)立于鄉(xiāng)村行政的特點(diǎn),使國有林場(chǎng)的發(fā)展在許多地方?jīng)]有納入當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃,成為政策孤島,處于“城不城、鄉(xiāng)不鄉(xiāng)”的尷尬境地,不僅國有林場(chǎng)自身不能享受如農(nóng)村稅費(fèi)改革、糧補(bǔ)、種補(bǔ)以及電改、水改、路改、山區(qū)治理、新農(nóng)村建設(shè)等國家各項(xiàng)惠農(nóng)政策,甚至以場(chǎng)帶村的農(nóng)民也不能享受這些惠農(nóng)政策。通過以上分析,可以發(fā)現(xiàn),國有林場(chǎng)總體上一直具有比較強(qiáng)烈的事業(yè)單位特征,而且逐步強(qiáng)化。國有林場(chǎng)的現(xiàn)行體制,既有定位不明的問題,又有“多頭管理”的弊病。這種“企不企、事不事、工不工、農(nóng)不農(nóng)、城不城、鄉(xiāng)不鄉(xiāng)”的性質(zhì),條條塊塊的多頭管理,已經(jīng)嚴(yán)重制約了國有林場(chǎng)的發(fā)展,使其難以走出困境。三、森林經(jīng)營企業(yè)管理的基本原則改革開放30年來,我國的經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生了巨大的變化,我國正處于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期。我國目前正在進(jìn)行事業(yè)單位的分類改革,擁有3000萬正式職工的126萬個(gè)事業(yè)單位將面臨重新界定的問題。作為事業(yè)單位的國有林場(chǎng)(其中大部分都是差額撥款的事業(yè)單位),同樣面臨著如何進(jìn)行改革的問題。是改為事業(yè)單位,還是改為企業(yè)怎么改革才能符合林場(chǎng)的發(fā)展實(shí)際可以說,國有林場(chǎng)正面臨著嚴(yán)峻的發(fā)展戰(zhàn)略選擇問題。在對(duì)國有林場(chǎng)改革與發(fā)展的方向上,目前我國主要有3種觀點(diǎn):①國有林場(chǎng)企業(yè)論,國有林場(chǎng)應(yīng)當(dāng)改成企業(yè),這樣可使林場(chǎng)減少依賴性。②國有林場(chǎng)事業(yè)論,國有林場(chǎng)目前還不具備改成企業(yè)的條件,仍應(yīng)作為事業(yè)單位,但內(nèi)部可實(shí)行企業(yè)化管理。③國有林場(chǎng)分類論,目前林場(chǎng)的發(fā)展很不平衡,經(jīng)濟(jì)狀況差異很大,應(yīng)當(dāng)對(duì)國有林場(chǎng)劃分類型,分類管理?？蓪辛謭?chǎng)劃分為3種類型:經(jīng)營型林場(chǎng)、自給型林場(chǎng)和生態(tài)型林場(chǎng)?；蛘吒鶕?jù)國有林場(chǎng)的生產(chǎn)經(jīng)營特點(diǎn)和分類經(jīng)營的原則,按照政府對(duì)林場(chǎng)的管理和國土生態(tài)安全、戰(zhàn)略安全功能進(jìn)行劃分,在性質(zhì)上將國有林場(chǎng)劃分為事業(yè)性單位(生態(tài)公益型林場(chǎng))和生產(chǎn)性單位(商品經(jīng)營型林場(chǎng))兩大類,一個(gè)林場(chǎng)同時(shí)有生態(tài)公益林和商品林經(jīng)營的則分類進(jìn)行經(jīng)營管理。目前,主流的觀點(diǎn)是將占據(jù)國有林場(chǎng)絕大部分的生態(tài)公益型林場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣嫘允聵I(yè)單位,重新核定生態(tài)公益型林場(chǎng)的事業(yè)人員(主要是管理和技術(shù)人員)編制,將其工作經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算,實(shí)行收支兩條線。內(nèi)部實(shí)行精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),改革勞動(dòng)、用工和分配制度,績(jī)效承包等多種形式改革,調(diào)動(dòng)職工生產(chǎn)積極性,增強(qiáng)林場(chǎng)發(fā)展活力。省(市)、地(市)兩級(jí)成立林場(chǎng)管理機(jī)構(gòu),林場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)人員按照或參照公務(wù)員管理,機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)全額納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算。個(gè)別國有林場(chǎng)被劃為商品經(jīng)營型林場(chǎng),自主經(jīng)營,自負(fù)盈虧,實(shí)行企業(yè)化管理。黨的十七大報(bào)告明確指出,“要完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,推進(jìn)各方面體制改革創(chuàng)新,加快重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革步伐,全面提高開放水平,著力構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制,為發(fā)展中國特色社會(huì)主義提供強(qiáng)大動(dòng)力和體制保障”,“深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,繼續(xù)解放思想,堅(jiān)持改革開放,推動(dòng)科學(xué)發(fā)展,促進(jìn)社會(huì)和諧”,為國有林場(chǎng)改革和發(fā)展指明了方向。將國有林場(chǎng)建設(shè)成為體制創(chuàng)新、機(jī)制靈活、生態(tài)良好、產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、生活富裕、社會(huì)文明的新林場(chǎng),充分發(fā)揮國有林場(chǎng)在我國生態(tài)建設(shè)、和諧社會(huì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要作用,是國有林場(chǎng)體制改革和發(fā)展的根本目標(biāo)。四、國家林場(chǎng)體制改革與發(fā)展的研究(一)政府主要提供公共物品,而不是政府提供目前主張將國有林場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)型單位(不論是差額撥款還是全額撥款,不論是企業(yè)化經(jīng)營的事業(yè)單位還是純公益事業(yè)單位),一個(gè)很重要的理由是,就目前大多數(shù)國有林場(chǎng)來說,其主要任務(wù)是生態(tài)建設(shè),提供的是公共物品,因此無法利用其管護(hù)的森林通過市場(chǎng)獲得經(jīng)濟(jì)收入,難以成為傳統(tǒng)意義上的企業(yè),通過轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)單位,可以由政府財(cái)政出資來彌補(bǔ)提供生態(tài)公益林這一公共物品所需要的成本。筆者認(rèn)為,這一觀點(diǎn)缺少論據(jù),因?yàn)樗鼘⑸a(chǎn)生態(tài)公益林這一公共物品的國有林場(chǎng)和提供生態(tài)公益功能的生態(tài)公益林這一公共物品混淆了,尤其是認(rèn)為只有國有林場(chǎng)才是生產(chǎn)生態(tài)公益林這一公共物品的唯一單位更是片面的。從理論上講,公共物品應(yīng)該由政府來提供,因?yàn)楣参锲返姆桥潘院头歉?jìng)爭(zhēng)性特征排除了企業(yè)或私人通過市場(chǎng)提供公共物品的可能性。但是公共物品應(yīng)該由政府來提供并不必然決定公共物品應(yīng)該由政府來直接生產(chǎn),政府完全可以將某些公共物品委托給企業(yè)甚至私人進(jìn)行間接生產(chǎn),只不過要提供給企業(yè)或私人生產(chǎn)所需要的資金罷了。相比之下,單純由政府生產(chǎn)和經(jīng)營公共物品,由于多種原因往往缺乏效率。因此,要區(qū)別“政府提供”和“政府生產(chǎn)”這兩個(gè)概念:后者是政府對(duì)公共物品進(jìn)行直接生產(chǎn),而前者是通過某種適當(dāng)方式,也許是自己直接生產(chǎn)某些公共物品,也許是將某些公共物品委托給企業(yè)或私人進(jìn)行間接生產(chǎn)。政府的職能應(yīng)該是“提供”,而不是自己“生產(chǎn)”全部的公共物品。就生態(tài)公益林和國有林場(chǎng)來說,政府可以通過所轄的事業(yè)型國有林場(chǎng)來生產(chǎn)生態(tài)公益林這一公共物品,也可以將生態(tài)公益林的生產(chǎn)交由企業(yè)完成。生態(tài)公益林生產(chǎn)和事業(yè)型國有林場(chǎng)并不是必然的一體關(guān)系。目前,我國政府實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度以及天然林保護(hù)工程等,以生態(tài)公益林為對(duì)象對(duì)生態(tài)公益林管護(hù)予以補(bǔ)貼,而不是將以承擔(dān)生態(tài)公益林管護(hù)為主要任務(wù)的國有林場(chǎng)直接納入財(cái)政預(yù)算,實(shí)際上就說明了政府已經(jīng)認(rèn)清了生態(tài)公益林和國有林場(chǎng)的差別,生態(tài)公益林是公共物品,國有林場(chǎng)只是生態(tài)公益林這一公共物品的生產(chǎn)者。因此承認(rèn)生態(tài)公益林是公共物品,應(yīng)由政府提供,并不意味著政府組織事業(yè)型的國有林場(chǎng)去生產(chǎn)生態(tài)公益林這種公共物品。政府提供公共物品本質(zhì)上是提供公共物品生產(chǎn)所需要的資金,而不是具體生產(chǎn)經(jīng)營公共物品。所以說,從生態(tài)公益林是公共物品,進(jìn)而國有林場(chǎng)主要任務(wù)是生態(tài)建設(shè)就必然推導(dǎo)出國有林場(chǎng)必須是事業(yè)型單位的結(jié)論是不成立的。國有林場(chǎng)成為事業(yè)單位可能解決了其運(yùn)營的資金來源問題,如前所述,在事業(yè)體制下,國有林場(chǎng)運(yùn)營效率的低下是其致命傷,經(jīng)營機(jī)制不靈活問題的解決更是無從談起。(二)經(jīng)營機(jī)制不靈活、發(fā)展動(dòng)力不足如前所述,經(jīng)過多年的發(fā)展,大多數(shù)國有林場(chǎng)已經(jīng)成為一個(gè)多元化生產(chǎn)經(jīng)營體,其建設(shè)和管理業(yè)務(wù)涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、交通運(yùn)輸、電力電信、旅游等諸多行業(yè),即使是在林業(yè)范疇,也同樣涉及營林、管護(hù)、林產(chǎn)品加工等性質(zhì)不同的方面。其中,只有生態(tài)公益林管護(hù)、荒山綠化等屬于公益性活動(dòng),其他行為基本是經(jīng)濟(jì)性活動(dòng)。國有林場(chǎng)的企業(yè)和事業(yè)職能混雜,使它很難成為純事業(yè)型單位。因此一種解決辦法是國有林場(chǎng)應(yīng)該采取事業(yè)型單位企業(yè)化經(jīng)營的模式,實(shí)行收支兩條線。但是我們不能不認(rèn)識(shí)到,事業(yè)、企業(yè)的性質(zhì)是很難調(diào)和的,收支兩條線使國有林場(chǎng)沒有提高效率的生產(chǎn)積極性,因?yàn)橘M(fèi)盡心力所獲得的收入自己也得不到,不做任何事也可以旱澇保收,這種機(jī)制性矛盾,使國有林場(chǎng)難以獲得發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。由于仍是事業(yè)單位,眾多政府部門對(duì)國有林場(chǎng)經(jīng)營的干涉必然使國有林場(chǎng)失去經(jīng)營的活力。所謂經(jīng)營機(jī)制不靈活、發(fā)展動(dòng)力不足的問題在事業(yè)型單位企業(yè)化經(jīng)營的模式下是難以解決。另一種解決辦法是,可以將混業(yè)經(jīng)營的國有林場(chǎng)中有關(guān)生產(chǎn)型經(jīng)營部分分離出來,使國有林場(chǎng)成為純粹的公益事業(yè)型單位,只負(fù)責(zé)生態(tài)公益林管護(hù)和建設(shè)。然而,首先,這種混業(yè)經(jīng)營很難拆分,涉及到人財(cái)物諸多方面,尤其是國有林場(chǎng)的很多經(jīng)營內(nèi)容是依托于其所管護(hù)的生態(tài)公益林資源本身的,例如竹木加工、種苗、花卉、木本水果、干果、食用菌、森林旅游等;其次,國有林場(chǎng)本身就是一個(gè)基層單位,其多種經(jīng)營的項(xiàng)目品種雜、規(guī)模小、效益差,難以單獨(dú)產(chǎn)業(yè)化、企業(yè)化;第三,生態(tài)公益林作為一種資源,不僅僅是發(fā)揮生態(tài)公益效能,還有多種社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益,如林下資源利用、森林旅游、干果資源等,不利用這些資源也是一種浪費(fèi),還使國有林場(chǎng)失去了一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)來源,一些以生態(tài)公益林管護(hù)為主業(yè),但多元化經(jīng)營搞得好的國有林場(chǎng)也因此失去活力;第四,國有林場(chǎng)的多元化經(jīng)營解決了很多人的就業(yè),剝離經(jīng)濟(jì)成分只會(huì)使國有林場(chǎng)富余人員問題更難以解決;第五,作為一個(gè)純事業(yè)型單位,可能解決了其運(yùn)營的資金來源問題,但是運(yùn)營效率的低下卻是其致命傷,在事業(yè)體制下,經(jīng)營機(jī)制不靈活問題的解決更是無從談起。因此,將混業(yè)經(jīng)營的國有林場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧兪聵I(yè)型單位也是不可行的。(三)對(duì)產(chǎn)權(quán)的公益林性質(zhì)的重新界定不清,使各主體資金壓力根據(jù)目前的主流觀點(diǎn),要將生態(tài)公益型林場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣嫘允聵I(yè)單位,這意味著要將絕大部分國有林場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣嫘允聵I(yè)單位,因?yàn)榻^大部分國有林場(chǎng)都是生態(tài)公益型林場(chǎng)。這顯然與當(dāng)前國家減少事業(yè)單位的改革方向相悖。這是國家林業(yè)局早在2003年提出的《關(guān)于加快國有林場(chǎng)改革與發(fā)展的實(shí)施意見》遲遲得不到國務(wù)院批準(zhǔn)的重要原因。主流觀點(diǎn)提出的要將國有林場(chǎng)管理和技術(shù)人員經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算,林場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)全額納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算,也不可行。從國有林場(chǎng)主要承擔(dān)的生態(tài)公益林性質(zhì)來看,它首先是為了滿足國家生態(tài)建設(shè)的需要,其次才是省、市、縣生態(tài)建設(shè)的需要。根據(jù)誰受益誰承擔(dān)的原則,應(yīng)該是中央承擔(dān)大頭,其次是省、市、縣。而國有林場(chǎng)所在的縣都是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū),縣級(jí)管理的國有林場(chǎng)占75%,這勢(shì)必給縣級(jí)財(cái)政構(gòu)成了極大的資金壓力,形成越窮支付越多的局面,即使由省級(jí)財(cái)政支付,仍然存在窮省支付多富省支付少的問題。另外,主流觀點(diǎn)提出的國有林場(chǎng)內(nèi)部實(shí)行精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),改革勞動(dòng)、用工和分配制度,績(jī)效承包等多種形式改革,進(jìn)而提高國有林場(chǎng)經(jīng)營效率,調(diào)動(dòng)職工生產(chǎn)積極性,增強(qiáng)林場(chǎng)發(fā)展活力的辦法,對(duì)解決國有林場(chǎng)經(jīng)營管理粗放、缺少發(fā)展活力和后勁有一定的作用。但是,幾十年來,國有林場(chǎng)不是沒有嘗試過精簡(jiǎn)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營承包責(zé)任制、用工合同制等改革措施,然而事業(yè)型單位制度性的桎梏限制了這些措施作用的發(fā)揮,往往陷入越精減越多、短期經(jīng)營的泥坑,效率低下、缺乏活力依然困擾著國有林場(chǎng)。(四)企業(yè)與政府共同經(jīng)營綜上所述,國有林場(chǎng)事業(yè)化不論是從理論上還是現(xiàn)實(shí)上,都不能成為國有林場(chǎng)改革與發(fā)展的方向。既然將國有林場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)型單位的路行不通,剩下的唯一路徑就是國有林場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)了。企業(yè)是以盈利為目的,從而進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營,為社會(huì)提供產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織。追求利益構(gòu)成了企業(yè)型國有林場(chǎng)發(fā)展的原動(dòng)力。在企業(yè)模式下,國有林場(chǎng)與各級(jí)政府之間不再是行政隸屬關(guān)系,政府不能干預(yù)國有林場(chǎng)的具體經(jīng)營活動(dòng),使國有林場(chǎng)擺脫了現(xiàn)有人事制度、管理體制的桎梏,成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的發(fā)展實(shí)體,有效解決了管理體制不順、經(jīng)營機(jī)制不靈活問題。國有林場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè),可以很好地將國有林場(chǎng)混業(yè)經(jīng)營的問題完全解決,多種經(jīng)營本身就是企業(yè)的一種經(jīng)營方式,各種經(jīng)營活動(dòng)的協(xié)調(diào)和取舍完全由利益機(jī)制決定。當(dāng)然,生產(chǎn)生態(tài)公益林這種公共物品的活動(dòng),無法通過市場(chǎng)獲取收益,但因其生產(chǎn)了生態(tài)公益林這種公共物品,并付出了成本,也向社會(huì)提供了公共物品,所以政府應(yīng)根據(jù)其生產(chǎn)的生態(tài)公益林的數(shù)量和質(zhì)量對(duì)其作出補(bǔ)償,即政府作為社會(huì)的代表“買單”,彌補(bǔ)林場(chǎng)的生產(chǎn)成本。這實(shí)際上形成了一個(gè)生態(tài)公益林的供給和需求的市場(chǎng),而且這個(gè)人為制造的市場(chǎng)同一般的市場(chǎng)一樣是互動(dòng)和開放的。政府提供的成本補(bǔ)償必須足額,否則國有林場(chǎng)有權(quán)利減少或停止生態(tài)公益林的生產(chǎn);政府也可根據(jù)社會(huì)的需求調(diào)節(jié)生態(tài)公益林的供給;其他企業(yè)和個(gè)人可以參與到生態(tài)公益林的管護(hù)經(jīng)營中,形成與國有林場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。國有林場(chǎng)因?yàn)楂@得了政府對(duì)生態(tài)公益林的補(bǔ)償,形成了收入并由此獲益,尤其在其他國有林場(chǎng)和非國有林場(chǎng)單位的競(jìng)爭(zhēng)壓力下,必然努力降低成本、提高效率,切實(shí)解決了現(xiàn)在國有林場(chǎng)缺乏生產(chǎn)經(jīng)營積極性的弊病。因此,我國國有林場(chǎng)改革與發(fā)展的基本方向,是國有林場(chǎng)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進(jìn)企業(yè)化、市場(chǎng)化改革,真正轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)(實(shí)際上,“國營林場(chǎng)”向“國有林場(chǎng)”的轉(zhuǎn)變,不僅僅是名稱的轉(zhuǎn)變,已經(jīng)標(biāo)示著企業(yè)化、市場(chǎng)化改革的方向,而不是回歸到事業(yè)管理模式)。這樣,才能真正實(shí)現(xiàn)“輸血”到“造血”的質(zhì)變。五、要為國有林場(chǎng)發(fā)展提供保障國有林場(chǎng)體制的改革與發(fā)展,是一個(gè)工作點(diǎn)多、牽扯面廣、政策性強(qiáng)、極其復(fù)雜的社會(huì)工程,不是一蹴而就、一步到位的,是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過程,也必定是艱難、復(fù)雜的,尤其是國有林場(chǎng)企業(yè)化改革,更會(huì)遇到利益相關(guān)者的重重阻力。除了大力宣傳,使政府和社會(huì)充分認(rèn)識(shí)到國有林場(chǎng)體制改革的意義,進(jìn)一步解放思想,消除內(nèi)部改革阻力以外,還需要有足夠的改革與發(fā)展的外部條件。主要有以下幾個(gè)方面