比較美法兩國(guó)的行政賠償范圍

比較美法兩國(guó)的行政賠償范圍

論文摘要：行政賠償制度的核心問題是行政賠償?shù)姆秶鷨栴}。美國(guó)和法國(guó)分別是英美法系和大陸法系的代表國(guó)家，而兩國(guó)的行政賠償范圍從可以引起承擔(dān)這種責(zé)任的原因行為即侵權(quán)行為角度去比較，可以從一定的程度上看出兩大法系在這兩個(gè)問題上存在的一些差異以及發(fā)展的趨勢(shì)，也簡(jiǎn)單地給我國(guó)行政賠償法的修訂提供一點(diǎn)意見。文章從立法模式具體內(nèi)容和理論根據(jù)等方面來比較，介紹了兩國(guó)的行政賠償范圍的區(qū)別。

一、我國(guó)國(guó)家賠償法對(duì)行政賠償范圍的界定

談到這個(gè)行政賠償范圍，這個(gè)概念一直在范疇上存在不同的見解。比如“行政賠償范圍這個(gè)概念可以在兩個(gè)層次意義上使用，一是指導(dǎo)致行政賠償責(zé)任的原因行為即侵權(quán)行為的范圍或者說行政賠償應(yīng)當(dāng)界定在哪些事項(xiàng)上……二是指賠償損失的程度，即是否僅賠償直接損失?……我國(guó)國(guó)家賠償法是在第一個(gè)層次意義上使用行政賠償范圍這個(gè)法律概念的，西方國(guó)家在國(guó)家賠償立法及理論研究中一般是在第二層次意義上使用‘賠償范圍’這個(gè)概念。”還有不少學(xué)者對(duì)此還談及行政賠償主體的范圍，也就是哪些主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。筆者主要談第一個(gè)層次。因?yàn)榈诙€(gè)層面。大家都知道已經(jīng)被眾多學(xué)者談到要擴(kuò)展精神損害賠償和間接損失賠償?shù)葍?nèi)容，對(duì)這個(gè)趨勢(shì)已經(jīng)比較清楚，而筆者鑒于對(duì)哪些侵權(quán)行為可以引起國(guó)家賠償還存在不少學(xué)界爭(zhēng)論，將行政賠償?shù)姆秶缍ㄔ谝鹦姓r償?shù)脑蛐袨樯稀?/p>

二、英美法系代表之美國(guó)和大陸法系代表之法國(guó)行政賠償比較

下面將作為英美法系的代表國(guó)家的美國(guó)再結(jié)合大陸法系的法國(guó)簡(jiǎn)單比較兩國(guó)的行政賠償概況。

首先，從行政賠償范圍的立法模式來看，目前統(tǒng)觀世界各國(guó)這方面的立法例大致分為三種，“其一為僅規(guī)定概括性條款，未加具體列舉，日本國(guó)是這樣；其二是通過行政法院判例薈萃而成的，比如法國(guó)；其三是采取概括與列舉并用的方式，這可以在美國(guó)的《聯(lián)邦侵權(quán)求償法》中找到，我國(guó)也是這種體例?！薄懊绹?guó)有1946年的《聯(lián)邦侵權(quán)求償法》，但法國(guó)卻沒有一個(gè)有關(guān)行政賠償?shù)姆ㄒ?guī)?！狈▏?guó)首先是行政法院和普通法院并存的體制，而在法國(guó)行政法中，判例等非成文法占有首要的地位，行政賠償制度由行政法院的判例，而不是由成文法確立和發(fā)展。至于原因筆者認(rèn)為除了本身判例是行政法主要淵源之外，還不可剔除國(guó)家賂償制度在法國(guó)的演進(jìn)過程中對(duì)判例的依賴性。

第二，從兩國(guó)行政賠償范圍得以確立和發(fā)展的沿革來看。西方國(guó)家行政賠償制度的確立經(jīng)歷了國(guó)家主權(quán)完全豁免時(shí)期、國(guó)家主權(quán)有限豁免時(shí)期以及行政賠償制度的全面確立時(shí)期。在19世紀(jì)70年代以前，所有國(guó)家都否定國(guó)家賠償責(zé)任的存在。例如當(dāng)時(shí)美國(guó)的“國(guó)家免責(zé)”，即非經(jīng)政府同意不得對(duì)政府起訴。這一原則既適用于聯(lián)邦政府，也適用于州政府。自19世紀(jì)70年代到第二次世界大戰(zhàn)期間是行政賠償制度的初步確立階段。最初法國(guó)的國(guó)家賠償是由普通法院受理的，但是這遭到了法國(guó)行政法院的堅(jiān)決反對(duì)，并在1873年于著名的勃朗哥案件的判例確立了行政侵權(quán)賠償?shù)幕舅枷搿＿@個(gè)判例第一次明確了國(guó)家對(duì)公務(wù)活動(dòng)所引起的損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，開創(chuàng)了國(guó)家承擔(dān)行政賠償責(zé)任的先例，標(biāo)志著行政賠償制度的誕生。二戰(zhàn)后，國(guó)家賠償制度得到了全面發(fā)展，世界各國(guó)進(jìn)行社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、法律諸方面的改革，其中一個(gè)重大變化就是拋棄主權(quán)絕對(duì)、國(guó)家免責(zé)觀念，確立了國(guó)家賠償制度。20世紀(jì)40年代后，法國(guó)行政賠償范圍的不斷擴(kuò)大，國(guó)家不負(fù)賠償責(zé)任的范同逐步縮小，僅限于法律明文規(guī)定和最高行政法院判例所確認(rèn)的事項(xiàng)。法國(guó)成為國(guó)家賠償制度較為發(fā)達(dá)的國(guó)家之一。而美國(guó)作為以不成文法為傳統(tǒng)的英美法系國(guó)家代表也開始制定了專門的國(guó)家賠償法典。美國(guó)于1946年頒布了《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》，經(jīng)過1966年的修改，至今仍在適用。該法規(guī)定凡政府的任何人員于其職務(wù)范圍內(nèi)因過失、不法行為或不行為，引起人民財(cái)產(chǎn)上的損害或人身上的傷亡，聯(lián)邦政府應(yīng)與私人一樣，負(fù)有被提起訴訟并進(jìn)行賠償?shù)呢?zé)任。

第三，從國(guó)家承擔(dān)行政賠償范圍的具體行為方面來看。在行政作為與行政不作為上，美國(guó)和法國(guó)都將此劃入行政賠償范圍之內(nèi)。美國(guó)有一個(gè)案例，一個(gè)小男孩在公園玩耍。因?yàn)闆]有攔人的鐵鏈，小男孩受了傷，法院認(rèn)定政府負(fù)有賠償責(zé)任。這讓筆者想起我國(guó)的一個(gè)新聞報(bào)道，是說某鄉(xiāng)村的一個(gè)河堤口，一小孩在岸邊玩時(shí)，不小心落水身亡，父母將構(gòu)建河堤的承辦政府機(jī)關(guān)告上法庭，政府機(jī)關(guān)沒有先例，而且與法無據(jù)不予賠償。筆者認(rèn)為這里主要的因素除了兩國(guó)立法狀況不同之外，關(guān)鍵是追究責(zé)任原則有所不同。比如法國(guó)是危險(xiǎn)責(zé)任和過錯(cuò)原則結(jié)合，美國(guó)是逐漸確立這樣的理念。而我國(guó)則是從違法原則來追究政府責(zé)任。其實(shí)在我國(guó)國(guó)家賠償法的內(nèi)容上并不排除違法的行政不作為，只是該案表現(xiàn)出來的不作為沒有明確的法律需要作為的依據(jù)，導(dǎo)致了違法原則在這里出現(xiàn)了漏洞。在羈束行政行為和自由裁量行政行為上，法國(guó)和美國(guó)存在一些差異。對(duì)自由裁量行為造成的損害國(guó)家不予賠償?shù)囊?guī)定，是美國(guó)《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》的一項(xiàng)重要內(nèi)容。該法在2680條中規(guī)定了大量不適用國(guó)家賠償?shù)那樾危渲泻艽笠徊糠质切姓杂刹昧啃袨?，如因行政機(jī)關(guān)或公務(wù)員行使裁量權(quán)或不行使裁量權(quán)，不論該裁量權(quán)是否濫用，國(guó)家均不負(fù)賠償責(zé)任。相對(duì)而言法國(guó)賠償?shù)姆秶鷦t很廣泛了?；诜▏?guó)行政賠償?shù)淖肪吭瓌t，只要給行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成了損害。即便是自由裁量行為也給予賠償。在過失的行政行為可否獲得賠償上，美國(guó)并不一律排斥，但是需要原告承擔(dān)舉證責(zé)任。具體是，原告不僅需要證明行政機(jī)關(guān)職員的行政職務(wù)行為構(gòu)成過失，而且還要證明損害的發(fā)生是由該職員的過失引起的。在法國(guó)，損害賠償一般是由過錯(cuò)行政行為造成的，過失一般是公務(wù)過錯(cuò)，故意是個(gè)人過錯(cuò)。公務(wù)員表現(xiàn)出極端的粗暴和疏忽時(shí)才構(gòu)成本人過錯(cuò)。針對(duì)公務(wù)過錯(cuò)，由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任，而個(gè)人過錯(cuò)則由公務(wù)員個(gè)人承擔(dān)私法上的賠償責(zé)任。

在行政立法行為是否可以獲得賠償上，美國(guó)給予了排除，而且，“政府官員執(zhí)行制定法或規(guī)章所規(guī)定的職務(wù)行為，不管所執(zhí)行的法律和規(guī)章是否有效，所引起的賠償請(qǐng)求”都不予賠償。在法國(guó)通過判例確定，因立法行為制定的某項(xiàng)立法的實(shí)施導(dǎo)致了特定人的損害，受害人則可以依據(jù)危險(xiǎn)責(zé)任原則請(qǐng)求主管行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償。在公務(wù)員行為可以請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)姆秶笮∩?，美?guó)聯(lián)邦侵權(quán)責(zé)任范圍僅限于職務(wù)行為。美國(guó)是通過憲法性訴訟和聯(lián)邦侵權(quán)求償訴訟來分配公務(wù)員和政府之間承擔(dān)賠償責(zé)任的比例。1988年美國(guó)修改《聯(lián)邦侵權(quán)求償法》規(guī)定，美國(guó)代替官員的賠償責(zé)任，成為官員執(zhí)行職務(wù)時(shí)侵權(quán)賠償?shù)奈ㄒ槐桓?。受害人不得追訴官員的責(zé)任，但官員違反憲法的侵權(quán)行為例外。法國(guó)的公務(wù)員責(zé)任追究制是比較特殊的，有一個(gè)發(fā)展過程是由公務(wù)員個(gè)人責(zé)任到行政主體責(zé)任再到現(xiàn)在的行政主體并列責(zé)任。法國(guó)公務(wù)員造成損害的行為，出于行政主體過錯(cuò)，由行政主體負(fù)賠償責(zé)任；如果該行為出于公務(wù)員個(gè)人的過錯(cuò)，

則由公務(wù)員個(gè)人負(fù)賠償責(zé)任；如果公務(wù)過錯(cuò)和個(gè)人過錯(cuò)并存，由兩者負(fù)連帶責(zé)任。公務(wù)員或行政主體賠償全部損失后，都可請(qǐng)求共同責(zé)任人償還其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的部分，雙方對(duì)于關(guān)于賠償金額的分擔(dān)和實(shí)施的爭(zhēng)議，由行政法院管轄。而大多數(shù)國(guó)家都是通過追償?shù)姆绞揭蠊珓?wù)員對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，比如我國(guó)。對(duì)于公務(wù)員在一定程度上可以直接站到法庭的被告席上對(duì)自己的部分職務(wù)行為承擔(dān)賠償責(zé)任。必然可以讓公務(wù)員加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，提高行政行為的質(zhì)量；讓受侵害人去選擇兩個(gè)賠償主體中的任意一個(gè)，對(duì)于受侵害人而言恐怕也是一種良好的權(quán)利保障的方式。

第四，從行政賠償范圍所依據(jù)的歸責(zé)原則和理論根據(jù)比較來看。在美國(guó)，《十國(guó)行政法》舉例如下，在游行示威中警察開槍打死了并未參加游行的無辜者，死者家屬卻不能得到政府救濟(jì)。而在法國(guó)就能得到救濟(jì)。因?yàn)檫@屬于危險(xiǎn)責(zé)任的范疇，警察的行為具有風(fēng)險(xiǎn)性，應(yīng)負(fù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。而不是介意有無過錯(cuò)，指揮要造成了嚴(yán)重?fù)p害，就應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。從上面的表述，可以簡(jiǎn)單看出法國(guó)是過錯(cuò)責(zé)任和危險(xiǎn)責(zé)任，而美國(guó)則主要是過錯(cuò)責(zé)任。其實(shí)這深層的理論根據(jù)也對(duì)這種責(zé)任追究的原則起到了決定性的作用。在關(guān)于國(guó)家賠償?shù)幕居^念上反映了兩種不同的傾向。第一種傾向認(rèn)為國(guó)家賠償在性質(zhì)上是國(guó)家承擔(dān)違法侵權(quán)責(zé)任的一種方式，是建立在過失責(zé)任的原則之上的。國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的前提是代表國(guó)家進(jìn)行公務(wù)活動(dòng)的政府官員對(duì)于侵權(quán)行為的發(fā)生主觀上有過錯(cuò)，或者公務(wù)活動(dòng)上存在某種缺陷，即公務(wù)過失。此時(shí)的國(guó)家賠償責(zé)任是一種代位責(zé)任。第二種傾向認(rèn)為根本不考慮致害行為是否有過錯(cuò)，是否違法，是否有可非難性。而是根據(jù)國(guó)家負(fù)有的社會(huì)責(zé)任強(qiáng)調(diào)對(duì)公民、組織所受損失的補(bǔ)償。公共負(fù)擔(dān)平等說與社會(huì)保險(xiǎn)理論是典型代表。第一種理論正是美國(guó)目前國(guó)家賠償依據(jù)理論所屬的類型，而法國(guó)則是第二種，基本上就是公平負(fù)擔(dān)平等說?；诖?，就便于理解法國(guó)的危險(xiǎn)責(zé)任為什么較之別的國(guó)家會(huì)那么大膽和廣泛。第二種學(xué)說已經(jīng)被廣大學(xué)者看好，不少國(guó)家也在慢慢普遍接受法國(guó)行政法學(xué)界的觀點(diǎn)。公平責(zé)任平等說和社會(huì)保險(xiǎn)說可能是構(gòu)筑國(guó)家賠償制度未來前景的理論脊梁。

三、我國(guó)行政賠償范圍擴(kuò)大之改革勢(shì)在必行

隨著時(shí)間的推移，法國(guó)通過行政法院一系列的判決確立了非常廣泛的行政賠償范圍，現(xiàn)在國(guó)家?guī)缀醭袚?dān)全部行政賠償責(zé)任。一些在傳統(tǒng)理論上認(rèn)為應(yīng)屬于國(guó)家責(zé)任豁免的事項(xiàng)，如行政立法行為、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部懲戒行為，公有公共設(shè)施管理與設(shè)置欠缺行為，甚至對(duì)于因國(guó)際條約產(chǎn)生的巨大而特別的損害，法國(guó)的行政法院都認(rèn)為在特定條件下國(guó)家也應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。同時(shí)為了使受害人有更多機(jī)會(huì)獲得賠償，法國(guó)對(duì)“公務(wù)行為”進(jìn)行擴(kuò)大解釋，主張只要是為了公共利益而從事的行為，或在行政主體權(quán)力控制下而工作，即使行為人不具有公務(wù)員的身份，也被理解為公務(wù)行為，對(duì)其侵害。國(guó)家也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，從而進(jìn)一步擴(kuò)大了行政賠償?shù)姆秶?。美?guó)的行政賠償?shù)姆秶踩找鏀U(kuò)大，借鑒法國(guó)等行政賠償較為先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，做出利于受行政侵權(quán)行為損害的人的賠償范圍的界定。比如上個(gè)世紀(jì)60年代的一天，一名美國(guó)游客躺在沙灘上享受夏威夷陽光。大風(fēng)將一個(gè)椰子吹落，正好打在那名游客的頭部關(guān)鍵部位，性命就此斷送。這宗美國(guó)史無前例的案件，惟有憑法官“自