mpa公共管理講義-政府職能與政府失靈

第4章政府職能與政府失靈

一、政府職能的界定

二、政府失靈的原因及表現(xiàn)

三、政府失靈的矯正

一、政府職能的界定

（一）政府的涵義

（廣義）泛指一切國家政權(quán)機關(guān)，如立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)以及一切公共機關(guān)；

（狹義）專指一個國家的中央行政機關(guān)和地方行政機關(guān)；（中義）指的是中央和地方行政機關(guān)及其他帶有政府性質(zhì)的公共機構(gòu)，這些公共機構(gòu)同樣具有政府的本質(zhì)屬性，即公共性與服務(wù)性。政府職能：不同的視角與界定（1）亞里士多德認為：城邦的精神需要依靠政府的存在。構(gòu)成城邦精神靈魂主要有三大職能，議事、行政和審判（司法）機能。①

亞里士多德：《政治學(xué)》，[北京]，商務(wù)印書館，（1997），215頁。中世紀(jì)時代，阿奎那認為世俗政府的職能主要有三項：一是提供豐裕的經(jīng)濟條件；二是維持和平；三是保持私有制。②《阿奎那政治著作選》，馬清槐譯，[北京]，商務(wù)印書館，（1982），“譯者前言”，第7頁。馬克思和恩格斯認為，從大的角度看，政府有政治統(tǒng)治和社會管理職能，政治統(tǒng)治職能看是政府職能的核心，社會管理職能是政府存在的基礎(chǔ)和前提。③

《馬克思恩格斯選集》（第3卷），[北京]，人民出版社，（1995），第523頁。

政府職能：不同的視角與界定（2）費邊社會主義的思想家認為，政府除了在經(jīng)濟上給予人們以最低標(biāo)準(zhǔn)的保證，承擔(dān)起維持全面收入的職能，還要廣泛介入到社會生活中，解決公民的教育、醫(yī)療等問題。④肖伯納主編：《費邊論叢》，[北京]，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，（1958），265---273頁。約翰·羅爾斯強調(diào)政府還應(yīng)當(dāng)確保一種社會最低受惠值。羅爾斯把政府分成了配給、穩(wěn)定、轉(zhuǎn)讓和分配等四個部門，即規(guī)定了政府機構(gòu)的四種職能。⑤

[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，[北京]，中國社會科學(xué)出版社，（2003），276—277頁。羅伯特·諾齊克強烈抨擊國家干預(yù)主義的政府職能理論，認為個人權(quán)利是不可侵犯的，“最弱意義的國家”體現(xiàn)了全部的正義；政府職能應(yīng)當(dāng)僅限于“防止暴力、盜竊、欺詐及保證契約履行”等方面；任何企圖超越最弱國家的政治行為都將因為侵犯公民不做某些事情的權(quán)利而得不到道德上的證明。⑥

[美]羅伯特·諾齊克：《無政府、國家與烏托邦》，[北京]，中國社會科學(xué)出版社，（1991），第1頁。政府職能：不同的視角與界定（3）古典自由主義經(jīng)濟理論的代表人物亞當(dāng)·斯密主張政府實行不干預(yù)政策，給予個人和企業(yè)最大限度的自由放任，并認為“管理最少的政府就是最好的政府，”政府的最佳作用只在于這樣三大職能：第一，保護社會，使不受其他獨立社會的侵犯。第二，盡可能保護社會上各個人，使不受社會上任何其他人的侵害或壓迫，……第三，建立并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施。

①

[英]亞當(dāng)·斯密：《國富論》，[北京]，商務(wù)印書館，（1972），252——253頁。凱恩斯主義主張擴大政府機能對經(jīng)濟加強干預(yù)。政府應(yīng)當(dāng)通過宏觀的財政政策和貨幣金融政策對國民收入進行再分配，鼓勵消費，引導(dǎo)需要，甚至“舉債支出”，以此克服市場缺陷所帶來的種種經(jīng)濟困難，增加有效需求，實現(xiàn)高就業(yè)率。

政府職能：不同的視角與界定（4）混合經(jīng)濟學(xué)家薩繆爾森從市場失靈的概念出發(fā)，把政府職能歸納為確立法律框架，改善經(jīng)濟效率，促進收入公平以及支持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定等四個方面。③

新自由經(jīng)濟學(xué)派弗里德曼認為，西方國家干預(yù)的實踐并不成功，它的實際效果與預(yù)期效果之間有著相當(dāng)大的差距，更為重要的是，政府干預(yù)的過程還包含著對公民個人自由的限制。因此，政府的干預(yù)應(yīng)減少而不是增多。④

以詹姆士·布坎南為代表的公共選擇學(xué)派提出了“政府失效”的概念，并指出政府與政治本身也具有各種各樣的缺陷和不足。⑤

③

[美]薩繆爾森、諾德豪斯：《經(jīng)濟學(xué)》,[北京]，北京經(jīng)濟學(xué)院出版社,（1996），第552頁。④

[美]米爾頓·弗里德曼等：《自由選擇：個人聲明》，[北京]，商務(wù)印書館，（1974），第27頁。⑤

[美]詹姆斯·M·布坎南：《自由、市場和國家——80年代的政治經(jīng)濟學(xué)》，平新喬、莫扶民譯，[上海]，上海三聯(lián)書店，（1989），第244頁。）（二）政府職能的涵義

1）政府職能是指以政府為核心的公共組織，依據(jù)社會和經(jīng)濟的發(fā)展需要而確定的在一定時期內(nèi)政府的行為方向、基本任務(wù)和職責(zé)范圍。

2）政府職能是一個因變量。在不同的歷史階段和不同的國度，對政府職能范疇和職能結(jié)構(gòu)，以及與之相關(guān)的詮釋有不同的要求。

3）政府職能演進變遷一個總的趨勢是：由傳統(tǒng)社會的階級統(tǒng)治職能，轉(zhuǎn)向現(xiàn)代工業(yè)社會的社會管理職能和后工業(yè)社會的社會服務(wù)職能。

“諾思悖論”

——

一種對政府作用的分析“國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源”。[1]沒有國家社會無法管理，然而有了國家卻會出現(xiàn)許多棘手的問題。政府既是公共利益實現(xiàn)的必要前提，同時又是公共利益實現(xiàn)的威脅。歸根結(jié)底，這樣一個公共利益實現(xiàn)的悖論之根源就在于政府利益存在的必然性和政府作用的二重性。

[1][美]道格拉斯·C·諾思著：《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁等譯，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第20頁。關(guān)于對權(quán)力的質(zhì)疑“創(chuàng)造權(quán)力的人對國家的強大做出了必不可少的貢獻；但質(zhì)疑權(quán)力的人做出的貢獻同樣必不可少，特別是當(dāng)這種質(zhì)疑與私利無涉之時。因為，正是這些質(zhì)疑權(quán)力的人們在幫助我們做出判斷：究竟是我們使用權(quán)力，還是權(quán)力使用我們？”美國總統(tǒng)肯尼迪，1963年，鐫刻于哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院肯尼迪公園南門門柱（三）界定現(xiàn)代政府作用的邊界從管理社會公共事務(wù)的角度出發(fā)：1）按照社會構(gòu)成三元劃分的方式所確定的范圍，作為界定現(xiàn)代政府作用邊界的基本依據(jù)。2）依據(jù)公共事務(wù)“公益性”的本質(zhì)，把道德與效能作為界定現(xiàn)代政府作用邊界的主要標(biāo)準(zhǔn)。

（四）政府職能界定

現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的政府職能1）確定制度框架

建立并實施保證市場機制正常運行所需要的法律制度；維護競爭秩序，防止壟斷，保證市場機制正常地發(fā)揮作用。

2）調(diào)控宏觀經(jīng)濟

通過制定經(jīng)濟計劃、確定經(jīng)濟中長期目標(biāo)、指引經(jīng)濟發(fā)展方向以及通過各種必要公共政策，對經(jīng)濟活動進行有效干預(yù)，使總供給和總需求趨于基本平衡。

政府職能界定23）提供公共物品和服務(wù)

公共物品包括：國防和公共安全系統(tǒng)；公共福利系統(tǒng)；公共衛(wèi)生系統(tǒng)；公共教育系統(tǒng)；公共基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)；公共文化事業(yè)和娛樂休閑設(shè)施；環(huán)境保護；從事基礎(chǔ)研究、前沿學(xué)科和有戰(zhàn)略意義研究創(chuàng)造的科研機構(gòu)。公共服務(wù)職能：政府在保障公民的基本社會需要、方便公民的工作生活等方面所負有的職責(zé)和應(yīng)發(fā)揮的作用。

4）協(xié)調(diào)和解決社會沖突，特別是群體沖突

政府充當(dāng)社會的仲裁角色，以超越各個經(jīng)濟主體或社群之上的公共利益代表者的身份來進行協(xié)調(diào)，并以法治的方式有效化解群體矛盾，維護社會正義和社會公平，保護弱勢群體利益，促進社會穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展。政府職能界定

（3）5）治理外部性

外部性是指是指一個經(jīng)濟主體不經(jīng)交易而對其它經(jīng)濟主體施加的收益或成本分為正外部性和負外部性，或稱為外部正效應(yīng)和外部負效應(yīng)。政府應(yīng)通過補貼或直接的公共部門的生產(chǎn)來推進外部正效應(yīng)的產(chǎn)生，通過直接的管制來限制或遏制外部負效應(yīng)的產(chǎn)生，或彌補外部負效應(yīng)對社會造成的損失。（外部性是影響公共政策發(fā)展的重要問題之一）6）調(diào)節(jié)和再分配社會收入

政府以公共權(quán)力的力量，通過調(diào)整生產(chǎn)要素相對價格、稅收和財政轉(zhuǎn)移支付、建立社會保障制度等手段，將不公平的程度限制在社會可以接受的范圍之內(nèi)，實現(xiàn)社會公平目標(biāo)，保持社會穩(wěn)定，并為市場經(jīng)濟的健康協(xié)調(diào)發(fā)展提供良好的社會環(huán)境。（關(guān)于三次分配的機制與目標(biāo)）

二、政府失靈的原因及表現(xiàn)

（一）政府失靈的概念

薩繆爾森：當(dāng)政府政策或集體行動所采取的手段不能改善經(jīng)濟效率或道德上可接受的收入分配。[1]

沃爾夫：由政府組織的內(nèi)在缺陷及政府供給與需要的特點所決定的政府活動的高成本與低效率和分配不公。[2]

公共選擇學(xué)派：個人對公共物品的需求在現(xiàn)代民主政治中得不到很好地滿足，政府在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，致使公共支出或者規(guī)模過大，運行效率偏低，政府預(yù)算出現(xiàn)偏差。[3][1][美]薩繆爾森，諾德豪斯：《經(jīng)濟學(xué)》，高鴻業(yè)譯，北京：中國發(fā)展出版社，（1992），第189頁。

[2][美]查爾斯·沃爾夫：《市場或政府—不完善的可選事物間的抉擇》，謝旭譯，北京：中國發(fā)展出版社，（1994），第56頁。

[3]公共選擇學(xué)派政府失靈的界定

政府失靈是政府對經(jīng)濟社會事務(wù)干預(yù)過多或干預(yù)不力，或?qū)嵤┝隋e誤的干預(yù)，其結(jié)果不但沒有很好地促進經(jīng)濟和社會發(fā)展，反而造成政府或是規(guī)模過度擴張、尋租活動增多、交易成本加大，或是政府管理失效或低效，社會經(jīng)濟效率低下，社會資源難于實現(xiàn)優(yōu)化配置。

（二）政府失靈的原因

1）即使政府是公正無私的，也會因為判斷失誤和技術(shù)能力缺失等原因?qū)е赂深A(yù)失誤。2）政府實際上并不是公正無私的，組成政府機構(gòu)的各層官員也是“經(jīng)濟人”，而且政府自身也是利益群體。

3）政府是一種自然壟斷性組織，壟斷條件下任何組織都可能導(dǎo)致低效率。4）政府成本與收益的分離使政府缺乏競爭機制，導(dǎo)致官僚機構(gòu)低效率。

（三）政府失靈的表現(xiàn)

政府政策與工作的低效政府部門的自我擴張

公共產(chǎn)品供給低效率尋租及腐敗

政府供給公共產(chǎn)品低效率的表現(xiàn)

政府和市場的供給范圍界分不清；

中央與地方政府之間的供給范圍劃分不明；

政府供給公共產(chǎn)品浪費與短缺并存；公共產(chǎn)品質(zhì)量低下

權(quán)力尋租權(quán)力尋租活動是指權(quán)力控制者借助權(quán)力尋求和獲取個人最大利益或是對既得利益進行再分配的非生產(chǎn)性活動。尋租活動存在的前提是政府權(quán)力對市場交易活動的介入。權(quán)力尋租分為三種類型：一是通過政府規(guī)制的尋租；二是通過關(guān)稅和進出口配額的尋租；三是政府承包中的尋租。[1][1][美]丹尼斯C·繆勒，《公共選擇理論》，楊春學(xué)等譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，（1999）