論民國時期的工業(yè)政策

論民國時期的工業(yè)政策

在北洋軍閥統(tǒng)一時期，工業(yè)非常繁榮。由于此原因，歷史學(xué)家長期以來一直將其視為第一次世界大戰(zhàn)的影響，這是不合理的。當(dāng)然,一戰(zhàn)確實起了相當(dāng)?shù)淖饔?但它畢竟是外因,我們決不能忽視北洋政府的政策導(dǎo)向這一重要內(nèi)因。一開礦、定產(chǎn),等方面加強(qiáng)企業(yè)注冊北洋政府成立后的第一任內(nèi)閣代理工商總長王正廷在參議院宣布政見時表示,要“驅(qū)除工商之障礙”,凡商人呈請開辦廠礦,只要符合注冊條例規(guī)定,即予照準(zhǔn),不得拖延不辦。1913年5月31日,工商部給各省都督、民政長的啟文中,對于沿用清注冊章律,“深覺該章未盡妥協(xié)”,對于制定公司注冊費等差,也認(rèn)為“殊欠公允”,收取費用“殊嫌過重”。因此,工商部1913年8月在給直隸實業(yè)司的指令中明確規(guī)定:“呈請辦礦或奉部令行查事件如需實地調(diào)查,予限二十日,如僅驗看資本察閱契據(jù),予限十日,即須核奪、呈報,不得有意稽延”,“俾商民無坐耗時日之艱。”并重新頒布《公司注冊暫行章程》18條,放寬了公司注冊條件,降低征收注冊費用。1913年10月,張謇任農(nóng)商總長后所頒布的經(jīng)濟(jì)政策中,更為商人辦企業(yè)開了方便之門。《公司注冊規(guī)則》及其施行細(xì)則規(guī)定,民有工商企業(yè)不經(jīng)過該管官廳注冊,不準(zhǔn)開業(yè)。公司一經(jīng)注冊,就是法人,受到法律保護(hù)。注冊費又分別按資本額減少百分之五十至八十。1915年2月27日,農(nóng)商部又咨行各省區(qū)行政長官:“公司稟請注冊,應(yīng)依公司種類并資本或股本之總額,照所定數(shù)日,繳納注冊費”;縣知事在受理企業(yè)注冊時,“限于五日內(nèi)必須詳轉(zhuǎn)”上司核辦;如有“地方不肖官吏”,“故意耽延”或“另加勒索”,“一經(jīng)查實,盡法懲辦”。因此,從1914年9月至1915年12月止,16個月批準(zhǔn)注冊的公司計有121家,平均每月7.56家?！耙荒暌詠?就公司之遵章組織,舊公司之依照改組,來部稟請者不下數(shù)百起”。在礦業(yè)方面,《礦業(yè)條例》規(guī)定,凡民國人民或依中華民國法律成立之法人,得依本條例取得礦業(yè)權(quán),允許人民開采的礦產(chǎn)共有3類62種,金、銀、銅、鐵、煤等一類礦質(zhì),不論申請者是否擁有地面所有權(quán),“應(yīng)以呈請礦業(yè)權(quán)在先者有優(yōu)先取得礦業(yè)權(quán)之權(quán)”;水晶、石綿、云母、大理石等二類礦質(zhì),地面業(yè)主有優(yōu)先取得權(quán),如地面業(yè)主棄權(quán)或不能按時開工,“得另準(zhǔn)他人得其礦業(yè)權(quán)”。這些規(guī)定,放寬了對民族資本開礦的限制?！兜V業(yè)條例》還擴(kuò)大了開礦區(qū)域,規(guī)定煤礦區(qū)最大可達(dá)10方里,其他礦產(chǎn)區(qū)為5方里。如果有特殊需要,可以增減。這樣,采礦者能夠擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模,有利于礦業(yè)的發(fā)展。此外,《公司條例》允許企業(yè)家在任何地區(qū)開辦企業(yè)或設(shè)立分支企業(yè)?！稒?quán)度條例》規(guī)定以國際權(quán)度標(biāo)準(zhǔn)與清未所定《營造尺庫平制》并行使用,并逐漸取代舊制;要求“公私交易、售賣、購買、契約、字據(jù)及一切文稿所列之權(quán)度,不得用以外之名稱”。同時,制造了不少新的權(quán)度器具,分發(fā)各地仿制通行。從而使中國的權(quán)度制度由混亂開始走向統(tǒng)一。二專利制度和獎勵政策所謂保護(hù)措施,就是確定企業(yè)和企業(yè)家的法律地位,包括規(guī)定他們的存在資格,確認(rèn)他們的財產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營自主權(quán),賦予他們特定的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)?！豆緱l例》規(guī)定:“以商(指農(nóng)、工、商各業(yè))行為為業(yè)而設(shè)立之團(tuán)體”稱為公司,“凡公司均認(rèn)為法人”,有照章招集和運用資本之權(quán),其財產(chǎn)受政府保護(hù),非因依法解散、退股,任何人不得隨便侵占、處置;股東有依法投入、撤退、出售、轉(zhuǎn)讓、清償自己股份的權(quán)利。在經(jīng)營上,各公司均有按照其注冊之營業(yè)范圍自主經(jīng)營的權(quán)利。《公司條例》還規(guī)定,“執(zhí)行業(yè)務(wù)者為股東之全體或其中數(shù)人”,“代表公司之股東,凡關(guān)于公司營業(yè)事務(wù)……均有辦理之權(quán)限?！薄稌盒泄に嚻藩剟钫鲁獭芬?guī)定:只有確屬發(fā)明創(chuàng)造者才能享受3~5年的專利權(quán),廢除清末實行的那種幾十年不許別家同類企業(yè)在同一地區(qū)乃至全國境內(nèi)開辦的壟斷性專利權(quán)。因此,在1915年周學(xué)熙、李士偉等人創(chuàng)辦華新紡織公司,向北洋政府農(nóng)商部提出在直隸、山東、河南三省賦予專利權(quán)三十年的要求時,農(nóng)商部認(rèn)為,“直魯豫三省舊設(shè)此項工廠尚屬無多,不應(yīng)限制經(jīng)營,致阻進(jìn)步,所請礙難照準(zhǔn)”?！兜V業(yè)條例》也規(guī)定:地下礦產(chǎn)皆為國有,除地面蓋屋用地應(yīng)償?shù)貎r外,地主不得任意需索,地價也須照時價出售,不得隨意抬價等。一戰(zhàn)爆發(fā)后,農(nóng)商部還制訂了整頓糖業(yè)辦法4條,規(guī)定凡設(shè)立制糖廠,由農(nóng)商部指定一定的區(qū)域作為制糖原料采收區(qū)域;在同一制糖原料采取區(qū)域內(nèi)不得設(shè)立兩個或兩個以上的機(jī)器制糖廠。以上這些措施,消除了企業(yè)公司的后顧之憂,從法律上為工礦業(yè)的設(shè)立和正常經(jīng)營提供了保障。所謂獎勵政策,一是實行專利制度,二是給予榮譽(yù)獎勵?！稌盒泄に嚻藩剟钫鲁獭钒褜＠麢?quán)明確限于工藝品的首先發(fā)明和創(chuàng)造者,取消了建廠專辦之權(quán)?！墩鲁獭芬?guī)定:發(fā)明或改良之制造品稱為工藝品,該工藝品經(jīng)農(nóng)商部考驗合格者分別等差給予獎勵。確屬發(fā)明創(chuàng)造者,享受3~5年的專利權(quán),發(fā)給執(zhí)照,許其制造品在年限以內(nèi)專賣,并給予名譽(yù)獎勵。自《暫行工藝品獎勵章程》頒布后,許多企業(yè)被授予合理的專利權(quán)。據(jù)統(tǒng)計,從1913年5月至1916年3月,農(nóng)商部辦理的專利達(dá)34件,1919年9~12月辦理了5件。1920年北京開源織呢工廠所制造的油墊,也由農(nóng)商部“準(zhǔn)予專利五年”。1915年7月,農(nóng)商部又頒布了《農(nóng)商部獎?wù)乱?guī)則》,規(guī)定凡創(chuàng)辦各種企業(yè),或其必需之補(bǔ)助事業(yè),卓有成效者,按情況,給予獎?wù)?。在獎勵范圍?有關(guān)工業(yè)方面的有:建設(shè)工廠制造重要商品者,其資本金在5萬元以上,營業(yè)連續(xù)滿3年以上;發(fā)明或改良各種便利實用之工藝品者,視其種類有一二特色以上。其目的是以此彌補(bǔ)“實際上之補(bǔ)助”的不足,鼓勵資本家從事經(jīng)營。在1915~1916年內(nèi),有18家企業(yè)、10名企業(yè)家和20名華僑企業(yè)家獲得了各種榮譽(yù)獎。三《公司法》對各方保息權(quán)的保護(hù)為了鼓勵社會投資創(chuàng)辦企業(yè),北洋政府不僅用榮譽(yù)獎勵方法,而且也采取了保息和補(bǔ)助政策。農(nóng)商部鑒于“公司組織往往以資本薄弱,開辦為難,由公家酌提基金,作為保息,所以保持民立公司之信用,俾易觀成,又以殖產(chǎn)興業(yè),棉鐵最為重要,此項工廠資本較巨,非民辦所能開辦”這一情況。因此,于1914年1月特制訂頒布了《公司保息條例》。條例規(guī)定:政府為發(fā)達(dá)實業(yè)起見,撥出公債票2000萬元作為基金,每年以其利息,對于新設(shè)之六種公司股本保息。此六種公司分為甲、乙兩類,甲種為棉織業(yè)、毛織業(yè)、制鐵業(yè)、乙種為制絲業(yè)、制茶業(yè)、制糖業(yè)。“甲種公司得按實收資本金額之6厘,乙種公司得按實收資本金額之5厘,呈請保息”?！俺收埍Ｏ⒄咭员緡嗣褚辣緡尚鲁闪⒅緸橄??！薄胺残鲁闪⒅?自開機(jī)制造之日起,繼續(xù)三年為保息期間”。這些規(guī)定,旨在保證新成立的企業(yè)在開辦期間有利可圖,鼓勵各方積極投資創(chuàng)辦新企業(yè)。這一條例,在當(dāng)時使人“耳目一新,頗有朝氣”?！豆颈Ｏl例》頒布后,有4家企業(yè)獲得保息權(quán)。它們是:1915年由北洋系商人王郅隆發(fā)起的天津裕元紡織公司;由退職北洋官僚潘復(fù)發(fā)起的濟(jì)南魯豐紗廠;由財政總長周學(xué)熙授意其親信和家人發(fā)起的天津華新紡織公司;由商人夏偕復(fù)等創(chuàng)設(shè)的中國昌恒制革公司。但4家公司開機(jī)生產(chǎn)均在1916年之后,而1916年袁世凱死后,對企業(yè)的保息權(quán)并沒有按照條例執(zhí)行,4家企業(yè)實際上并沒有取得保息金,其后也沒有符合條件的新設(shè)企業(yè)再獲得保息權(quán)。所以實際上保息條例并沒有真正實行。四減免厘稅、減收稅及限制礦產(chǎn)稅由于厘金與苛捐雜稅長期以來嚴(yán)重阻礙了民族資本主義的發(fā)展,因此北洋政府農(nóng)商部對于厘金和捐稅進(jìn)行調(diào)整和減免:“凡屬有望之品,予以特種便利,務(wù)期制造者之負(fù)擔(dān)可以稍輕?！痹跈C(jī)器仿制洋貨物品方面,規(guī)定:機(jī)械制品西式貨物輸出外國者,免除一切稅厘;機(jī)械制品西式貨物運銷國內(nèi)者,于經(jīng)過第一稅局(海關(guān)、常關(guān)或厘金局)納一次正稅后,除京師崇文門落地稅外,免除一切稅厘;機(jī)械制品或貨物之正稅,或依現(xiàn)行輸入稅率繳納,或納從價5分,由納稅者自由選擇,但棉制品照清咸豐八年之輸入稅率及光緒二十八年輸入稅率差征收。這一規(guī)定實施后,有許多企業(yè)得受其益。據(jù)不完全統(tǒng)計,1915~1916年間,以機(jī)器仿制西貨而享受減免稅厘的有:各華商機(jī)器面粉廠和棉紡織廠、廣東德利銻礦公司、廣東江門制紙公司、上海寶源造紙廠、上海華利時鐘廠、上海泰豐罐頭公司、官辦漢口造紙廠、官辦貽來牟面粉廠、哈爾濱雙盒盛面粉廠等。1916-1921年間,仍有北京老天利琺瑯廠、北京貽來牟面粉廠、哈爾濱雙合盛面粉廠、長沙升茂化學(xué)工場、中華民國制糖公司,“江蘇全省凡省縣市鄉(xiāng)公款開辦之各工場廠所出各色仿造洋華布匹”,享受了減免厘稅的優(yōu)惠。對于土布、蠶絲等機(jī)制西式貨物以外的產(chǎn)品,規(guī)定:手織棉布,減輕其出口稅,并且免除內(nèi)地稅厘、50里內(nèi)常關(guān)稅及沿岸貿(mào)易稅;由芝罘輸出之野蠶絲制品,免除出口稅;草帽辮及地席,減輕出口稅;紐帶、發(fā)網(wǎng)及罐頭,免除出口稅及沿岸貿(mào)易稅。此外,政府在此基礎(chǔ)上又多次修改和減免,如對茶葉出口稅,1915年2月規(guī)定,在1914年10月15日由袁世凱批準(zhǔn)實施“從前每擔(dān)付一兩二錢五分者,爾后減至一兩”的基礎(chǔ)上,“又減輕其特種制品之稅”。1915年初,再次將減半征稅之草帽辮、地席的出口稅減少,對其他五種出口品再次明確規(guī)定均免稅。1918年10月,對減免稅厘土布的種類又作了進(jìn)一步規(guī)定,等等。對于工業(yè)原料的征稅,規(guī)定:上海制粉工業(yè)所用之小麥,至1922年4月止,一律豁免通商各港間之關(guān)稅;中華民國制糖公司所用之原料粗糖,免除落地稅;中國產(chǎn)棉花,一律豁免沿岸貿(mào)易稅;溥益制糖公司所用原料甜菜任何稅厘一律豁免;龍煙鐵礦公司所用之煤炭,任何稅厘一律豁免。在礦產(chǎn)稅方面,《礦業(yè)條例》規(guī)定,礦產(chǎn)稅按出產(chǎn)地平均市價納10~15‰不等,這比“前清之稅率低至數(shù)倍”。張謇在呈文《密陳礦業(yè)條例未便變更呈》中說過:“前清礦章煤稅一項,系照出井產(chǎn)額每噸征銀一錢?，F(xiàn)在礦業(yè)條例頒布,煤稅改就市價15‰征收,以直隸一省計之,減收已逾銀洋十萬之?dāng)?shù)。以全國計之,其減收稅額可想而知”?！兜V業(yè)條例》頒布后,一度遭直隸巡按使朱家寶反對。朱對減少礦業(yè)稅提出異議,密呈袁世凱建議恢復(fù)舊稅制。經(jīng)張謇據(jù)理力爭,不僅繼續(xù)照例執(zhí)行,而且對礦區(qū)稅再度減輕,從而使領(lǐng)照辦礦者“日形踴躍”。”此外,北洋政府對某些新設(shè)的棉紡織廠給予了“免納機(jī)器入口稅”的優(yōu)待政策。如1920年創(chuàng)辦的天津裕大紗廠,寶成紡織公司設(shè)于上海和天津的3個紗廠,均有獲得這一優(yōu)待的明確記載”。五開放、流動中的現(xiàn)代企業(yè)制度農(nóng)商部鑒于“吾國之工業(yè)制造,多未明物料之功用及其成分。故不能盡物質(zhì)之用。而工商企業(yè)又以不諳國內(nèi)工商狀況以及貿(mào)易大勢之變遷,以致商業(yè)動落人后”,特成立了勸業(yè)委員會。委員會下設(shè)工業(yè)試驗所、工商訪問所、商品陳列所,作為負(fù)責(zé)推廣工商技術(shù)的機(jī)關(guān)。工業(yè)試驗所掌管一切工業(yè)分析試驗及鑒定事務(wù),同時還可應(yīng)工商企業(yè)的請求,派員進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)。工商訪問所負(fù)責(zé)向工商業(yè)者提供各項實業(yè)情形的報告,包括調(diào)查國內(nèi)工商狀況及海外貿(mào)易情形,答復(fù)企業(yè)家的訪問,予以事務(wù)或技術(shù)上的指導(dǎo),向企業(yè)家介紹各種商事消息,使其商品銷路得以擴(kuò)充,研究經(jīng)商策略,供其選擇。為了統(tǒng)一度量衡,成立了權(quán)度檢定所和權(quán)度制造所。這些機(jī)關(guān)的設(shè)立,對于交流商情,推廣技術(shù)起了一定的作用。在利用外資方面,《礦業(yè)條例》規(guī)定:“凡與中華民國有約之外國人民得與中華民國人民合股取得礦業(yè)權(quán),但必須遵守本條例及其他有關(guān)諸法律;外國人民所占股份不得逾全股十分之五”。這一規(guī)定為中國企業(yè)提供了國際融資渠道,同時也對外資控制企業(yè)作了限制,使大部分股權(quán)仍掌握在中國人手中。在鼓勵華僑回國投資方面,1913年11月,袁世凱簽發(fā)了《保護(hù)華僑投資實業(yè)通令》,聲稱:“嗣后各處僑民投資回國興辦實業(yè)者,應(yīng)由各省行政長官通飭所屬從優(yōu)待遇,協(xié)力維持”。1915年,張謇在提出的整飭國貨辦法中規(guī)定:“其在外僑商,有熱心倡辦工廠者,由領(lǐng)事查明,匯報核獎,俾資鼓勵”。福建、廣東是著名的僑鄉(xiāng),因此也制訂了有關(guān)具體方法。這些規(guī)定,激勵了華僑回國投資的熱情,僑商所辦企業(yè)大量增加。據(jù)統(tǒng)計,1912~1919年間新設(shè)僑資企業(yè)達(dá)1042家,接近于此前50年間開辦總數(shù)351家的三倍。北洋政府上述工業(yè)政策,在一定程度上掃除了民族資產(chǎn)階級從事工業(yè)的障礙,改善了民族資產(chǎn)階級的投資環(huán)境,成為北洋政府時期民族資本主義迅速發(fā)展的一個重要原因。在有利的國際環(huán)境和北洋政府發(fā)展工業(yè)政策雙重影響下