淺析城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施配置

淺析城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施配置

1存在的理論問題21世紀(jì)以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，居民收入水平不斷提高，消費(fèi)觀念快速變化，社會(huì)需求結(jié)構(gòu)開始發(fā)生重大變化。社會(huì)需求從“存在主義階段”轉(zhuǎn)向“發(fā)展階段”。人類的發(fā)展權(quán)開始成為社會(huì)發(fā)展的主要任務(wù)，但城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展水平明顯處于不同的發(fā)展階段。在公共服務(wù)方面,城鄉(xiāng)各級(jí)公共管理部門的供給能力參差不齊,公共服務(wù)的供給呈現(xiàn)空間上的不均衡與受益人群的不均衡特征?！俺青l(xiāng)公共服務(wù)均等化”成為學(xué)術(shù)界和政府部門關(guān)注的核心。規(guī)劃和地理界的學(xué)者從公共服務(wù)的重要物質(zhì)載體—公共服務(wù)設(shè)施的空間配置研究入手,展開了配置現(xiàn)狀、空間差異、均等化布局等研究,如羅震東等人以常州市為調(diào)查區(qū)域,分析了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施均等化發(fā)展現(xiàn)狀特征與存在的問題;楊澤霖對(duì)浙江省公共服務(wù)設(shè)施配置現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查,并建立評(píng)價(jià)體系對(duì)其公共服務(wù)設(shè)施空間配置狀況進(jìn)行評(píng)價(jià);胡畔等人在對(duì)基本公共服務(wù)設(shè)施的種類及均等化內(nèi)涵進(jìn)行界定的基礎(chǔ)上,提出了基于公平與效率相互協(xié)調(diào)的公共服務(wù)設(shè)施均等化空間布局原則;崔敏等人則以河南省鎮(zhèn)平縣農(nóng)村為例,從公平和效率兩個(gè)角度探討了農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施空間布局適宜性評(píng)價(jià)問題?？偟膩碚f,國內(nèi)現(xiàn)有對(duì)于城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施配置的研究偏重配置現(xiàn)狀和空間分異等方面的研究,缺少配置理論與方法的創(chuàng)新;偏重城市居住區(qū)和社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配置研究,缺乏鄉(xiāng)村地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置研究以及把“城鄉(xiāng)作為整體單元”的公共服務(wù)設(shè)施城鄉(xiāng)一體化配置研究。在當(dāng)前構(gòu)建和諧社會(huì)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的大背景下,加強(qiáng)縣域城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施配置的相關(guān)理論與方法研究,對(duì)于實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化”和構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)設(shè)施配置體系具有重大意義。鑒于此,本文從生活圈理論視角出發(fā),提出一種基于生活圈理論的、把縣域作為一個(gè)整體單元的城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施配置模式,以期對(duì)國內(nèi)城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施一體化配置的相關(guān)研究有所啟示。2從循環(huán)理論的角度來看，公共服務(wù)設(shè)施的配置2.1生活的內(nèi)涵及城市地域化“生活圈”的概念源于日本,日本在《農(nóng)村生活環(huán)境整備計(jì)劃》中提出生活圈是指某一特定地理、社會(huì)村落范圍內(nèi)的人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)、生活的諸多活動(dòng)在地理平面上的分布,以一定人口的村落、一定距離圈域作為基準(zhǔn),將生活圈按照村落—大字—舊村—市町村—地方都市圈進(jìn)行層次劃分。國內(nèi)對(duì)生活圈的學(xué)術(shù)研究較少,張娜、袁家冬等學(xué)者從居民個(gè)人生活的角度提出了城市“日常生活圈”的概念,即城市居民的各種日?；顒?dòng),如居住、就業(yè)和教育等所涉及的空間范圍,是一個(gè)城市的實(shí)質(zhì)性城市化地域,在城市地域系統(tǒng)內(nèi)將“日常生活圈”劃分為基本生活圈、基礎(chǔ)生活圈和機(jī)會(huì)生活圈。總結(jié)現(xiàn)有研究成果,可將生活圈界定為:在某一特定地域的社會(huì)系統(tǒng)內(nèi),人們?yōu)榱藵M足生存、發(fā)展與交往的需要,從居住地到工作、教育、醫(yī)療等生產(chǎn)、生活服務(wù)提供地以及其他居民點(diǎn)之間移動(dòng)的行為軌跡(圖1),在空間上反映為圈層形態(tài),具有方向性與相鄰領(lǐng)域的重疊性等屬性特征。2.2圈劃分劃分關(guān)于生活圈的劃分遵循以人為本與行政管理便利性相結(jié)合的原則,結(jié)合時(shí)間地理學(xué)中“時(shí)距”的概念,以時(shí)距為依據(jù)進(jìn)行生活圈劃分。具體方法為:通過居民意愿調(diào)查方式,獲取居民為了得到教育、醫(yī)療及文化娛樂等公共服務(wù)愿意付出的時(shí)間成本來確定最佳時(shí)距,再借助ARCGIS分析平臺(tái),對(duì)縣域生活圈層進(jìn)行劃分,構(gòu)建由初級(jí)生活圈、基礎(chǔ)生活圈、基本生活圈和日常生活圈組成的縣域生活圈體系(圖2),進(jìn)而在四級(jí)生活圈內(nèi)配置相應(yīng)等級(jí)的公共服務(wù)設(shè)施。2.3城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施配置的城鄉(xiāng)差異公共服務(wù)通常指公共管理部門為了滿足公民生存與發(fā)展的需求,生產(chǎn)、提供各種公共產(chǎn)品與服務(wù)的總稱;公共服務(wù)設(shè)施一般也被稱為公建配套,指為居民提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的各種公共性、服務(wù)性設(shè)施。結(jié)合建設(shè)部制定的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范(GB50180—93)》與研究區(qū)域的統(tǒng)計(jì)資料,本文主要探討公益型公共服務(wù)設(shè)施的配置,包括教育設(shè)施、文化體育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和社會(huì)福利設(shè)施4個(gè)大類共13個(gè)項(xiàng)目。傳統(tǒng)的公共服務(wù)設(shè)施往往集中配置在城市,且按照城市用地結(jié)構(gòu)的等級(jí)序列相應(yīng)地分為市級(jí)、居住區(qū)級(jí)和小區(qū)級(jí)三級(jí)配置,同時(shí),公共服務(wù)設(shè)施的空間配置還遵循相對(duì)集中的原則,即在公共服務(wù)設(shè)施相對(duì)集中而組合有序的區(qū)域形成公共服務(wù)中心。隨著交通運(yùn)輸與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進(jìn)步,人們克服“距離阻隔”的能力大大提高,擴(kuò)大了區(qū)位決策的范圍,提高了區(qū)位決策的靈活性;“收益/成本”最大化對(duì)公共服務(wù)設(shè)施選址的約束力也大大下降,公共服務(wù)設(shè)施可以擺脫中心集聚的束縛而在更廣闊的地域范圍選擇更適宜的地點(diǎn)布局,這就為城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施的統(tǒng)籌配置提供了可能。我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期存在的現(xiàn)實(shí)致使國內(nèi)相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施配置指標(biāo)與規(guī)范也主要服務(wù)于城市地區(qū),體現(xiàn)城鄉(xiāng)公平的、城鄉(xiāng)一體化配置的規(guī)范尚未出現(xiàn)。本文借鑒城市社區(qū)、居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置經(jīng)驗(yàn),嘗試突破傳統(tǒng)公共服務(wù)設(shè)施配置的等級(jí)體系,構(gòu)建有利于城鄉(xiāng)一體化的基于四級(jí)生活圈的縣域公共服務(wù)設(shè)施配置等級(jí)體系(表1)。3基于生命周期理論的徐州公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的優(yōu)化配置3.1大行政縣農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀邳州市位于江蘇省北部,是“全國中小城市綜合實(shí)力百強(qiáng)縣”,市轄24個(gè)鎮(zhèn)、488個(gè)行政村,2010年戶籍總?cè)丝跒?78萬,其中,農(nóng)業(yè)人口為129.2萬,地區(qū)生產(chǎn)總值為365億元,人均地區(qū)生產(chǎn)總值為2.51萬元,總面積為2088km2。3.2市教育空間現(xiàn)狀邳州市公共服務(wù)設(shè)施配置現(xiàn)狀基礎(chǔ)較好,具體體現(xiàn)在:(1)在教育設(shè)施方面,全市共有幼兒園77所,在園幼兒5.57萬;小學(xué)161所,在校學(xué)生11.87萬;初中35所,在校學(xué)生5.76萬;普通高中11所,在校學(xué)生3.25萬。(2)在文體設(shè)施方面,全市共有1個(gè)圖書館(藏書5萬冊(cè))、25個(gè)文化站和4個(gè)體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)。(3)在醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施方面,全市共有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)700多個(gè),其中,醫(yī)院和衛(wèi)生院36個(gè),病床2608張,衛(wèi)生技術(shù)人員2897人。(4)在社會(huì)福利設(shè)施方面,全市共有社區(qū)服務(wù)中心943個(gè),社會(huì)福利院36個(gè),福利院床位5912張,收養(yǎng)人數(shù)5474人(表2)。近年來,通過新農(nóng)村建設(shè),邳州市公共服務(wù)設(shè)施配置取得較大的成就,其公共服務(wù)設(shè)施總體配置水平優(yōu)于全國總體水平,但略遜于江蘇省公共服務(wù)設(shè)施總體配置水平(表3)。3.3日常生活圈的劃分根據(jù)生活圈的劃分原則和邳州市實(shí)際情況,采取居民意愿調(diào)查的方式,在研究區(qū)域內(nèi)選取邳州市區(qū)、港上、官湖、土山和碾莊鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)及其村莊為樣點(diǎn),隨機(jī)發(fā)放800份問卷對(duì)城鄉(xiāng)居民為了獲取公共服務(wù)設(shè)施所愿意付出的時(shí)間進(jìn)行調(diào)查,共收回有效問卷747份。經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn),愿意花費(fèi)15分鐘~45分鐘步行時(shí)間到達(dá)幼兒園、診所等較低等級(jí)的公共服務(wù)設(shè)施的居民占89.1%,愿意花費(fèi)15分鐘~45分鐘自行車車程來獲取小學(xué)教育等公共服務(wù)的居民占89.3%,愿意花費(fèi)15分鐘~30分鐘乘坐城鄉(xiāng)公共汽車獲取中學(xué)教育、醫(yī)院服務(wù)等較高等級(jí)公共服務(wù)的居民占87.7%。綜合考慮邳州市多數(shù)居民的出行意愿與交通設(shè)施建設(shè)狀況,把各個(gè)生活圈層的具體劃分標(biāo)準(zhǔn)界定為:以鄉(xiāng)村居民點(diǎn)為中心,時(shí)距為步行15分鐘~45分鐘的地域范圍為初級(jí)生活圈;以居民點(diǎn)為中心,時(shí)距為自行車車程15分鐘~45分鐘的地域范圍為基礎(chǔ)生活圈;以居民點(diǎn)為中心,時(shí)距為公共汽車車程15分鐘~30分鐘的地域范圍為基本生活圈;以縣域?yàn)橐粋€(gè)完整的日常生活圈。需指出的是,市域居民外出到邳州市以外的城市、省份甚至國家旅游、購物和學(xué)習(xí)等涉及的出行范圍應(yīng)視為機(jī)會(huì)生活圈,不納入本文探討范圍。(1)初級(jí)生活圈。原則上,初級(jí)生活圈應(yīng)該包括邳州市所有居民點(diǎn)居民的日常生產(chǎn)、生活空間范圍;按照生活圈劃分的依據(jù),以基層村莊居民點(diǎn)為中心,出行時(shí)間為步行15分鐘~45分鐘的區(qū)域?yàn)橐粋€(gè)初級(jí)生活圈,按平均步行速度2km/h計(jì)算,初級(jí)生活圈的半徑范圍為0.5km~1.5km,極限出行半徑為1.5km;綜合邳州市鄉(xiāng)村留守兒童和留守老人較多的實(shí)際情況,考慮老人和兒童的出行舒適度和最佳出行時(shí)間,以基層村莊居民點(diǎn)為中心、半徑為800m的空間范圍為初級(jí)生活圈(圖3-a)。(2)基礎(chǔ)生活圈?；A(chǔ)生活圈需確保基本覆蓋邳州市所有居民點(diǎn),以基層村莊居民點(diǎn)為中心,出行時(shí)間為自行車車程15分鐘~45分鐘的地域范圍為一個(gè)基本生活圈,按照平均自行車速6km/h計(jì)算,則基本生活圈的半徑范圍大致為1.5km~4.5km,極限出行半徑為4.5km,考慮邳州市鄉(xiāng)村公路路況和地形等因素,以基層村莊居民點(diǎn)為中心、半徑為1.8km的空間范圍為基礎(chǔ)生活圈(圖3-b)。(3)基本生活圈。根據(jù)基本生活圈的劃分原則,以基層村莊居民點(diǎn)為中心,出行時(shí)間為公共汽車車程15分鐘~30分鐘的地域范圍為一個(gè)基本生活圈,按照平均公交車速40km/h計(jì)算,則基本生活圈的半徑范圍大致為10km~20km,極限出行半徑為20km,考慮邳州市鄉(xiāng)村公路路況和地形等因素,以基層村莊居民點(diǎn)為中心、半徑為15km的空間范圍為基本生活圈(圖3-c)。(4)日常生活圈。考慮到我國現(xiàn)行國家行政體制下公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的資金主要依托各級(jí)行政單位的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,且現(xiàn)狀較高等級(jí)的各類公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目主要集中于縣城城區(qū),這一生活圈層的劃分應(yīng)結(jié)合城鄉(xiāng)公共交通系統(tǒng)建設(shè)現(xiàn)狀,遵守行政區(qū)劃原則,以邳州市域?yàn)橐粋€(gè)完整的日常生活圈,以邳州縣界為生活圈邊界,覆蓋邳州市域所有村莊居民點(diǎn)。在這一生活圈中,居民的出行時(shí)間大致為乘坐公共汽車20分鐘~60分鐘。3.4合理劃分公共服務(wù)設(shè)施等級(jí),促進(jìn)各社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配置(1)配置原則。由于公共服務(wù)設(shè)施具有開放性的特征,低一級(jí)生活圈層的居民也可以使用更高一級(jí)生活圈層內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施所提供的公共服務(wù),為了使公共服務(wù)設(shè)施在市域范圍統(tǒng)籌配置且兼顧公平與效率原則,高一級(jí)生活圈層內(nèi)與低一級(jí)生活圈層相同的設(shè)施項(xiàng)目不再重復(fù)配置,并且按照所有公共服務(wù)設(shè)施中最少門檻服務(wù)人口的要求,在人口少于1000人的居民點(diǎn)不適宜配置公共服務(wù)設(shè)施。(2)配置思路。根據(jù)以上生活圈體系的劃分,運(yùn)用ARCGIS分析功能,將邳州市各個(gè)等級(jí)的生活圈層中重疊的部分去除,并根據(jù)各個(gè)生活圈層中的人口重心,找出各級(jí)生活圈層的公共服務(wù)中心,再結(jié)合邳州市公共服務(wù)設(shè)施配置現(xiàn)狀、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃以及各項(xiàng)公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目本身所要求的門檻人口數(shù),在各個(gè)生活圈層配置與之對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目。(3)配置引導(dǎo)。要使城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施的配置兼具人性化與科學(xué)化,必須考慮居民日常出行時(shí)間成本以及出行意愿對(duì)于公共服務(wù)需求可獲得性的影響,還應(yīng)該充分考慮各項(xiàng)公共服務(wù)設(shè)施的門檻人口數(shù)、公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)模效應(yīng)以及公共服務(wù)主管部門管理的便利性等因素來提供相應(yīng)等級(jí)的公共服務(wù)設(shè)施。邳州市公共服務(wù)設(shè)施的配置以居民生活行為習(xí)慣與意愿作為出發(fā)點(diǎn),在不同等級(jí)的公共服務(wù)中心(圖4)配置與之級(jí)別相對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目:以初級(jí)生活圈為配置單元,在四級(jí)公共服務(wù)中心主要配置能滿足居民學(xué)前教育、文化娛樂等簡單生活需要的公共服務(wù)設(shè)施;以基礎(chǔ)生活圈為配置單元,在三級(jí)公共服務(wù)中心主要配置能滿足居民小學(xué)教育、文化娛樂等一般生活需要的公共服務(wù)設(shè)施;以基本生活圈為配置單元,在二級(jí)公共服務(wù)中心主要配置滿足居民常見病醫(yī)療、游憩及初級(jí)中學(xué)教育等基本生活需要的公共服務(wù)設(shè)施;以縣域?yàn)橥暾娜粘Ｉ钊?在縣城配置能滿足城鄉(xiāng)居民日常生活所需的各種教育、醫(yī)療、文化體育以及社會(huì)福利等完備的公共服務(wù)設(shè)施(表4)。4縣域公共服務(wù)設(shè)施配置模式—結(jié)語城鄉(xiāng)居民作為公共服務(wù)設(shè)施的最終服務(wù)對(duì)象,其日常出行方式、出行時(shí)間以及行為偏好等因素對(duì)公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)效果的發(fā)揮具有重要影響。任何一種公共服務(wù)設(shè)施的存在,都會(huì)對(duì)其周邊或者遠(yuǎn)鄰地區(qū)產(chǎn)生不同程度的影響,因此應(yīng)該從區(qū)域的視角去研究公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃配置,而不應(yīng)該僅僅局限在某一特定的行政界限內(nèi)?？h域作為我國鄉(xiāng)村居民活動(dòng)涉及最頻繁的地域,相對(duì)城市地區(qū)可以成為一個(gè)較為完整的研究區(qū)域單元,本研究從鄉(xiāng)村居民日常生活行為規(guī)律出發(fā),以江蘇省邳州市為例,探討了一種自下而上的、適當(dāng)突破行政界線限制的、基于生活圈理論的縣域公共服務(wù)設(shè)施配置模式,給以邳