分稅制改革與地區(qū)間財(cái)政差距分析

分稅制改革與地區(qū)間財(cái)政差距分析

2006年，根據(jù)黨的16年制度的決議，關(guān)于建設(shè)社會(huì)主義和和諧社會(huì)的一些重要問(wèn)題，財(cái)政支持的建設(shè)和和諧社會(huì)的發(fā)展和任務(wù)。促進(jìn)公共服務(wù)平等?；竟卜?wù)均等化的提出對(duì)進(jìn)一步改革和完善財(cái)政管理體制具有重要的意義,因?yàn)樗奶岢?實(shí)質(zhì)上將1994年分稅制改革的階段性目標(biāo)提升到更長(zhǎng)遠(yuǎn)、更全面的政府間財(cái)政管理體制建設(shè)目標(biāo)。因此,如何通過(guò)財(cái)政管理體制的改革,促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化值得深入研究。一、均衡性轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn):底線均等一般認(rèn)為,基本公共服務(wù)均等化是指在基本公共服務(wù)領(lǐng)域盡可能使居民享有同樣的權(quán)利,享受水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)?！秶?guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》(2012)中對(duì)基本公共服務(wù)均等化的定義,指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù),其核心是機(jī)會(huì)均等,而不是簡(jiǎn)單的平均化和無(wú)差異化。共識(shí)看法是,均等化并不是強(qiáng)調(diào)所有居民都享有完全一致的基本公共服務(wù),而是承認(rèn)地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群間存在一定的差別。但對(duì)具體的均等化標(biāo)準(zhǔn)可以有不同的選擇。歸結(jié)起來(lái)有以下3種:第一種標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)稱為“底線均等”(廣東省人民政府,2009)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為,基本公共服務(wù)均等化是指在基本公共服務(wù)領(lǐng)域盡可能使居民享有同樣的權(quán)利,享受水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)。均等化并不是強(qiáng)調(diào)所有居民都享有完全一致的基本公共服務(wù),而是在承認(rèn)地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群間存在差別的前提下,保障居民都享有一定標(biāo)準(zhǔn)之上的基本公共服務(wù),其實(shí)質(zhì)是“底線均等”。第二種標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)稱為“轉(zhuǎn)移支付系數(shù)”(李萍、許宏才,2006)。這是財(cái)政部確定的,衡量中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政均衡性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)收入與標(biāo)準(zhǔn)支出之間缺口程度的一個(gè)指標(biāo)。其計(jì)算方法是:均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等于中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付資金總量除以地方標(biāo)準(zhǔn)收支差額。轉(zhuǎn)移支付系數(shù)越大,均等化程度越高。第三種標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)稱為“人均財(cái)政支出差距控制”。這種標(biāo)準(zhǔn)是借鑒德國(guó)政府間財(cái)政均衡的標(biāo)準(zhǔn),即將各個(gè)地區(qū)的人均財(cái)政支出(按照常住人口)差距控制在全國(guó)平均水平的一定額度之內(nèi)。我們認(rèn)為,第一種標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)點(diǎn),或者說(shuō)可肯定之處是并不強(qiáng)調(diào)所有居民都享有完全一致的基本公共服務(wù)。但是我們不贊成以“底線均等”作為標(biāo)準(zhǔn)(1),因?yàn)椤暗拙€均等”只是保證最低的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),而無(wú)法控制各個(gè)地區(qū)的基本公共服務(wù)差距,底線與高線之間的差距可能很大,這并不體現(xiàn)均等化含義。第二種標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)點(diǎn)是在實(shí)踐工作中正在應(yīng)用的。但是它的局限性是只對(duì)均衡性轉(zhuǎn)移支付的均等化程度進(jìn)行計(jì)算和反映,而不包括其他轉(zhuǎn)移支付,所以只能反映部分均等化程度,而不可能是全部和最終的均等化程度的結(jié)果。我們建議,在強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)均等的基礎(chǔ)上,不能忽視基本公共服務(wù)支出結(jié)果的均等化,換言之,也就是各個(gè)地區(qū)、各個(gè)階層、城市和農(nóng)村之間享受公共服務(wù)的差異盡可能不要太懸殊。因此,主張以第三種標(biāo)準(zhǔn)作為我國(guó)基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。在這個(gè)基礎(chǔ)上,還有幾點(diǎn)要特別說(shuō)明,一是“人均”的含義?！叭司笨梢允恰皯艏丝凇钡摹叭司薄ⅰ柏?cái)政供養(yǎng)人口”的“人均”、“常住人口”的“人均”。建議用“常住人口”的“人均”。理由是這樣更能使基本公共服務(wù)覆蓋流動(dòng)人口,更能夠反映一個(gè)地區(qū)的實(shí)際的基本公共服務(wù)成本需要。二是差距的把握,建議在對(duì)現(xiàn)狀計(jì)算基礎(chǔ)上,以減少差距量作為實(shí)際控制指標(biāo),逐步達(dá)到各個(gè)地區(qū)人均財(cái)政支出差距量控制在不高于或者低于全國(guó)平均水平5%~10%范圍之內(nèi)(個(gè)別特殊省區(qū)除外)。三是對(duì)于不同的財(cái)政支出內(nèi)容可以實(shí)行不同差距控制量標(biāo)準(zhǔn),有些公共服務(wù)項(xiàng)目的差距量可以再縮小一些,有些項(xiàng)目差距控制量可以相對(duì)大一些,不采取“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)。為了達(dá)到基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo),必須進(jìn)一步深化分稅制改革,關(guān)鍵是建立和完善以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的財(cái)政管理體制。二、當(dāng)代分稅制改革的方向和路徑選擇當(dāng)前運(yùn)行的政府間財(cái)政管理體制是1994年分稅制改革形成的。盡管經(jīng)過(guò)了多次的微調(diào),但本質(zhì)特征和基本框架依然沒(méi)有偏離改革時(shí)的初衷和目的,所以對(duì)當(dāng)前運(yùn)行體制的分析就是對(duì)分稅制改革的分析。為什么要進(jìn)行這樣的分析,因?yàn)槟壳皩?duì)這一改革和現(xiàn)行體制的看法存在著嚴(yán)重分歧。抽象肯定的多,具體肯定的少,不理解和沒(méi)有清晰判斷的輿論和認(rèn)識(shí)占較大多數(shù)。而此種狀態(tài)影響到對(duì)下一步分稅制改革和完善的方向和路徑選擇,是往回走?還是往前走?前方的路在何處?都值得很好研究。我們總的看法是:分稅制改革方向是正確的,奠定了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的政府間財(cái)政管理體制框架,取得了歷史性成就。現(xiàn)行分稅制體制存在的問(wèn)題是由于改革沒(méi)有深化、僅僅進(jìn)行了部分改革而導(dǎo)致的,要堅(jiān)持分稅制改革方向,并針對(duì)存在的矛盾和問(wèn)題,繼續(xù)改革和完善分稅制財(cái)政體制。(一)第四,關(guān)于中央財(cái)政收入的比重提高中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重是1994年分稅制改革的重要目的之一,這是建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)政管理體制的基礎(chǔ)和前提。分稅制改革前,中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重僅達(dá)到10%多一點(diǎn),近90%的財(cái)政收入是地方財(cái)政收入,中央財(cái)政已經(jīng)失去了對(duì)全國(guó)各個(gè)地方財(cái)政調(diào)節(jié)的財(cái)權(quán)和財(cái)力。這種體制狀況如果持續(xù)下去,不僅會(huì)使地區(qū)間的公共服務(wù)差距和社會(huì)發(fā)展差距不斷拉大,更為嚴(yán)重的是會(huì)導(dǎo)致中央政府對(duì)地方政府控制力的削弱,乃至出現(xiàn)大的社會(huì)動(dòng)蕩和國(guó)家分裂。所以,必須通過(guò)分稅制改革扭轉(zhuǎn)這種狀況。這次改革的重要意義將載入我國(guó)發(fā)展的歷史史冊(cè)。按照現(xiàn)有的一種觀點(diǎn),分稅制改革前的“分灶吃飯”體制,是地方事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力相匹配的體制,因此對(duì)中央適當(dāng)集中財(cái)權(quán)和財(cái)力的分稅制改革存在看法。這種看法是沿著“事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一”的傳統(tǒng)理念來(lái)考慮的,脫離了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)情況下,恰恰要建立各個(gè)地方政府“事權(quán)與財(cái)權(quán)不相統(tǒng)一”的財(cái)政管理體制。主要因?yàn)橐韵?個(gè)理由:一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的資源配置和流動(dòng)應(yīng)該是全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)(甚至全球市場(chǎng))或者區(qū)域間統(tǒng)一市場(chǎng),財(cái)政分配應(yīng)該創(chuàng)造統(tǒng)一市場(chǎng)建立的條件,這就與分稅制改革時(shí)的“分灶吃飯”體制是矛盾的,所以必須調(diào)整和改革財(cái)政管理體制,適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。二是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,地區(qū)之間的資源流動(dòng)是按照市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置的,這是市場(chǎng)機(jī)制的效率要求使然。但從全國(guó)來(lái)看,公共服務(wù)的配置則要求按照均等化原則進(jìn)行,因?yàn)橘Y源流動(dòng)和配置帶來(lái)的外部性是不可能由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決,需要政府通過(guò)財(cái)政進(jìn)行矯正性的再分配,這就要求中央財(cái)政在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行區(qū)域間的財(cái)力再配置,為此中央財(cái)政收入必須占有主動(dòng)性的財(cái)權(quán)和財(cái)力。三是現(xiàn)在進(jìn)行的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃,力推主體功能區(qū)建設(shè),在這一戰(zhàn)略性規(guī)劃下,也需要中央財(cái)政進(jìn)行全國(guó)性的財(cái)力再分配,以縮小各個(gè)主體功能區(qū)之間公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施差距(項(xiàng)懷誠(chéng),1994)。經(jīng)過(guò)十幾年的努力,中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重發(fā)生了重要變化。要想真正看清楚這種變化,首先需要搞清楚兩種計(jì)算方法和描述指標(biāo)。第一種計(jì)算方法是將稅收返還和原體制補(bǔ)助作為中央財(cái)政收入和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一部分,計(jì)算中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重,本文將這一方法計(jì)算出的比重指標(biāo),稱為名義比重;第二種計(jì)算方法是不把稅收返還和原體制補(bǔ)助作為中央財(cái)政收入和轉(zhuǎn)移支付的一部分,理由是中央財(cái)政對(duì)這部分收入實(shí)質(zhì)上沒(méi)有再分配的權(quán)力,本文將這一指標(biāo)稱為實(shí)際比重?，F(xiàn)在公開(kāi)宣傳和絕大多數(shù)人使用的都是第一個(gè)指標(biāo),即名義指標(biāo),這一比重在十幾年中變化不大。但是這僅僅是表面現(xiàn)象,真正反映實(shí)質(zhì)性變化的是第二個(gè)指標(biāo),即實(shí)際比重。實(shí)際比重的變化說(shuō)明了中央財(cái)政收入占全部收入比重不斷提高的變化非常顯著(詳見(jiàn)表1)。從圖1中也可以看出變化的趨勢(shì)和數(shù)量:名義比重變化不大,而實(shí)際比重的提高則十分明顯;名義比重超過(guò)了50%,而實(shí)際比重到2010年只達(dá)到45.1%。筆者認(rèn)為,從中央財(cái)政占全部財(cái)政收入比重的變化來(lái)看,更值得重視和用于判斷的不是名義比重,而是實(shí)際比重,只有后者才真正反映了中央財(cái)政可控制財(cái)力的數(shù)量。尤其從對(duì)未來(lái)改革和完善體制目標(biāo)來(lái)考慮,應(yīng)該以實(shí)際比重作為依據(jù),而不宜以名義比重作為依據(jù)(倪紅日,2007)。(二)提高財(cái)政支出的比重分稅制改革以來(lái),在財(cái)政收入向中央財(cái)政集中的同時(shí),地方財(cái)政支出占全部財(cái)政支出的比重卻不斷提高。到2010年,中央財(cái)政支出占財(cái)政總支出比重由1994年的30.29%下降至17.83%,而地方財(cái)政支出所占比重卻提高了10多個(gè)百分點(diǎn),由69.71%提高到82.17%(詳見(jiàn)表2)。(三)自給率的測(cè)度1994年分稅制改革以前,地方財(cái)政本級(jí)收支基本是平衡的。改革以后,由于中央財(cái)政集中了一部分財(cái)力,并形成對(duì)地方財(cái)政再分配的轉(zhuǎn)移支付,所以地方財(cái)政本級(jí)收入只能滿足部分地方財(cái)政支出,形成了地方財(cái)政依賴中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的體制格局。從數(shù)量上看,地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政的依賴程度在45%左右,地方財(cái)政的自給率在55%左右。詳細(xì)的數(shù)據(jù)分析有兩類數(shù)據(jù)描述,一是地方財(cái)政的自給率,即地方財(cái)政本級(jí)收入占地方財(cái)政總支出的比重;二是地方總支出中來(lái)自中央財(cái)力轉(zhuǎn)移的比重。這兩類的數(shù)據(jù)結(jié)果都基本支持上述判斷(詳見(jiàn)表3和表4)。(四)財(cái)力轉(zhuǎn)移結(jié)構(gòu)的變化中央財(cái)政向地方財(cái)政的財(cái)力轉(zhuǎn)移總規(guī)模由1994年的2389.1億元擴(kuò)大到2010年的32349.63億元,2010年是1994年的13.54倍。最重要的變化是財(cái)力轉(zhuǎn)移的結(jié)構(gòu),1994年中央財(cái)政的財(cái)力轉(zhuǎn)移中,稅收返還所占比重是79.2%,具有均等化作用的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付只占5.69%,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占15.11%。到2010年,稅收返還所占比重下降到15.46%,財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付占40.92%,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占43.62%。這樣的變化明顯說(shuō)明,中央財(cái)政具有的對(duì)地方財(cái)力再分配作用的轉(zhuǎn)移支付部分占據(jù)了整個(gè)財(cái)力轉(zhuǎn)移的85%,中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)真正建立起來(lái)了。(五)關(guān)于基本公共服務(wù)均等化提出的意義1994年實(shí)行分稅制改革時(shí),目標(biāo)只是確定在提高中央財(cái)政占全部財(cái)政的比重這一階段性目標(biāo)上,建立了初步的中央和地方收入分配框架和支出劃分框架。在實(shí)際中,地方財(cái)政支出基本上是“分灶吃飯”體制。直到2006年,在黨的十六屆六中全會(huì)的決議《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中,明確提出了財(cái)政為支持構(gòu)建和諧社會(huì),促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)和任務(wù)?；竟卜?wù)均等化的提出對(duì)進(jìn)一步改革和完善財(cái)政管理體制具有重要的意義,因?yàn)樗奶岢?實(shí)質(zhì)上將1994年分稅制改革的階段性目標(biāo)提升到更長(zhǎng)遠(yuǎn)、更全面的制度建設(shè)目標(biāo)上,而且是對(duì)地方財(cái)政支出“分灶吃飯”體制的矯正。所以,從制度改革、建設(shè)和完善上來(lái)看,基本公共服務(wù)均等化的提出,具有重要意義。盡管提出了基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)和概念,但是至今對(duì)這一概念的認(rèn)識(shí)過(guò)于狹窄,且認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一,對(duì)此的研究和制度規(guī)劃還只是剛剛起步,需要盡快統(tǒng)一認(rèn)識(shí),形成具體的可操作性實(shí)施方案。(六)省區(qū)、市之間的總體關(guān)系從1994年分稅制改革以后,省以下地方政府的財(cái)政管理體制,實(shí)行的是在中央財(cái)政指導(dǎo)下的自主選擇模式。所以各個(gè)省(區(qū)、市)的體制模式是多樣化的。我們按照省、市、縣的財(cái)力分配結(jié)構(gòu)狀況,將各個(gè)省(區(qū)、市)財(cái)政管理體制執(zhí)行結(jié)果歸納為了四類(詳見(jiàn)表5):第一類:金字塔型。這類體制的特點(diǎn)是,地方財(cái)政財(cái)力主要分布在縣級(jí)財(cái)政,一般占全省財(cái)力的40%~60%;市級(jí)財(cái)政財(cái)力占20%~30%;省級(jí)財(cái)力占10%~20%。大約有15個(gè)省(區(qū)、市)屬于這種類型。全國(guó)平均后的情況也大體屬于這種類型。第二類:倒金字塔型。顧名思義,這種類型與金字塔型正好相反,省級(jí)財(cái)政財(cái)力占40%~50%,市區(qū)級(jí)財(cái)政占40%左右,縣鄉(xiāng)級(jí)基層財(cái)政財(cái)力占10%左右。國(guó)內(nèi)這種類型的省(區(qū)、市)比較少,只有北京市屬于這種類型。第三類:棗核型。這類體制的特點(diǎn)是:市、區(qū)級(jí)財(cái)政財(cái)力占比重最大,省級(jí)和縣級(jí)財(cái)政財(cái)力占比在20%左右。屬于這種類型的省(區(qū)、市)也不多,有4~5個(gè)省(區(qū)、市)屬于這種類型。第四類:啞鈴型。這種類型的特點(diǎn)是市級(jí)財(cái)政財(cái)力占比小于省級(jí)和縣級(jí)財(cái)政,屬于兩頭大、中間小的財(cái)力結(jié)構(gòu)。屬于這種類型的省市比較多,大約有10多個(gè)省(區(qū)、市)。必須說(shuō)明的是,省以下地方財(cái)政體制也是在不斷地變化之中,上述分類和省市體制歸類情況在近年來(lái)肯定有很大變化,由于缺少最新數(shù)據(jù)資料,所以,只能對(duì)有數(shù)據(jù)資料年份進(jìn)行分析。但是,這種分類分析方法是十分有用的,可以根據(jù)這種方法對(duì)地方財(cái)政體制進(jìn)行更加深入的分析和研究。(七)社會(huì)整體表現(xiàn)1998年以來(lái),我國(guó)省際人均財(cái)政支出的不平衡程度可以分為3個(gè)階段:從泰爾指數(shù)(2)的計(jì)算結(jié)果來(lái)看(見(jiàn)圖3),第一階段為2003年以前,泰爾指數(shù)處于相對(duì)較高的水平,即不平衡程度相對(duì)較高,波動(dòng)幅度較小,在0.0555~0.0610。2003~2005年為第二階段,期間泰爾指數(shù)逐年升高,在2005年達(dá)到最高的0.0737,即省際人均財(cái)政支出已嚴(yán)重不均等。第三階段是2005年以后,泰爾指數(shù)連年下降,從2005年的最高點(diǎn)下降到2009年的0.0326,即人均財(cái)政支出的不均等程度開(kāi)始連年降低,即省際間的不均等開(kāi)始逐步緩解。三、分稅制改革需要建立更完善的財(cái)政管理體制當(dāng)前分稅制財(cái)政體制存在的主要矛盾是地方財(cái)政的事權(quán)與財(cái)力不匹配,而不是“事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一、不匹配”。雖然只有“財(cái)權(quán)”和“財(cái)力”中的一字之差,卻有本質(zhì)上的區(qū)別,因?yàn)榉侄愔聘母锝⒌木褪恰笆聶?quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一、不匹配”的新體制,這在前面已有論述。當(dāng)前分稅制財(cái)政體制存在的主要問(wèn)題是地區(qū)間公共服務(wù)水平存在明顯差距,基本公共服務(wù)均等化程度不高。由于1994年分稅制改革只是財(cái)政管理體制改革的一個(gè)階段性步驟,我國(guó)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政管理體制改革還遠(yuǎn)沒(méi)有到位,所以在改革進(jìn)程中存在各種各樣的問(wèn)題是不足為奇的。許多問(wèn)題恰恰是改革不到位造成的。為了分析地方財(cái)政事權(quán)與財(cái)力不匹配的體制原因,首先要重新建立分析框架。(一)新的分析框架有兩個(gè)分析框架:一是對(duì)事權(quán)進(jìn)一步細(xì)化的分析框架;二是對(duì)財(cái)政管理體制的收入集、分權(quán)和支出集、分權(quán)類型的分析框架。1.支出責(zé)任、支出管理與事權(quán)匹配問(wèn)題事權(quán)應(yīng)該包括決策權(quán)、支出責(zé)任(或者投入責(zé)任)、支出管理3個(gè)方面。所謂事權(quán)的決策權(quán),是指“哪級(jí)政府或者哪個(gè)部門決定做該項(xiàng)公共服務(wù)”,通俗地講就是“誰(shuí)決定干這件事”;支出責(zé)任(或者投入責(zé)任)是指“哪級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)提供這項(xiàng)公共服務(wù)的資金投入”,通俗地講就是“誰(shuí)負(fù)責(zé)掏錢”;支出管理是指“哪級(jí)政府具體管理這項(xiàng)公共服務(wù)”,通俗地講就是“誰(shuí)負(fù)責(zé)干這件事”。簡(jiǎn)單來(lái)講,事權(quán)就是由“誰(shuí)決定—誰(shuí)掏錢—誰(shuí)干事”組成的(詳見(jiàn)圖4)。如果事權(quán)的這3個(gè)部分都是由一個(gè)政府主體承擔(dān),一般來(lái)講就不會(huì)產(chǎn)生事權(quán)與財(cái)力不匹配的情況。但是在現(xiàn)實(shí)中,事權(quán)的這3個(gè)部分往往是分離的,而這種分離在目前中國(guó)的現(xiàn)狀中成為了常態(tài),這是產(chǎn)生事權(quán)與財(cái)力不匹配的基礎(chǔ)。對(duì)此我們將在后面進(jìn)行分析。2.財(cái)政管理體系中收入、分權(quán)、費(fèi)用、分權(quán)類型分析的框架(二)中央集中與地方財(cái)力轉(zhuǎn)移的關(guān)系多數(shù)人認(rèn)為,之所以形成這一矛盾和問(wèn)題,主要原因是中央和省級(jí)財(cái)政上收了財(cái)權(quán)和財(cái)力所導(dǎo)致的。本文認(rèn)為,這種認(rèn)識(shí)有失偏頗。1994年分稅制改革的主要目的是提高中央財(cái)政占全部財(cái)政收入的比重,所以財(cái)權(quán)和財(cái)力向中央財(cái)政集中是改革目標(biāo)所決定的。問(wèn)題在于,當(dāng)中央集中財(cái)力后,地方財(cái)政就形成了依靠中央財(cái)力轉(zhuǎn)移支付才能滿足地方財(cái)政支出需要的格局。因此,地方財(cái)政事權(quán)與財(cái)力不匹配的體制原因就出在了中央政府如何向地方政府進(jìn)行財(cái)力轉(zhuǎn)移支付這個(gè)體制環(huán)節(jié)上。為了將這個(gè)原因解釋清楚,用籠統(tǒng)的“事權(quán)”是分析不清楚的,所以需要用新的分析框架來(lái)說(shuō)明和深入分析地方財(cái)力與事權(quán)不匹配的體制原因。1.中央與地方政府之間權(quán)責(zé)劃分不清在實(shí)際中,如圖6所示,事權(quán)3個(gè)要素的組合分為兩種情況:一是事權(quán)的決策、支出責(zé)任和執(zhí)行是統(tǒng)一由一級(jí)政府承擔(dān)的,如國(guó)防和外交,是由中央政府負(fù)責(zé),基本不涉及地方政府職責(zé);二是事權(quán)的決策、支出責(zé)任和支出管理執(zhí)行是相互分離的,分別由兩級(jí)政府承擔(dān),或者由多級(jí)政府承擔(dān)。中央政府承擔(dān)了一部分決策、支出責(zé)任和執(zhí)行三者統(tǒng)一的事權(quán),如國(guó)防、外交。一般而言,我國(guó)相當(dāng)多事權(quán)的決策是由上級(jí)政府做出的,表現(xiàn)為上級(jí)政府的各個(gè)主管部門做出事權(quán)的決策并發(fā)出指示,由下級(jí)政府執(zhí)行和落實(shí)。這樣的公共服務(wù)職責(zé)的劃分是一種常態(tài)和目前大量存在的現(xiàn)象。下級(jí)政府,尤其是基層政府的公共服務(wù)執(zhí)行和落實(shí)是接受和承擔(dān)上級(jí)政府的事權(quán)的決策。常言形象地比喻為“上面千條線,下面一根針”,一個(gè)小小的針眼要穿千條線,其難度是可以想象的。換一個(gè)角度分析,從中央與地方的政府級(jí)次角度看事權(quán)的劃分,在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)中,中央政府主要承擔(dān)著兩種職責(zé)(或者說(shuō)承擔(dān)職責(zé)的兩種情況):一是決策的事權(quán);二是一部分決策、支出與執(zhí)行統(tǒng)一的事權(quán)。與中央政府不同的是,地方政府(尤其是基層政府)基本上只有事權(quán)的執(zhí)行職責(zé),幾乎很難有事權(quán)的決策,決策、支出和執(zhí)行統(tǒng)一的情況幾乎很少。中央政府及主管部門在做出決策時(shí),有時(shí)是與財(cái)政部門進(jìn)行過(guò)財(cái)力協(xié)調(diào)的,如衛(wèi)生部門改革、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革等,但是有些決策,尤其是各個(gè)部委的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是沒(méi)有進(jìn)行過(guò)財(cái)力與決策事項(xiàng)之間的平衡的。在現(xiàn)實(shí)中,更多地情況是決策在前,財(cái)力平衡由地方政府自己想辦法解決。調(diào)研發(fā)現(xiàn),中央政府或者主管部門在全國(guó)范圍內(nèi)的一些決策往往是“全國(guó)統(tǒng)一發(fā)一號(hào)鞋”的辦法。這種辦法對(duì)于各地差異性較大的中國(guó)來(lái)講,無(wú)疑使得地方政府執(zhí)行“一號(hào)鞋”決策十分困難。比如,義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)安排,全國(guó)有統(tǒng)一的法定增長(zhǎng)規(guī)定,但是對(duì)于像北京等發(fā)達(dá)地區(qū),義務(wù)教育并不需要這么多的資金,但由于法定增長(zhǎng)的規(guī)定,又不得不安排財(cái)政經(jīng)費(fèi)。同時(shí),卻有一些需要財(cái)政支出的項(xiàng)目,由于缺少經(jīng)費(fèi)而無(wú)法及時(shí)提供財(cái)政資金。公共服務(wù)的決策權(quán)過(guò)于集中在中央或者主管部門,使得地方政府無(wú)法根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行資金的配置,一方面造成資金的浪費(fèi),另一方面造成真正需要解決的公共服務(wù)項(xiàng)目的資金不足。2.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的配套資金規(guī)模中央財(cái)政在集中財(cái)力后,各個(gè)中央部門的實(shí)際財(cái)權(quán)、財(cái)力得到擴(kuò)大。在中央決策權(quán)過(guò)于集中的前提下,中央各個(gè)主管部門的部門預(yù)算中,向地方政府進(jìn)行大量的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付(3)。這些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付往往都需要各級(jí)地方政府財(cái)政出配套資金,而且配套的數(shù)量在年初地方政府做預(yù)算時(shí)并不清楚有多大規(guī)模。我們做了一個(gè)估算,如果所有的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付平均按照1∶1配套,即整個(gè)項(xiàng)目的資金中,中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金出50%,地方政府出資金的50%(實(shí)際中配套比例不一樣)。按照2010年中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金數(shù)量14111.49億元估算,地方政府總的配套資金規(guī)模占地方財(cái)政支出總規(guī)?？赡苓_(dá)到20%以上。加上地方政府對(duì)于中央決策和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的不可預(yù)計(jì)性,地方財(cái)政配套支出往往超過(guò)地方財(cái)政能力,這是造成地方財(cái)政事權(quán)與財(cái)力不匹配的重要原因。保障性住房就是一個(gè)很好的例證。中央在做出加強(qiáng)保障性住房建設(shè)的決策后,支出(投入)的責(zé)任主要落在了地方政府的頭上,中央只投入了保障性住房總資金規(guī)模的很小部分。地方政府要堅(jiān)決落實(shí)中央政府的決策,必須解決大部分的保障性住房建設(shè)的資金投入。這個(gè)故事目前還在繼續(xù)。3.政府的管理權(quán)分稅制改革主要解決了中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重過(guò)低的問(wèn)題,財(cái)政管理體制的其他問(wèn)題并沒(méi)有解決,尤其是各級(jí)政府的支出職責(zé)劃分問(wèn)題,存在多方面的錯(cuò)位情況。比如,社會(huì)保障的政府職責(zé),最理想的是應(yīng)該由中央政府統(tǒng)籌,但現(xiàn)在是由地方政府統(tǒng)籌;保障性住房是地方政府的主要職責(zé),但決策權(quán)過(guò)于集中在中央。中央各個(gè)主管部門直接管理了許多地方政府可以自主決策的事項(xiàng),如買什么型號(hào)的公車、修建學(xué)校的運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等很具體的支出決策,中央主管部門都在管理。這種政府公共服務(wù)職責(zé)在政府間的錯(cuò)位,使得應(yīng)該由中央管理的公共服務(wù)交給了地方,應(yīng)該由地方政府決策的公共事項(xiàng),中央主管部門在管理,所以公共服務(wù)的效率低下,資金使用存在大量浪費(fèi)。4.行政管理體制,是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。社會(huì)主義我國(guó)行政管理體制是中央集權(quán)與地方分權(quán)管理結(jié)合的體制,通俗稱為“條塊”結(jié)合體制。如何處理好中央集權(quán)與地方分權(quán)的關(guān)系,不論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,還是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,都是必須要解決好的問(wèn)題。當(dāng)然,經(jīng)濟(jì)體制的不同也決定了行政管理體制是有區(qū)別的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期比較重視“條塊”關(guān)系的處理,改革開(kāi)放以后,經(jīng)濟(jì)體制改革上升到主要矛盾,相對(duì)忽略了行政管理體制中的改革,尤其是“條塊”關(guān)系的處理和管理中的矛盾,所以,現(xiàn)在財(cái)政管理體制中的問(wèn)題,基礎(chǔ)還是行政管理體制的矛盾沒(méi)有及時(shí)改革和得到解決(倪紅日,2008)。5.創(chuàng)新體制的可行性從改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)財(cái)政管理體制總的變化趨勢(shì)目標(biāo)是著眼于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的角度講,就是追求激勵(lì)為主要目標(biāo)的體制改革。分灶吃飯?bào)w制是一種激勵(lì)優(yōu)先的典型體制,正因?yàn)閷?shí)行這樣的財(cái)政管理體制,對(duì)地方政府形成了非常強(qiáng)烈的激勵(lì)機(jī)制。張五常(2009)認(rèn)為,中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力主要來(lái)自地方政府,這是有一定道理的。到了21世紀(jì)初,激勵(lì)優(yōu)先政策和體制的負(fù)面效應(yīng)逐步顯現(xiàn):社會(huì)各個(gè)方面的收入、財(cái)富等差距拉大,社會(huì)不安定、不和諧問(wèn)題突出。迫切要求實(shí)行社會(huì)公平和均等化的訴求強(qiáng)烈。通過(guò)財(cái)政管理體制、政策的調(diào)整,促進(jìn)社會(huì)公平和均等化的要求已經(jīng)迫在眉睫。但是適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的,兼顧激勵(lì)與均等的具體體制模式是怎樣的?這在實(shí)際中并不清楚,也不可能直接從國(guó)際上拿來(lái)現(xiàn)成的模式,一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和福利國(guó)家均等和公平優(yōu)先的體制模式不適用于中國(guó),因?yàn)檫@樣的體制模式缺乏動(dòng)力和激勵(lì),采用此種體制模式可能會(huì)使我國(guó)陷入“福利陷阱”和“懶惰陷阱”(砂原庸介,2007)。同時(shí)也不可能回到我國(guó)歷史上使用過(guò)的體制模式,所以,歸根結(jié)底是需要繼續(xù)改革現(xiàn)有體制和進(jìn)行模式創(chuàng)新。目標(biāo)應(yīng)該是兼顧激勵(lì)與均等的財(cái)政管理體制,具體模式需要探索。這也是我們提出基本公共服務(wù)均等化的一個(gè)重要前提。6.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀近年來(lái),對(duì)于如何完善中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的看法是比較一致的,即應(yīng)該擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付,壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。但在實(shí)際中,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占全部財(cái)力轉(zhuǎn)移總規(guī)模的比重始終是最高的(2011年預(yù)算略有下降)。其原因是與前面分析的第一個(gè)體制原因以及其他問(wèn)題都是相聯(lián)系的。如果中央主管部門決策權(quán)過(guò)大,管的事無(wú)具細(xì)的話,勢(shì)必形成專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)多的結(jié)果。所以盡管上下都認(rèn)為應(yīng)該壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,但涉及到中央各個(gè)主管部門的權(quán)力和利益,執(zhí)行起來(lái)就難以落實(shí)了。7.地方財(cái)政是被領(lǐng)導(dǎo)地位的機(jī)構(gòu)中央財(cái)政與地方財(cái)政博弈中,雙方并不是同等地位的,中央財(cái)政基本上處于領(lǐng)導(dǎo)者地位,地方財(cái)政是被領(lǐng)導(dǎo)地位。他們之間沒(méi)有一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系。這是目前中國(guó)集權(quán)體制決定的,也是造成中央財(cái)政與地方財(cái)政之間的財(cái)力不平衡矛盾越來(lái)越突出,土地財(cái)政問(wèn)題嚴(yán)重,地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)很大,財(cái)政管理體制改革難以深化的重要原因。(三)不同地域間的財(cái)政支出分布情況第一,人均財(cái)政支出最高與最低省份之間的差距依然明顯。2007~2009年,上海、北京、西藏三地的人均財(cái)政支出,均遙遙領(lǐng)先于其他各省(區(qū)、市),河南省一直處在最低(見(jiàn)表6)。2009年,最高的上海市達(dá)到15562.99元/人,是最低的河南省3062.89元/人的5.08倍。另外,從上海市與河南省的人均增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)來(lái)看,兩地的差距將越來(lái)越大(如圖7所示)第二,省際間財(cái)政差異的格局變化不明顯。在31個(gè)省(區(qū)、市)中,2007年有一半以上(16個(gè))處于全國(guó)平均水平以下,2008年和2009年略有減少(詳見(jiàn)表6),但是通過(guò)圖8可以看到,省際間的格局變化不大,絕大多數(shù)省份在平均水平徘徊,且逐年變化不大。第三,與民生直接相關(guān)的基本公共服務(wù)支出差距依然明顯。以義務(wù)教育為例。一是省際間人均教育支出水平差異較大。根據(jù)2009年31個(gè)省(區(qū)、市)財(cái)政支出的一般預(yù)算數(shù)來(lái)計(jì)算,北京、上海等地的教育人均財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于安徽、四川等中西部地區(qū),其中最高的北京市達(dá)到2083.58元/人,而最低的安徽省僅為528.12元/人,僅僅占到北京的25.3%(見(jiàn)圖9)。二是從生均支出來(lái)看,義務(wù)教育的不均等性較為嚴(yán)重。2009年的普通小學(xué)和普通初中的生均支出,北京、上海、天津等地的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)的省際間平均值,普通小學(xué)方面,最高的北京市是平均值的2.92倍,是最低的河南省的7.07倍;普通初中方面,最高的北京市是全國(guó)平均值的3.26倍,是最低的貴州省的7.62倍。另外,普通小學(xué)和普通初中的生均支出,31個(gè)省(區(qū)、市)中,有21個(gè)低于全國(guó)的平均值(詳見(jiàn)表7)。四、為了基本公共服務(wù)的平等管理，我們建議繼續(xù)改革和完善分稅制的財(cái)政體制(一)需要研究和解決的問(wèn)題1.財(cái)政支出的相對(duì)分權(quán)概括性的目標(biāo)是建立適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的、兼顧激勵(lì)與均等的財(cái)政管理體制。這種體制目標(biāo)既不同于有些發(fā)達(dá)國(guó)家的均等程度高而激勵(lì)機(jī)制弱的財(cái)政體制(4),也區(qū)別于我國(guó)現(xiàn)在激勵(lì)機(jī)制過(guò)強(qiáng),而均等化程度過(guò)低的支出“分灶吃飯”體制。具體的體制模式可以在以下框架下進(jìn)行探索。第一,財(cái)政收入相對(duì)集權(quán)。中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重控制在45%~50%之間,45%為低限,50%為高限(以上界線是以本研究的實(shí)際比重計(jì)算,即中央財(cái)政收入中不包含有稅收返還數(shù)額)。收入相對(duì)集權(quán)的目的是有利于中央財(cái)政在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)省級(jí)財(cái)政實(shí)行均等化的再分配。為此,需要研究和調(diào)整1994年分稅制改革時(shí)確定的一些分稅辦法,與稅制改革相配合,調(diào)整和完善分稅制辦法,將中央財(cái)政可進(jìn)行再分配的收入占全部財(cái)政收入比重控制在45%~50%之間,避免這一比重過(guò)高或者過(guò)低。第二,財(cái)政支出的相對(duì)分權(quán)。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況,財(cái)政支出的相對(duì)分權(quán)有兩種不同的含義:一是“分灶吃飯”的財(cái)政支出分權(quán),這種分權(quán)在當(dāng)前國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為當(dāng)?shù)刎?cái)政支出水平與當(dāng)?shù)谿DP增長(zhǎng)正相關(guān);二是在中央財(cái)政規(guī)范后的轉(zhuǎn)移支付條件下,主要由地方政府決策公共服務(wù)的項(xiàng)目選擇和排序,而不是主要由中央各個(gè)部委決策。我們所指的財(cái)政支出相對(duì)分權(quán)不是第一個(gè)含義的分權(quán),而是第二個(gè)含義的分權(quán)。建議扭轉(zhuǎn)目前中央主管部門在中央財(cái)政收入集中的現(xiàn)狀下,過(guò)于集中了地方財(cái)政支出的決策權(quán),形成中央主管部門決策權(quán)過(guò)多,向地方政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)大,又采取要求地方政府財(cái)政配套的局面。擴(kuò)大中央財(cái)政以均等化為目的的均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,將一些地方政府職責(zé)的公共服務(wù)決策權(quán)交給各級(jí)地方政府。第三,恰當(dāng)?shù)貦?quán)衡和把握激勵(lì)與均等之間的分量。防止過(guò)分的激勵(lì)帶來(lái)的均衡喪失,也要防止過(guò)度的均等形成的“懶惰陷阱”,我們現(xiàn)在的改革正在朝著這個(gè)方向努力。正確的改革路徑是在方向明確的前提下,通過(guò)體制的微調(diào)逐步接近體制目標(biāo)。而權(quán)衡和把握只能在實(shí)踐探索中,通過(guò)微調(diào)來(lái)實(shí)現(xiàn)。2.適當(dāng)放權(quán),由地方政府自覺(jué)執(zhí)行針對(duì)現(xiàn)行財(cái)政管理體制中存在的問(wèn)題,我們建議不要籠統(tǒng)地確定各級(jí)政府的財(cái)政職責(zé),運(yùn)用本研究的分析框架,對(duì)事權(quán)的決策權(quán)、支出(投入)責(zé)任和支出管理責(zé)任進(jìn)行細(xì)分。這里只是提出一些各級(jí)政府職責(zé)細(xì)分的原則:第一,中央擁有宏觀決策權(quán),執(zhí)行的決策權(quán)適當(dāng)下放給地方政府。中央政府根據(jù)整個(gè)國(guó)家層面的形勢(shì)和情況進(jìn)行決策,地方政府在執(zhí)行時(shí),一方面要根據(jù)全局情況,也要考慮地方的實(shí)際情況,因地制宜地執(zhí)行中央決策,所以要適當(dāng)給地方政府微調(diào)的執(zhí)行權(quán)。最近住建部關(guān)于“二、三線城市住房限購(gòu)”的決策,比較好地反映了這樣的決策方式。即中央主管部門提出宏觀控制的框架、標(biāo)準(zhǔn)和要求,允許地方政府自己根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r執(zhí)行決策。第二,決策者主要負(fù)責(zé)資金的投入供給。即誰(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)籌資安排,誰(shuí)“點(diǎn)菜”誰(shuí)負(fù)責(zé)安排“買單”。在實(shí)際中往往是中央決策并要求地方主要買單,例如保障性住房建設(shè),這樣的方式需要改變。中央決策者在安排資金投入保障時(shí),應(yīng)該基本不留缺口,由地方配套的資金需要與地方財(cái)政協(xié)商落實(shí)。為此,需要有常設(shè)的規(guī)范機(jī)制和機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)(后面有詳細(xì)論述)。第三,盡可能將民生基本公共服務(wù)項(xiàng)目選擇權(quán)和支出管理權(quán)交給基層政府。逐步改變基層政府對(duì)“上”負(fù)責(zé),對(duì)“下”不負(fù)責(zé)的狀況。為此,上級(jí)政府要將民生公共服務(wù)項(xiàng)目的選擇權(quán)交給當(dāng)?shù)鼐用?由他們決定要做什么,不做什么,先做什么,后做什么。并由基層人民代表大會(huì)監(jiān)督基層政府的執(zhí)行情況,資金的使用效益等。真正建立起民意對(duì)民生公共服務(wù)的選擇和決定權(quán)。3.合理配置協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)借鑒澳大利亞聯(lián)邦財(cái)政委員會(huì)和日本總務(wù)省的模式,在我國(guó)建立一個(gè)常設(shè)的中央與地方財(cái)力分配協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系,中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的管理也放在這個(gè)機(jī)構(gòu)中。這個(gè)機(jī)制和機(jī)構(gòu)的規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)后,可以大大切實(shí)緩解和解決目前我國(guó)存在的政府間財(cái)力與事權(quán)不匹配狀況。否則中央文件都可能僅僅停留于紙面,陷入難以落實(shí)的境地。4.夯實(shí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)建議要真正落實(shí)擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,削減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移規(guī)模的中央決定。明確規(guī)定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目和限制資金規(guī)模,為了確實(shí)整頓專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目,建議對(duì)各個(gè)中央部委的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行一次清理整頓。根據(jù)是否涉及全國(guó)普惠和國(guó)家特殊政策為標(biāo)準(zhǔn)劃分專項(xiàng)性質(zhì)和資金規(guī)模。建立中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和資金規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),相應(yīng)減少中央主管部委專項(xiàng)資金的規(guī)模(5),以充實(shí)和擴(kuò)大均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。落實(shí)的難點(diǎn)在于行政管理體制的調(diào)整和改革。為此,涉及到行政管理體制改革(倪紅日,2007)。5.實(shí)現(xiàn)中央對(duì)公共服務(wù)的統(tǒng)一引導(dǎo)與分類(1)明確中央主管部委與地方政府公共服務(wù)決策的分工。中央主管部門必須適當(dāng)放棄對(duì)一些較具體項(xiàng)目的決策(6),中央主管部門應(yīng)該主要負(fù)責(zé)宏觀層面的公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、基本政策、原則要求等決策,并通過(guò)示范引導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)制,使全國(guó)各個(gè)地區(qū)沿著規(guī)范方向發(fā)展。地方政府應(yīng)該擁有具體執(zhí)行規(guī)劃的決策權(quán),即一些具體的執(zhí)行方式等由地方政府自己決定?，F(xiàn)在一些從國(guó)家層面制定的全國(guó)統(tǒng)一的法定支出增長(zhǎng)規(guī)定做法應(yīng)該廢止。如教育支出的法定增長(zhǎng)等,中央政府應(yīng)該做出發(fā)展規(guī)劃要求,至于地方政府如何配置財(cái)力達(dá)到宏觀要求,由地方政府自身去決策。值得注意的是,在中央各個(gè)部門提出發(fā)展規(guī)劃時(shí),應(yīng)該在全國(guó)層面進(jìn)行財(cái)力與發(fā)展規(guī)劃的平衡,中央頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該將各個(gè)事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃與財(cái)政發(fā)展可提供的財(cái)力保證以及政府債務(wù)融資的風(fēng)險(xiǎn)控制進(jìn)行統(tǒng)一平衡,這是制定可行性公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的必要步驟。(2)分類解決公共服務(wù)項(xiàng)目的集權(quán)程度與分權(quán)程度。在不同的公共服務(wù)項(xiàng)目上,不可能采取一刀切的集權(quán)和分權(quán)模式。有些公共服務(wù)需要財(cái)政相對(duì)高度集權(quán)化管理,比如公檢法中的檢察院和法院系統(tǒng),建議可以逐步實(shí)行中央垂直化集權(quán)管理,但是公安的管理需要實(shí)行相對(duì)分權(quán)化管理。建議根據(jù)不同的公共服務(wù)項(xiàng)目,具體研究集權(quán)與分權(quán)的程度。(二)應(yīng)該從地區(qū)政府和基本經(jīng)驗(yàn)中尋找經(jīng)驗(yàn)1.對(duì)公共服務(wù)的均等化負(fù)責(zé)原則通過(guò)中央或者國(guó)務(wù)院文件,明確省以下地方政府財(cái)政體制的改革和完善目標(biāo),在全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政體制改革和完善目標(biāo)下,強(qiáng)調(diào)省級(jí)政府應(yīng)該對(duì)本地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化負(fù)責(zé)。進(jìn)一步完善省以下財(cái)政管理體制,加強(qiáng)縣以下基層政府財(cái)政建設(shè)。中央要及時(shí)跟蹤、總結(jié)地方政府的正確