美國的改良運(yùn)動與政治轉(zhuǎn)型

美國的改良運(yùn)動與政治轉(zhuǎn)型

金正恩時代和進(jìn)步時代是美國歷史上的兩個特殊和重要時期。對于兩個時期的起始,歷史學(xué)家有不同的劃分和爭議。一般來說,美國的鍍金時代是指南北戰(zhàn)爭結(jié)束后到20世紀(jì)初的歷史。在這一時期,美國的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。南北戰(zhàn)爭為美國進(jìn)一步的工業(yè)化掃清了障礙,到1884年,美國的工業(yè)產(chǎn)值超過了農(nóng)業(yè)產(chǎn)值,成為工業(yè)國。到1894年,美國的GDP超過了英國成為世界第一經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國。然而,這一時期也是美國歷史上社會矛盾激化、貧富分化加劇和腐敗現(xiàn)象泛濫的時期。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時,美國整個社會結(jié)構(gòu)處于轉(zhuǎn)型期,社會財富差距的急劇擴(kuò)大導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會問題和社會不公現(xiàn)象。由此,美國社會在鍍金時代面臨的諸多危機(jī)衍生出了進(jìn)步時代或進(jìn)步運(yùn)動。歷史學(xué)界一般把1890-1920年間美國的政治、經(jīng)濟(jì)和社會改革運(yùn)動統(tǒng)稱為進(jìn)步運(yùn)動。(P.13)進(jìn)步運(yùn)動是一場全美范圍內(nèi)的改良運(yùn)動,其目的是為了解決美國在南北戰(zhàn)爭以后高速發(fā)展背景下出現(xiàn)的多種矛盾。這次改良運(yùn)動起源于1890年代,在20世紀(jì)初處于鼎盛。(P.702)可以看出,鍍金時代和進(jìn)步時代是美國歷史上兩個連續(xù)發(fā)展的時期,而1890年代是其中的分水嶺。從某種程度上來說,美國的進(jìn)步運(yùn)動是對鍍金時代的反思和超越。進(jìn)步運(yùn)動也稱為關(guān)鍵時刻,它為美國成為現(xiàn)代性的大國奠定了基礎(chǔ)。在19世紀(jì)末,美國的社會結(jié)構(gòu)和國家治理處于一個關(guān)鍵性的十字路口。正如歷史學(xué)家亨利·康馬杰所說:1890年代是美國歷史的分水嶺,“在分水嶺的一邊,主要是一個農(nóng)業(yè)的美國”,“在分水嶺的另一邊,是現(xiàn)代的美國;它主要是一個城市化的工業(yè)國家”(P.63)。經(jīng)過了進(jìn)步運(yùn)動,美國突破了發(fā)展的瓶頸,解決了美國高速工業(yè)化和城市化帶來的很多社會問題。由于一戰(zhàn)的爆發(fā),進(jìn)步運(yùn)動雖然有所改變,但最終還是延續(xù)下去,連同大蕭條以后的羅斯福新政一起,為美國當(dāng)時的社會和政治結(jié)構(gòu)帶來積極的影響,共同為美國在二戰(zhàn)后成為超級大國奠定了基礎(chǔ)。本文分析美國鍍金時代嚴(yán)重的社會問題和腐敗現(xiàn)象,以及進(jìn)步時代的社會改革和國家治理轉(zhuǎn)型,分析它們對美國現(xiàn)代國家治理體系構(gòu)建所產(chǎn)生的歷史意義。美國在鍍金時代經(jīng)歷的情況告訴我們,對于任何一種政治制度,在一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,都有可能產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗和社會問題。在美國的歷史上,尤其是在鍍金時代,美國政府也曾經(jīng)出現(xiàn)過十分嚴(yán)重的社會問題和腐敗現(xiàn)象。從美國的實(shí)踐來看,西方社會的兩黨制和多黨制,并不一定可以避免腐敗。如下面所論述,在美國的鍍金時代,兩黨制本身曾經(jīng)就是當(dāng)時腐敗的主要原因之一。然而隨著時間的積累,尤其是通過在進(jìn)步時代的改革舉措,美國已經(jīng)逐漸建立起抑制腐敗的廉政制度。一、美國社會經(jīng)濟(jì)的變遷:所有的家庭和社會都已改變了美國歷史上關(guān)于鍍金時代的稱謂是來自于馬克·吐溫的著名小說《鍍金時代》。在1873年發(fā)表的《鍍金時代》中,作者揭露了一部由投機(jī)者、企業(yè)家和政府官員三位為一體,通過強(qiáng)取豪奪、貪污腐敗和投機(jī)取巧等不法手段來獲取國家和人民財富的黑幕。因此在他看來,當(dāng)時的美國雖然處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時期,也就是所謂的黃金時代,但其實(shí)是一個充滿了危機(jī)和道德淪落的鍍金時代。所以,鍍金時代是美國歷史上的一個矛盾體。一方面,美國的經(jīng)濟(jì)得到了高速發(fā)展。但是這一時期卻也是美國歷史上社會矛盾激化、貧富分化加劇和腐敗現(xiàn)象最嚴(yán)重的時期。美國的南北戰(zhàn)爭廢除了奴隸制,為美國資本主義的進(jìn)一步發(fā)展掃清了障礙,使美國迅速成為工業(yè)強(qiáng)國。美國的工業(yè)產(chǎn)值迅速地趕超英法德等歐洲強(qiáng)國,與此同時社會財富急劇積累。19世紀(jì)中期以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化極大地改變了美國人的生活方式。城市化和技術(shù)進(jìn)步創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會,為來自農(nóng)村的人口和外來的移民提供了生存機(jī)會,同時也提高了美國人民的生活質(zhì)量。從積極的成果來看,美國技術(shù)的革新極大地提高了勞動生產(chǎn)率,1900年比1860年的人均制成品增長了3倍。(P.579)在1870年,已經(jīng)有25%的美國人生活在城市,在加州,城市人口達(dá)到37%。到1900年,至少40%的美國人是城市居民。(P.585)1900年時,美國人已經(jīng)擁有了大約8000輛汽車。到1910年時,美國的家庭已經(jīng)開始使用各種能極大地改進(jìn)生活質(zhì)量的商品,例如電扇、洗衣機(jī)、空調(diào)清洗機(jī)、洗碗機(jī)、加熱器等。(P.17-18)但從另一方面來說,在鍍金時代,美國的整個社會充滿著嚴(yán)重的危機(jī)。鐵路、西進(jìn)運(yùn)動、移民潮、鋼鐵產(chǎn)業(yè)、電氣革命和技術(shù)進(jìn)步等因素極大地推動了美國城市化的進(jìn)程,這些使美國整個社會經(jīng)歷了前所未有的歷史變遷。美國以前傳統(tǒng)的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和權(quán)力分配體系開始瓦解,而新的社會經(jīng)濟(jì)問題,例如貧富分化、城市貧困、勞資沖突、童工問題、造假產(chǎn)品、經(jīng)濟(jì)壟斷、空氣污染、政治腐敗等現(xiàn)象日漸嚴(yán)重。在1890年,占美國人口1%的最富有的美國人的收入總和,相當(dāng)于美國底層一半人口的收入總和。到1900年,美國的貧富分化到了非常危險的狀況,占美國人口1%的最富有的美國人的收入占美國財富的87%,而在另一個極端,1000萬美國人(占人口1/8)卻生活在極度的貧困中。(P.218)因?yàn)樯罾щy,很多家庭都把孩子送到勞工市場。在1880年,10-14歲的兒童中有1/5都在外面工作為家庭賺錢。(P.597)在社會保障立法方面,當(dāng)時的美國落后于很多歐洲國家。在19世紀(jì)末,西方歐洲國家紛紛通過法律限定工時和最低工資,并創(chuàng)立了養(yǎng)老金制度。(P.671)然而在19世紀(jì)末,美國的城市里充滿了大量努力尋找工作的外來移民:當(dāng)時城市中20%的勞動力都是移民,而制造業(yè)和采掘業(yè)中40%的勞動力是移民。(P.595)這些都導(dǎo)致了在19世紀(jì)中后期,美國是西方國家中工傷致死率最高的國家,工人工作環(huán)境十分惡劣,工人群體的基本權(quán)益得不到應(yīng)有的保障。19世紀(jì)90年代,在馬薩諸塞州的勞倫斯市,普通工人的平均壽命比他們的老板短22年,從1888年到1908年,全美有超過70萬名工人死于工傷事故。(P.14)美國激化的勞資矛盾在19世紀(jì)末也越演越烈,導(dǎo)致了社會處于不穩(wěn)定狀態(tài)。在1881-1905年間,美國罷工總數(shù)達(dá)36757次,涉及600萬工人,是當(dāng)時法國參與罷工的三倍。(P.602)同時,美國的高速工業(yè)化導(dǎo)致了大范圍的空氣污染,生態(tài)環(huán)境惡化。在阿拉巴馬州的鋼鐵之都伯明翰,焦炭爐造成嚴(yán)重的空氣污染,并使土地成堿性。到19世紀(jì)末,東部和中西部的河流和湖泊的污染十分嚴(yán)重。19世紀(jì)末,美國森林資源遭到嚴(yán)重的破壞,很多政府官員收取賄賂,支持投機(jī)。美國原有的森林面積為3億英畝,到1901年,卻剩下不足1億英畝。(P.87)在南北戰(zhàn)爭時,美國還有超過4000頭野牛?？墒堑?880年,野牛的數(shù)目不到1000頭。美國的很多城市水源和空氣都受到污染,比如說1880年紐約市曾經(jīng)對85口水井進(jìn)行檢測,結(jié)果僅發(fā)現(xiàn)一口井的水質(zhì)未受污染,尚可飲用。(P.124)匹茲堡因?yàn)椴粷嵥吹墓?yīng),成為當(dāng)時世界大城市中傷寒病、痢疾、霍亂死亡率最高的城市之一。(P.278)二、腐敗的歷史趨勢在鍍金時代,各種腐敗現(xiàn)象席卷了美國的行政、立法和司法機(jī)構(gòu),聯(lián)邦政府和地方政府都出現(xiàn)過嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象,其中最為著名的丑聞包括格蘭特總統(tǒng)卷入詐騙銀行投資案和在其執(zhí)政期間的威士忌酒幫事件、副總統(tǒng)科爾法克斯涉及“美國莫比利埃信托公司”丑聞、前紐約市議員和國會議員特威德盜取國庫及操縱紐約州和紐約市的議會選舉等案例。1905年,有一名法國人繪制了一幅美國“腐敗地圖”,對美國45個州的政治狀況進(jìn)行了區(qū)分,結(jié)果只有6個州政治清明,13個州屬于部分腐敗,25個州完全腐敗。還有學(xué)者專門考察了美國1815至1975年間的腐敗現(xiàn)象,描繪了一條“腐敗指數(shù)”曲線,顯示美國歷史上有三段腐敗高發(fā)期,分別是1840年前后,1857-1861年,1868-1876年(腐敗指數(shù)最高)?？偟膩碚f,美國鍍金時代出現(xiàn)的嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象主要有以下三個原因。第一,當(dāng)時美國的整個社會結(jié)構(gòu)處于轉(zhuǎn)型期,美國政府的行政職能和效率很低下,無法應(yīng)對當(dāng)時的矛盾和問題,導(dǎo)致各種腐敗現(xiàn)象蔓延。在美國的進(jìn)步運(yùn)動和羅斯福新政之前,美國政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)較少。隨著美國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,城市化、工業(yè)化和大量外來移民產(chǎn)生了很多社會問題。在日益嚴(yán)重的問題面前,傳統(tǒng)的美國政府和行政機(jī)構(gòu)顯得越來越力不從心。當(dāng)時的總統(tǒng),包括海斯、加菲爾德、阿瑟、克利夫蘭、哈里森,他們當(dāng)中沒有人能夠連任,而且在與國會的競爭中往往處于下風(fēng),因此在國家生活中沒有發(fā)揮太多的作用。在此期間,美國的兩黨觀念相差無幾,總統(tǒng)候選人一般盡量避免在主要的國家立場上出現(xiàn)不同的觀念。同時在美國的鍍金時代,因?yàn)楦咚侔l(fā)展的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致城市化程度急劇加大,聯(lián)邦政府的經(jīng)濟(jì)開支和行政人員增加,地方政府開支和預(yù)算大大增加。政府對城市基建項(xiàng)目、交通、水電以及眾多經(jīng)濟(jì)活動的大量參與,而政府對官員的腐敗監(jiān)控制度沒有建立,所以導(dǎo)致官員腐敗急劇增加。第二,隨著美國政黨政治的發(fā)展,在鍍金時代,美國的選舉制度和黨派政治也成為當(dāng)時嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象的重要原因之一。因?yàn)閮纱簏h爭論的中心是誰掌握權(quán)力,而非具體的方針,競選的目的是為了得到上千個政府的職位。兩黨的政治家們利用大規(guī)模的娛樂活動、游行、彩旗、賄賂選民而使得1876年至1896年間美國選舉的投票人數(shù)達(dá)到了歷史的最高點(diǎn),占所有登記選民的73%-82%(P.614)。一位英國觀察家布賴斯勛爵(LordBryce)評價當(dāng)時的美國,“所有人都希望在政府謀職,然后以此作為謀求利益的手段”,“兩黨就像兩瓶酒,雖然商標(biāo)不同,卻都是空瓶”。(P.614)美國的亨利·亞當(dāng)斯認(rèn)為,鍍金時代是美國政治發(fā)展中異常平庸的時代,“1870年-1895年的25年間,在國會、司法和行政部門的記錄中充斥著污點(diǎn)?！?P.613-614)格萊澤和戈?duì)柖牟煌馁Y料和數(shù)據(jù)來論證美國腐敗的時間路徑,他們的研究表明:19世紀(jì)前的75年,美國的腐敗是加劇的,尤其是南北戰(zhàn)爭前腐敗程度較高,并且隨時間變動較大。而從19世紀(jì)70年代中期到20世紀(jì)20年代,美國的腐敗呈現(xiàn)出下降趨勢。(P.18)第三,在19世紀(jì)末,美國經(jīng)濟(jì)金融等多個領(lǐng)域逐漸形成了嚴(yán)重的壟斷,導(dǎo)致了壟斷集團(tuán)對美國政治的巨大影響力,由此引發(fā)官商勾結(jié)和貪污腐敗的現(xiàn)象層出不窮。在19世紀(jì)中葉之前,美國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)主要是以農(nóng)業(yè)和手工業(yè)為主,壟斷相對難以形成,所以農(nóng)業(yè)和手工業(yè)代表的利益集團(tuán)也難以形成全國范圍內(nèi)的影響力。然而到1884年,美國的工業(yè)產(chǎn)值超過了農(nóng)業(yè)產(chǎn)值,美國成為工業(yè)國。在美國高速工業(yè)化的進(jìn)程中,美國長期推崇的自由經(jīng)濟(jì)造成了其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的財富迅速地集中。到1900年,在美國幾乎所有的工業(yè)領(lǐng)域,經(jīng)濟(jì)都開始出現(xiàn)集中。美國的財富基本集中到73個工業(yè)聯(lián)合體,許多聯(lián)合體對本行業(yè)的壟斷程度甚至達(dá)到了50%以上。到1901年,1%的公司生產(chǎn)了全美國44%的產(chǎn)品。(P.17-18)同時在金融領(lǐng)域,華爾街集中了美國絕大多數(shù)的資本,一些金融寡頭如摩根財團(tuán)開始對美國的經(jīng)濟(jì)形成巨大的影響。這些新興的大企業(yè)和金融集團(tuán)憑借他們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,開始在政治上形成強(qiáng)大的利益集團(tuán)。美國主要的政黨、聯(lián)邦政府和各級地方政府的決策過程很大程度上會受到這些大企業(yè)和金融集團(tuán)的巨大影響。這些大型企業(yè)和財團(tuán)憑借他們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,對美國政治的影響越來越大。1893年,美國總統(tǒng)克里夫蘭甚至不得不請求掌握美國金融命脈的摩根集團(tuán)幫助維持國家的黃金儲備。在19世紀(jì)和20世紀(jì)之初的短短15年內(nèi),當(dāng)面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)時,美國總統(tǒng)曾經(jīng)三次求助于摩根集團(tuán)。(P.21)三、進(jìn)步運(yùn)動的興起—美國進(jìn)步時代的改革和治理在美國的鍍金時代,美國面臨著嚴(yán)重的社會問題和腐敗現(xiàn)象。這種情況積蓄了大量的社會矛盾和社會不滿情緒,最終從19世紀(jì)末到20世紀(jì)20年代,美國掀起了一場持久的改革運(yùn)動,史稱進(jìn)步主義運(yùn)動。歷史學(xué)界一般把1890-1920年間美國的政治、經(jīng)濟(jì)和社會改革運(yùn)動統(tǒng)稱為進(jìn)步運(yùn)動。進(jìn)步運(yùn)動是一場改良運(yùn)動,其目的是為了解決美國在南北戰(zhàn)爭以后高速發(fā)展背景下出現(xiàn)的多種矛盾。這次改良運(yùn)動起源于1890年代,在20世紀(jì)初處于鼎盛。進(jìn)步運(yùn)動起源于來自新聞部門的記者和作家對社會的批判和揭丑報道,這些記者和作家專門揭露社會的黑暗面,以促使政府改革。進(jìn)步運(yùn)動是一場多元的包含社會各方面的改革運(yùn)動,在政府層面,老羅斯福和威爾遜兩屆政府是社會進(jìn)步運(yùn)動最積極的參與者和推動者。在社會精英層面,新興的中產(chǎn)階級,即醫(yī)生、律師、教師、社會工作者和知識分子等,是在各行業(yè)積極推動社會進(jìn)步的核心力量。進(jìn)步運(yùn)動在美國具有重要的歷史意義,它為美國在社會轉(zhuǎn)型期突破發(fā)展的瓶頸提供了基礎(chǔ),美國20世紀(jì)通行的大多數(shù)公共準(zhǔn)則都產(chǎn)生于19世紀(jì)的后半葉。美國的文官制度就是在國會于1883年通過《彭德爾頓法》之后建立起來的。從19世紀(jì)80年代到20世紀(jì)20年代,進(jìn)步運(yùn)動的很多建議在地方、州和聯(lián)邦層次上被采用了,其中包括秘密投票、直接初選;倡議、公民投票和罷免;市政規(guī)則;文官制度改革;城市政府管理形式的改革;稅收和建立獨(dú)立的規(guī)章機(jī)構(gòu)。(P.30)就其對反腐和現(xiàn)代美國行政制度的影響上,本文以下主要分析三個方面的社會層面的改革:即美國政府從地方到聯(lián)邦層面的改革;財政預(yù)算制度的透明化和文官制度的建立;新聞部門的相對獨(dú)立和揭丑報道。(一)影響美國市政改革的因素美國進(jìn)步時代在政府層面的改革,最初更多是始于城市或者地方的政府實(shí)踐,然后逐漸推進(jìn)到州一級,最后才在聯(lián)邦層面的全國范圍得以實(shí)行。從19世紀(jì)90年代到1900年,美國政府的改革主要集中在地方層面,這可以被認(rèn)為是改革的初期和啟動期。在這一時期,美國的進(jìn)步運(yùn)動更多的是一場由下至上的社會改革運(yùn)動,在各城市和地方的改革存在很大的差異。一些城市和地方改良市政建設(shè)、美化城市、加強(qiáng)工人和社會弱勢群體的社會保障,當(dāng)時改革的訴求往往是要求政府在鐵路、工商業(yè)和市政決策有更多的法律規(guī)范,強(qiáng)調(diào)給予個人(例如婦女和兒童)更多的社會保障,以及促進(jìn)人民更多地參與市政決策。其中的市政改革在19世紀(jì)70年代開始出現(xiàn),而在進(jìn)步時代開始成形。市政改革的中心是削弱政黨對政策和行政機(jī)關(guān)的干預(yù),通過凈化政治和減少官商勾結(jié)來提高政府對城市的管理效率。一些著名的城市例如底特律、芝加哥、紐約、克利夫蘭在當(dāng)時都進(jìn)行了影響深遠(yuǎn)的市政改革。比如說,美國歷史上重要的政府會計(jì)和預(yù)算改革最早出現(xiàn)在紐約市,然后推廣到其它城市。馬里蘭州頒布的工人補(bǔ)償金法案、伊利諾斯州通過的保護(hù)資助工廠女工的法案和俄勒岡州通過的限制使用女工的10小時工作法案和其它幾個州通過的反童工法案都成為了其它各州仿效的榜樣。(P.689)從1900年到1912年,進(jìn)步運(yùn)動開始進(jìn)入聯(lián)邦層面,成為全國性的政治改革。1901年老羅斯福總統(tǒng)再度成為美國總統(tǒng),他在執(zhí)政期間對美國進(jìn)行了大張旗鼓和比較全面的改革。首先,老羅斯?？偨y(tǒng)發(fā)動了旨在打擊壟斷集團(tuán)的反托拉斯政策,該舉措開創(chuàng)了國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的新模式,對美國未來的經(jīng)濟(jì)和政治產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。1902年2月,老羅斯?？偨y(tǒng)下令司法部長對北方證券公司提出起訴,以違反《謝爾曼法案》為名,要求將其解散。在他在任的不到四年時間,司法部共提出了44起反托拉斯案,先后解散了美孚石油公司等多家托拉斯。經(jīng)過老羅斯福、塔夫脫和威爾遜等幾位總統(tǒng)的努力,美國的反壟斷法律體系逐漸變得成熟?？偨y(tǒng)塔夫脫在四年任內(nèi),由政府提出90起反托拉斯訴訟案,美國煙草公司也被宣布解散。威爾遜總統(tǒng)在任八年提起80起訴訟。1914年他簽署《克萊頓反托拉斯法》,進(jìn)一步細(xì)化違法行為。同年《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》創(chuàng)設(shè)了美國第一個監(jiān)管部門——聯(lián)邦貿(mào)易委員會。美國的反托拉斯政策沖擊了商業(yè)集團(tuán)與政府的聯(lián)盟關(guān)系,在某種程度上對遏制官商勾結(jié)、減少貧富分化和促進(jìn)社會公正起到積極作用。威爾遜在1912年獲選總統(tǒng)后,提出了消減關(guān)稅以解除對某些行業(yè)的偏袒,解除華爾街對銀行業(yè)的控制,恢復(fù)產(chǎn)業(yè)之間的競爭。1913年,美國通過了《安德伍德關(guān)稅法案》。同時,威爾遜開始改革銀行系統(tǒng),通過法案設(shè)立一個專門的聯(lián)邦儲備委員會。(P.700)應(yīng)該說,老羅斯福和威爾遜總統(tǒng)當(dāng)時的改良運(yùn)動也有不少缺陷,但是他們在任期間,美國的進(jìn)步運(yùn)動獲得了更多的成功。最重要的是:在南北戰(zhàn)爭以后,美國總統(tǒng)在與國會的競爭中往往處于弱勢,因此聯(lián)邦政府的權(quán)利相對缺乏權(quán)威;但是進(jìn)步時代的總統(tǒng)尤其是老羅斯福和威爾遜強(qiáng)化了總統(tǒng)職位的權(quán)利,他們強(qiáng)化了這種理念,即聯(lián)邦政府有責(zé)任規(guī)范和控制國家經(jīng)濟(jì)和社會行為,這為美國30年代小羅斯福的新政打下了基礎(chǔ)。同時,兩個總統(tǒng)都很主動地召開白宮會議,任命各種委員會。在這些新設(shè)立的委員會和機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了大量的專家和學(xué)者,使行政機(jī)關(guān)實(shí)行了現(xiàn)代化,也開啟了聯(lián)邦官僚機(jī)構(gòu)建立的進(jìn)程,這些對20世紀(jì)美國人的生活都產(chǎn)生了重大的影響。(P.701)(二)被阻止的“干預(yù)”政府財務(wù)不透明和官商勾結(jié)是美國鍍金時代貪污腐敗的一個重要原因。在19世紀(jì)紐約市的坦慕尼協(xié)會腐敗案中,就是因?yàn)檎賳T控制了大量公共資源,而政府中各級官員和公眾存在嚴(yán)重的信息不對稱,所以商業(yè)集團(tuán)可以通過收買官員獲取巨大經(jīng)濟(jì)利益。政府官員的很多決策都是在暗箱操作,賬目也不公開,不為老百姓所知道,所以導(dǎo)致腐敗的監(jiān)督困難。在進(jìn)步時代,公開賬目是最早、爭議最少、最為成功的改革舉措之一。該舉措先在個別城市實(shí)施,后來,所有城市都被聯(lián)邦政府要求公開賬目。1902年,美國普查統(tǒng)計(jì)局開始聘請和培訓(xùn)會計(jì)師來匯總和審計(jì)這些城市賬目。(P.25)同時,一些城市采用的聽證會制度也得到了肯定,然后被其他城市紛紛仿效。從1910年開始,紐約市為了搞好預(yù)算方案公開化,每年都要進(jìn)行多次聽證會,邀請各行各業(yè)的市民參加。在城市反腐的過程中,很多腐敗的線索都是在聽證會中暴露出來并且被阻止的。(P.127)1908年,紐約市政府推出了美國歷史上的第一個現(xiàn)代公共預(yù)算計(jì)劃,到1929年,美國除了阿拉斯加,其它所有的州都制定了自己的預(yù)算法。在聯(lián)邦層面,1921年哈丁總統(tǒng)正式簽署了《預(yù)算與會計(jì)法》,標(biāo)志著美國在法律上完成聯(lián)邦一級的公共預(yù)算改革。美國的預(yù)算制度,后來加上《反非效率法案》和《聯(lián)邦政府陽光法案》等配套法律的保障,將政府的預(yù)算開支變得相當(dāng)?shù)耐该?。在政府各級的財政開支中,預(yù)算的范圍極其全面,而內(nèi)容也非常具體和詳細(xì)。同時,老百姓的知情權(quán)得到了保障。1908年,紐約市舉辦了預(yù)算展覽,此后各個城市紛紛舉辦自己城市的預(yù)算展覽,預(yù)算公開在全美推開。(P.28)如今美國聯(lián)邦政府、州政府和地方政府的財政支出,在各自的專門網(wǎng)站上都有很詳細(xì)的信息,可供下載和查詢。中國學(xué)者郎咸平認(rèn)為,美國《預(yù)算法》改革制度是監(jiān)督美國政府腐敗的關(guān)鍵舉措。根據(jù)他的發(fā)現(xiàn),世界排名前十的廉政國家有一個共同點(diǎn),即它們都有嚴(yán)格的《預(yù)算法》,而且做到全面、具體、透明。(P.113)在19世紀(jì)中后期,美國政府開始建立并逐漸地完善公務(wù)員制度。在建國之后,美國長期實(shí)行政黨分贓制或被稱為政治恩惠制。當(dāng)時的聯(lián)邦政府職位較少,主要是由總統(tǒng)任命,其目的是作為總統(tǒng)以及黨派對競選支持者的一種政治恩惠。在此階段,聯(lián)邦雇員有可能被隨時解雇,因此政策往往缺乏連續(xù)性,聯(lián)邦政府的行政效率相對低下,而且官員和工作人員的貪污也比較難以防范。1883年通過的《彭德爾頓法》標(biāo)志著美國聯(lián)邦公務(wù)員制度的誕生。該法確立了美國公務(wù)員錄用制度、晉升制度和中立制度,為美國聯(lián)邦政府對公務(wù)員的管理起到了奠基作用。1887年,美國總統(tǒng)威爾遜提出的“政治和行政兩分原則”為美國政府公務(wù)員管理進(jìn)一步奠定了理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。根據(jù)《彭德爾頓法》,設(shè)立文官委員會,建立了考試制度,排除了政治勢力對公務(wù)員任命和解聘方面的干預(yù),確立了功績制原則,從而奠定了美國公務(wù)員制度的基礎(chǔ)。該法案特意規(guī)定,聯(lián)邦公務(wù)員必須具有高尚的道德,而且公務(wù)員職位需要公開的競爭,而不能僅僅根據(jù)總統(tǒng)和政黨領(lǐng)袖以及政客的好惡來挑選公務(wù)員,不得解雇或降職持不同政見的聯(lián)邦公務(wù)人員,并禁止對與聯(lián)邦政府財產(chǎn)有關(guān)的任何政治捐贈。法令提出政府通過考試挑選人才,而不是通過政黨聯(lián)系和政客關(guān)系獲得。為了保證政府工作應(yīng)該在美德(能力)上獲得和建立司法系統(tǒng),美國成立了美國公務(wù)員委員會。到1909年,美國2/3的聯(lián)邦工作是通過考試來挑選人才。美國現(xiàn)代公務(wù)員制度是一個逐步發(fā)展的時期,但是進(jìn)步時代的相關(guān)立法和實(shí)踐為美國現(xiàn)代化的國家公務(wù)員制度打下了基礎(chǔ)。(三)媒體的相對獨(dú)立地位在美國歷史的早期,新聞媒體都具有明顯的黨派隸屬關(guān)系。在19世紀(jì),獨(dú)立報紙是罕見的。1850年的社會統(tǒng)計(jì)人口普查表明,當(dāng)時約有85%的報紙隸屬于某個黨派。(P.291)在1870年,只有11%的大城市日報可以認(rèn)為是獨(dú)立的,而絕大多數(shù)美國人閱讀的報紙都公開聲稱具有黨派性。(P.297)當(dāng)時的報紙的發(fā)行量比較有限,報紙通過讀者而獲得的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能抵消其辦報紙的費(fèi)用,所以很多的報紙必須得到政黨的經(jīng)濟(jì)支持。因?yàn)檫@種特點(diǎn),當(dāng)時的報紙和新聞媒體往往為政黨的利益服務(wù),在報道中往往充滿了偏見。然而,從19世紀(jì)中葉開始,隨著印刷技術(shù)的進(jìn)步和報業(yè)成本的大幅度下降,報紙開始逐漸減少來自政黨的財政支持。工業(yè)革命的結(jié)果大大降低了報業(yè)的成本,美國城市化的飛速發(fā)展為報業(yè)的增長帶來了變革。1870-1900年間,美國的人口增長了一倍,而城市居民的人口則增長了兩倍。在此期間,報紙的數(shù)量增加了3倍,日銷量增長了近6倍。(P.291)讀者對資訊的需求增長導(dǎo)致了新聞媒體服務(wù)對象的改變,報刊的質(zhì)量不斷在提高,越來越多的報紙傾向于獨(dú)立。到1920年,所有大城市中的報刊有62%是獨(dú)立的,占大城市報刊發(fā)行量的73%。(P.292)新聞媒體對美國反腐的作用尤其體現(xiàn)在新聞揭丑和披露上。在美國的進(jìn)步時代,那些揭露腐敗和其它社會丑惡現(xiàn)象的新聞記者、作家和時事評論員被稱為黑幕揭發(fā)者或扒糞者(Muckraker)。一方面,這些黑幕揭發(fā)者或扒糞者的出現(xiàn)是美國新聞走向相對獨(dú)立的一種體現(xiàn)。因?yàn)楦偁幒弯N量的增加,不少的雜志和報紙?jiān)噲D用新的內(nèi)容和方式努力地爭取讀者。另一方面,一些有良知的知識分子出于社會道德感和社會責(zé)任感,對當(dāng)時的社會不公、腐敗和罪惡現(xiàn)象進(jìn)行了無情的揭露。1901-1911年間,斯蒂芬斯發(fā)表了大量的揭露美國商業(yè)和政府腐敗的文章。在20世紀(jì)初,許多著名的雜志紛紛揭露貪污腐敗。據(jù)估計(jì),1903年-1912年,類似的丑聞報道有2000篇之多。(P.304-305)在進(jìn)步時代,這些新聞揭丑對美國政府的改革起到積極推動作用。厄普頓·辛克萊1906年發(fā)表的《屠宰場》揭露了芝加哥屠宰場肉制品的種種內(nèi)幕,在美國引起了對食品衛(wèi)生生產(chǎn)體系的強(qiáng)烈反映。這部作品一問世就受到了極大的關(guān)注,短短6