環(huán)境ngo的法律主體地位研究

環(huán)境ngo的法律主體地位研究

環(huán)境組織法是指從事生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)活動的非政府組織和非營利組織。一般來說，非組織在環(huán)境或環(huán)境問題領(lǐng)域的活動可以被視為環(huán)境法律法規(guī)的一部分。自1948年國際自然保護(hù)同盟(IUCN)在瑞士成立以來,環(huán)境NGO在國際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域發(fā)展迅速。1972年斯得哥爾摩人類環(huán)境會議、1992年里約地球峰會和2002年可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議的召開后,環(huán)境NGO的地位和作用日益突出,對國際環(huán)境法律秩序越來越具有結(jié)構(gòu)性的意義和深層次的影響,由此也引發(fā)了環(huán)境NGO國際環(huán)境法律主體地位的爭論。一、環(huán)境go的法律地位在全球環(huán)境保護(hù)事業(yè)中,環(huán)境NGO的活動越來越繁,影響也越來越大。隨著一些政府間國際組織的認(rèn)可,環(huán)境NGO在國際環(huán)境法律關(guān)系中享有一定范圍內(nèi)的權(quán)利能力和行為能力。目前環(huán)境NGO在國際環(huán)境法中所具有的合法身份主要有如下幾種:(一)國際組織的咨商制度1945年《聯(lián)合國憲章》第71條規(guī)定:“經(jīng)濟(jì)及社會理事會得采取適當(dāng)辦法,俾與各種非政府組織會商有關(guān)于本理事會職權(quán)范圍之內(nèi)之事件。此項(xiàng)辦法得與國際組織商定之,并于適當(dāng)情形下,經(jīng)與關(guān)系聯(lián)合國會員國會商后,得與該國國內(nèi)組織商定之?！边@一規(guī)定使得非政府組織在歷史上第一次與政府間組織建立工作關(guān)系有了正式的法律規(guī)定,且成為國際事務(wù)的正式參與者,非政府組織獲得了在政府間國際組織表達(dá)他們觀點(diǎn)的權(quán)利。1946年,聯(lián)合國經(jīng)社理事會成立,并確立了非政府組織的咨商地位。隨后經(jīng)社理事會在1950年288B(X)號決議和1968年的1296(XLIV)號決議中,就咨商制度進(jìn)行了一定的調(diào)整,特別是1296號決議正式賦予了非政府組織咨商地位,確立了非政府組織在聯(lián)合國活動的正式法律身份。1992年里約環(huán)境與發(fā)展大會則是非政府組織特別是環(huán)境NGO與聯(lián)合國關(guān)系的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。會后,根據(jù)大會通過的《21世紀(jì)議程》的要求,在整個聯(lián)合國系統(tǒng)中,非政府組織在“政策規(guī)劃、做出決定、執(zhí)行決定和評估結(jié)果”上都應(yīng)該發(fā)揮作用。而經(jīng)社理事會1996/31號決議,確定了目前的咨商制度。非政府組織的咨商地位分為三類:1.普通咨商地位,具有全面咨商地位,可以參與經(jīng)社理事會的所有領(lǐng)域的活動,如綠色和平國際、國際環(huán)境法委員會、國際野生生物基金;2.專門咨商地位,僅僅與經(jīng)社理事會的少數(shù)活動有關(guān),并在這些領(lǐng)域具有專長,擁有國際聲譽(yù),如環(huán)境保護(hù)與保育組織、環(huán)境保護(hù)協(xié)會;3.名冊咨商地位,主要是一些關(guān)注一個或多個具體問題、興趣不定和偶爾關(guān)注聯(lián)合國活動的非政府組織,經(jīng)社理事會在特別安排情況下可與之協(xié)商?，F(xiàn)在在聯(lián)合國經(jīng)社理事會注冊的非政府組織,大約有一百多個屬于環(huán)境NGO,其中包括中國綠化基金會。(二)其他非政府組織的協(xié)助觀察員地位通常以咨商地位為基礎(chǔ),可以列席有關(guān)國際組織會議,但并不參與議事進(jìn)程。聯(lián)合國觀察員地位一般賦予非會員國或政府間組織,但是現(xiàn)在非政府組織也開始獲得觀察員身份。這方面最突出的標(biāo)志是,1990年聯(lián)合國大會第45/6號決議承認(rèn)紅十字國際委員會成為聯(lián)合國的觀察員,這是有史以來非政府組織第一次獲得聯(lián)合國的承認(rèn)。其他非政府組織包括環(huán)境NGO主要通過經(jīng)社理事會獲得觀察員席位。在經(jīng)社理事會,獲得普通和專門咨商地位的非政府組織,可派遣代表以觀察員身份出席經(jīng)社理事會及其下屬機(jī)構(gòu)的所有公開會議,注冊類咨商地位則限于參加與其相關(guān)的公開會議。除此之外,非政府組織還可以利用其咨商地位作為觀察員參加聯(lián)合國各附屬機(jī)構(gòu)、專門機(jī)構(gòu)的有關(guān)會議。今天,環(huán)境NGO在國際環(huán)境法領(lǐng)域已獲得廣泛的觀察員身份,現(xiàn)有主要國際環(huán)境公約均有關(guān)于非政府組織觀察員身份的規(guī)定。(三)球環(huán)境基金與非政府組織關(guān)系關(guān)于環(huán)境NGO的合作伙伴地位,國際環(huán)境法律文件已有廣泛規(guī)定。1991年,世界銀行成立了全球環(huán)境基金,隨后發(fā)布了《促進(jìn)全球環(huán)境基金和非政府組織共同體之間的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系》的官方文件,作為全球環(huán)境基金與非政府組織關(guān)系協(xié)調(diào)的基本準(zhǔn)則?！?1世紀(jì)議程》更是就非政府組織的合作伙伴關(guān)系進(jìn)行全面闡述。聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu),例如世界銀行、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展大會、環(huán)境規(guī)劃署、農(nóng)業(yè)和食品組織已經(jīng)采取廣泛的努力和NGO建立伙伴關(guān)系。在WTO機(jī)制中,《建立WTO的協(xié)定》承認(rèn)了非政府組織的地位,規(guī)定總理事會應(yīng)與各非政府組織在職責(zé)范圍內(nèi)盡可能地進(jìn)行磋商和合作,并通過了《與非政府組織關(guān)系安排的指導(dǎo)方針》,建立了一套WTO與非政府組織的伙伴關(guān)系框架。盡管伙伴關(guān)系的表述不是正式的法律規(guī)定,但伙伴關(guān)系表達(dá)了一種平等關(guān)系的含義,可以看出環(huán)境NGO在國際環(huán)境法中的地位的提升。(四)環(huán)境程序法上的身份在國際環(huán)境爭端解決方面,環(huán)境NGO非常活躍。環(huán)境NGO參與國際環(huán)境爭端最重要的方式是“法庭之友”?！胺ㄍブ选钡匚坏拇_立,使環(huán)境NGO能夠以爭訟案件的“第三者”的身份介入司法和準(zhǔn)司法程序。目前國際法院、歐洲法院等均采用了該制度。在WTO爭端解決機(jī)制中,環(huán)境NGO“法庭之友”的身份于1998年美國海龜海蝦一案獲得確認(rèn)。因?yàn)檫@一案件涉及貿(mào)易與環(huán)境這一非常敏感的問題,從而引起許多非政府組織的關(guān)注。許多環(huán)境NGO強(qiáng)烈希望表達(dá)自己的觀點(diǎn),所以對在爭端解決機(jī)制中使用“法庭之友簡報”持極力支持的態(tài)度。該案正式承認(rèn)了非政府的地位和作用,明確表示專家組有權(quán)接受非政府組織遞交的“法庭之友簡報”。在國際仲裁案件中,也已采納“法庭之友”制度。二、個人、社會團(tuán)體是否成為國際法主體通說認(rèn)為,國際環(huán)境法的主體資格是指獨(dú)立參加有關(guān)利用、保護(hù)和改善環(huán)境的國際關(guān)系、直接享有國際法權(quán)利并承擔(dān)國際法義務(wù)者。國際環(huán)境法主體必須具備三個條件:一是獨(dú)立參與國際關(guān)系的能力,二是直接承受國際權(quán)利和義務(wù)的能力,三是獨(dú)立進(jìn)行國際求償?shù)哪芰?。有學(xué)者進(jìn)一步將上述三個條件狹隘地解釋為具備獨(dú)立參與制定或簽署國際環(huán)境條約的能力和權(quán)利。就目前國際環(huán)境法律實(shí)踐而言,環(huán)境NGO的獨(dú)立性以及權(quán)利義務(wù)能力離具備上述傳統(tǒng)法律主體地位的標(biāo)準(zhǔn)仍存在較大差距。如“咨商”地位的環(huán)境NGO,其權(quán)利義務(wù)包括:向聯(lián)合國派出代表,經(jīng)邀請參加聯(lián)合國會議、經(jīng)社理事會及下屬機(jī)構(gòu)會議,提出議題列入經(jīng)社理事會的議程、在經(jīng)社理事會會議及下屬機(jī)構(gòu)會議上發(fā)表聲明和發(fā)言,提交四年一次的報告等;“觀察員”地位的環(huán)境NGO主要是列席會議、提供專家咨詢或提出動議,參與限制很多,沒有決策權(quán);“伙伴關(guān)系”的環(huán)境NGO還僅僅是一種模糊的文件術(shù)語,具體內(nèi)容很不明確。至于在國際環(huán)境法律爭端解決機(jī)制中,環(huán)境NGO的“法庭之友”身份,只是以爭訟案件“第三者”身份對案件中某些問題發(fā)表意見,作出評論或口頭陳述,司法機(jī)構(gòu)在裁決中予以考量,并未獲得直接起訴的原告資格。由于目前環(huán)境NGO還不能像國家那樣具有獨(dú)立參與制定或簽署國際環(huán)境條約的能力和權(quán)利,因此國際環(huán)境法主體只包括國家和國際組織,其中以國家為國際環(huán)境法的基本主體。非政府組織和個人不是國際環(huán)境法的主體,但在一定程度上可以間接地參與制定或簽署國際環(huán)境條約。但是,理論界關(guān)于個人、社會團(tuán)體能否成為國際法的主體一直存在爭論。例如,《奧本海國際法》明確提出,“在某些領(lǐng)域,從個人在國際上直接與國際建立法律關(guān)系,而且作為個人直接具有來自國際法的權(quán)利和義務(wù)來看,個人作為國際法主體的資格是明顯的。作為實(shí)在法的一個問題,認(rèn)為國家是國際法的唯一主體已經(jīng)不再可能維持了,人們愈加傾向于認(rèn)為個人在有限的范圍內(nèi)也是國際法的主體”。爭論的焦點(diǎn)主要集中在國際法主體標(biāo)準(zhǔn)問題上。有學(xué)者認(rèn)為,傳統(tǒng)國際法律主體地位的標(biāo)準(zhǔn)混淆了國際法立法主體(即國際條約的制定者)與國際法權(quán)利義務(wù)主體(即國際條約中規(guī)定的享有權(quán)利和履行義務(wù)者)的標(biāo)準(zhǔn)。針對傳統(tǒng)國家中心主義論者的觀點(diǎn),反對者提出應(yīng)“把獨(dú)立地位或者甚至權(quán)力性質(zhì)作為標(biāo)準(zhǔn),使得某些超國家的或跨國的共同體,例如天主教會以及某些國際組織,不管是政府間的還是非政府間的,獲得主體資格”?；谶@種理論,國際環(huán)境法可以從權(quán)利義務(wù)主體的角度就其法律主體地位進(jìn)行界定,即指在國際環(huán)境法律框架中享有國際法律權(quán)利、承擔(dān)國際法律義務(wù)者,凡是國際條約對其直接規(guī)定了權(quán)利和義務(wù),尤其是國際和國內(nèi)訴權(quán)的個人、單位、組織和國家都是國際法的主體。依據(jù)這個標(biāo)準(zhǔn),國際法的主體并非一定是國際條約的制定者或決定者,從而劃清了國際法主體和國際條約制定者或決定者的界限,并且與國內(nèi)法關(guān)于法律主體的定義保持邏輯上的一致性。當(dāng)然,這種非“國際條約的制定者或決定者”的法律主體與其他主體的地位是不平等的。事實(shí)上,任何法律體系內(nèi),法律主體間在其性質(zhì)上和所享有權(quán)利的程度上不一定要相同,并且國際環(huán)境治理的實(shí)際需要突破“國際法主體地位平等”的傳統(tǒng)觀念。地位的不平等使新的多元法律主體譜系分化為兩類:一類是權(quán)利義務(wù)的充分享有者,即完全的國際環(huán)境法主體地位;一類是部分權(quán)利義務(wù)的享有者和承擔(dān)者,即有限的國際環(huán)境法主體地位。也就是說,環(huán)境NGO所享有的部分國際環(huán)境法上的權(quán)利都是由區(qū)域性公約、條約或者政府間國際組織的決議賦予的,而且并非所有的環(huán)境NGO都實(shí)際上具有這些權(quán)利,具體而言哪些具有、哪些不具有都是由一定的機(jī)構(gòu)依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的。三、跨國治理模式在未來的國際環(huán)境法律秩序中,對待環(huán)境NGO的態(tài)度,一是積極吸納,二是消極排斥。后者是我們所不愿意看到的。人為地迫使非政府組織在國際環(huán)境法的邊緣地帶徘徊,將導(dǎo)致國際環(huán)境保護(hù)力量的浪費(fèi)和異化。缺乏合法有效的行動途徑,將使一些環(huán)境行動主義者采取環(huán)境恐怖活動來與現(xiàn)有國際環(huán)境法律秩序進(jìn)行對抗。如何將環(huán)境NGO的活動納入到國際環(huán)境法律秩序的正常軌道上來,是國際社會需要引起注意和解決的重要問題?；谌蛑卫砝砟畹纳罨?未來國際環(huán)境法的發(fā)展,將從傳統(tǒng)的民族國家和國際組織一統(tǒng)的法律主體格局走向多種力量之間的合作伙伴關(guān)系,走向新型的治理模式。在這里,治理模式區(qū)別于作為傳統(tǒng)縱向管理關(guān)系模式的統(tǒng)治或權(quán)力模式,也不同于作為嚴(yán)格限制公共權(quán)力的法治。作為一種交往模式,它內(nèi)在地包含了法治,同時又超越于法治,這主要表現(xiàn)在:治理超越了政府和民間、公共部門和私人部門之間在治理公共事務(wù)中的參與、合作、交往、互動的伙伴關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)體系,是一種更加靈活的創(chuàng)新管理方式。在跨國治理模式下,非政府組織在全球環(huán)境事務(wù)的參與活動中具有很大的靈活性和非正式性,其與各民族國家以及國際組織之間的關(guān)系,不限于消極地限制政府和國際組織的權(quán)力,嚴(yán)格主張保障各國公民及非政府組織法律權(quán)利等以抽象規(guī)則與司法救濟(jì)為主的傳統(tǒng)法治要求,而是提出了國際環(huán)境領(lǐng)域的參與式民主,非政府組織與國家、非政府組織與國際組織之間的合作伙伴關(guān)系。要實(shí)現(xiàn)新的治理模式,各國政府和國際組織必須在認(rèn)可非政府組織的國際法律人格和法律地位的基礎(chǔ)上,“承認(rèn)并擴(kuò)大非政府組織了解和取得環(huán)境和自然資源信息的權(quán)利,參與協(xié)商的權(quán)利,以及參與對環(huán)境可能有重大影響的活動決策的權(quán)利”,“建立或加強(qiáng)與非政府組織正式協(xié)商以及使其更實(shí)質(zhì)性地參加所有有關(guān)政府間組織的活動的制度”。1998年通過的《聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于環(huán)境事務(wù)中信息準(zhǔn)入、公共參與決策及法院準(zhǔn)入公約》(即《奧胡斯公約》)在這方面堪稱典范,它規(guī)定了非政府組織在環(huán)境領(lǐng)域準(zhǔn)入信息、準(zhǔn)入決策和準(zhǔn)入法院三項(xiàng)原則及相應(yīng)制