后山口時(shí)代美歐氣候變化政策的演變

后山口時(shí)代美歐氣候變化政策的演變

美國和歐洲的氣候變化政策隨著后首都時(shí)代的開始而不斷發(fā)展。奧巴馬政府希望把發(fā)展清潔能源的環(huán)保政策和經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃結(jié)合在一起,使美國重新掌握國際氣候政治的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。歐盟主張通過設(shè)置具體的減排目標(biāo),繼續(xù)使用京都模式來展示其領(lǐng)導(dǎo)力。美歐的分歧主要是“碳資本主義”和“生態(tài)資本主義”兩種不同資本主義發(fā)展模式的競爭,而兩者的碰撞會(huì)在未來的國際談判中產(chǎn)生分歧甚至引發(fā)沖突。同時(shí),由于全球氣候治理的自主性降低了外交談判的意義,美歐間的沖突是不易調(diào)和的。一、對氣候變化政策的影響作為世界上最大的溫室氣體排放國(排放總量占全球1/4),美國在應(yīng)對全球變暖行動(dòng)中的作用不容忽視。不管是從克林頓政府相對繁榮的環(huán)境外交時(shí)期,還是小布什退出《京都議定書》的強(qiáng)硬政策,到現(xiàn)在奧巴馬宣稱美國要積極參與《京都議定書》的談判,回顧美國國內(nèi)針對氣候變化而制定的相關(guān)政策對于把握未來美國的政策意向具有重要作用。1997年7月25日美國參議院以95比0的贊成票通過的伯瑞德—海格爾決議(Byrd-HagelResolution)給美國氣候政策的立場和方向奠定了基調(diào)。該決議的核心內(nèi)容是,在以下任何一種情況下,美國不得簽署任何與1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《公約》)有關(guān)的議定書:一是《公約》的發(fā)展中國家締約方不同時(shí)承諾承擔(dān)限制或者減少溫室氣體排放義務(wù),卻要求美國等發(fā)達(dá)國家締約方承諾承擔(dān)限制或者減少溫室氣體排放義務(wù)的;二是簽署該議定書或協(xié)定將會(huì)嚴(yán)重危害美國經(jīng)濟(jì)。1這成為美國歷屆政府制定氣候變化政策的綱領(lǐng)性文件。2克林頓政府時(shí)期,美國的環(huán)境外交有很大推進(jìn),但克林頓的這些工作基本上是繞過參議院進(jìn)行的,比如雖然克林頓政府簽署了《京都議定書》,但《京都議定書》并沒有被送到參議院批準(zhǔn)以使其對美國產(chǎn)生約束力。小布什一上任,就采取了保守的環(huán)境政策,對《京都議定書》和其所帶來的國際合作采取消極態(tài)度。小布什曾經(jīng)表示“反對《京都議定書》,因?yàn)樗咽澜缟?0%的人口,包括人口大戶,如中國和印度,排除在減排義務(wù)之外,這將給美國經(jīng)濟(jì)帶來嚴(yán)重的危害?！?2001年3月28日,小布什政府宣布退出《京都協(xié)議書》,理由是現(xiàn)有的科學(xué)研究沒有明確證實(shí)氣候變化的危害和導(dǎo)致氣候變化的根源,而且如果美國履行了《京都議定書》,美國會(huì)遭受到工廠倒閉、工人失業(yè)、消費(fèi)品價(jià)格上漲等負(fù)面影響。奧巴馬在選舉前就反復(fù)強(qiáng)調(diào)發(fā)展可再生能源的重要性,并認(rèn)為如果美國現(xiàn)在就采取相關(guān)行動(dòng),將催生一個(gè)全新的產(chǎn)業(yè),并為美國創(chuàng)造數(shù)百萬個(gè)就業(yè)崗位。4由此可見,奧巴馬新政的目的是通過綠色經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇,保障能源安全,同時(shí)重新樹立美國在氣候政治中的領(lǐng)導(dǎo)形象。具體看來,奧巴馬的環(huán)境政策包括以下幾方面:在美國國內(nèi),政府將著手建立一個(gè)以市場為基礎(chǔ)的“總量控制與排放貿(mào)易”(Cap-and-trade)機(jī)制,以拍賣方式分配全部排放額,即要求將所有污染責(zé)任都上市拍賣,所有企業(yè)都必須通過競標(biāo)獲得對其生產(chǎn)所致的二氧化碳的排放權(quán),同時(shí)將部分拍賣所得用于提高能效和發(fā)展清潔能源等投資。5雖然奧巴馬政府表示將積極參與應(yīng)對氣候變化的行動(dòng),“要讓美國回到談判桌前”,但是對于奧巴馬實(shí)質(zhì)的環(huán)境政策不能抱有太大的希望。原因在于公共政策的延續(xù)性,政府的政策方案很少被終止,即使是在政策評估的時(shí)候被發(fā)現(xiàn)產(chǎn)生了負(fù)面的后果甚至該政策是嚴(yán)重錯(cuò)誤的。根據(jù)托馬斯·戴伊的解釋,政府政策能夠延續(xù)下去的最常見的原因是,政策方案的有限收益集中于一群規(guī)模很小但組織良好的“選民”手中,而這些政策方案的巨大成本卻由規(guī)模龐大的、毫無組織而又不太知情的大眾來分擔(dān),成本分散導(dǎo)致個(gè)人不愿意因?yàn)槌袚?dān)了極小的一點(diǎn)成本而花費(fèi)時(shí)間、精力和金錢去反對受益者對該項(xiàng)政策的支持。另一方面,官僚機(jī)構(gòu)的工作依賴于政策的延續(xù)性,立法系統(tǒng)包括國會(huì)和州議會(huì)的委員會(huì)制度和權(quán)力的分散化、互投贊成票,也造成了現(xiàn)行政策和方案的延續(xù),而不是集中于從整體上對政策的價(jià)值進(jìn)行評判。6二、歐盟和歐盟在長期、年、年間目標(biāo)的明確地實(shí)行減排政策自20世紀(jì)80年代以來,歐盟作為世界公認(rèn)的遏制氣候變化的倡導(dǎo)者,不僅在理論研究、政策設(shè)計(jì)等方面扮演了積極的角色,而且不斷地將這些理念投入到具體的實(shí)踐中,并與各國開展長期的溝通與合作。歐盟在關(guān)于氣候變化的國際談判中占據(jù)著主導(dǎo)地位,不斷深化的歐盟氣候變化政策將對未來的國際談判和世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。圖1歐盟十五國到2012年的減排量:與1990年排放量相比歐盟自1993年誕生就對歐共體時(shí)期對環(huán)境政策的關(guān)注給予了法律上的確定。1991年簽署的《歐洲聯(lián)盟條約》第二條指出,歐盟的基本目的之一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展,以及可持續(xù)的、沒有通貨膨脹的、尊重環(huán)境的增長。歐盟提倡的是環(huán)境政策而不僅僅是行動(dòng)綱領(lǐng),環(huán)境利益在共同體行動(dòng)中得到重視,環(huán)境保護(hù)成為歐共體的一個(gè)基礎(chǔ)。在1997年新修訂的《阿姆斯特丹條約》中,正式將可持續(xù)發(fā)展作為歐盟的優(yōu)先目標(biāo)和基本使命,并把環(huán)境與發(fā)展綜合決策納入歐盟的基本立法中,為歐盟環(huán)境與發(fā)展綜合決策的執(zhí)行奠定了法律基礎(chǔ)。1973年開始的《環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》(EnvironmentalActionProgram)是歐盟在環(huán)境管理方面的行為綱領(lǐng)。它界定了一定時(shí)期內(nèi)(5—10年)歐盟環(huán)境保護(hù)政策的原則和目標(biāo),規(guī)定了相應(yīng)時(shí)期內(nèi)的優(yōu)先任務(wù),提出了一系列應(yīng)當(dāng)采取的措施,并為其附帶詳細(xì)的說明和時(shí)間表,它需要成員國根據(jù)設(shè)定的目標(biāo)和規(guī)定的措施將其引入本國的法律文件中來實(shí)行。72001年1月24日,歐盟第六個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃《環(huán)境2010:我們的未來,我們的選擇》在布魯塞爾正式簽署,這是歐盟第一次意識到了處理政府間小組設(shè)定的長期減排目標(biāo)的需要,7從此,減排的要求進(jìn)入歐盟能源、科研等領(lǐng)域。根據(jù)《京都議定書》的要求,歐盟的減排義務(wù)是歐盟15國(批準(zhǔn)議定書時(shí)歐盟內(nèi)的15個(gè)國家,包括德國、法國、西班牙、葡萄牙、奧地利、荷蘭、比利時(shí)、盧森堡、希臘、意大利、瑞典、芬蘭、波蘭、匈牙利、英國),在2008年至2012年間把二氧化碳等溫室氣體的排放量平均比1990年削減8%。這個(gè)目標(biāo)是由15個(gè)成員國在一項(xiàng)具有法律約束力的責(zé)任分擔(dān)協(xié)議下共同確定的,其中規(guī)定了每個(gè)會(huì)員國各自的減排目標(biāo)。歐盟根據(jù)各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均排放量,排放量從最大的減少30%排放到最多可以增加40%的排放。8為了履行《京都議定書》的承諾,2000年歐盟啟動(dòng)第一個(gè)氣候變化方案(ECCPI),ECCPI的目標(biāo)是查明和發(fā)展執(zhí)行《京都議定書》所需要素的歐盟戰(zhàn)略,重點(diǎn)是能源、運(yùn)輸和工業(yè)部門?？傮w而言,歐盟具有明顯的技術(shù)減排潛力。與美國和日本相比,歐盟的碳減排成本低廉。根據(jù)估算,歐盟實(shí)現(xiàn)承諾的總成本為37億歐元,相當(dāng)于屆時(shí)(2010年)GDP的0.06%,對經(jīng)濟(jì)的影響非常小。2005年1月1日正式啟動(dòng)的歐盟溫室氣體排放交易體系(EuropeanUnionGreenhouseGasEmissionTradingScheme,EUETS)是歐盟實(shí)現(xiàn)《京都議定書》目標(biāo)的主要基礎(chǔ)和途徑,在歐洲抗擊氣候變化的長期戰(zhàn)略中發(fā)揮中心作用。該體系對工業(yè)界的溫室氣體設(shè)下限額,是第一個(gè)國際排放交易市場,也是國際上最大的交易體系和正在快速增長的全球碳交易市場的主要支柱。92005年10月,歐洲議會(huì)環(huán)境、公共健康和食品安全委員會(huì)通過了一項(xiàng)“打贏應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn)役”的議案,被認(rèn)為是歐盟關(guān)于2012年后氣候變化政策的設(shè)想和國際談判戰(zhàn)略。102007年3月,歐洲理事會(huì)提出一項(xiàng)能源和氣候一體化決議,該決議在歐盟氣候和能源政策方面具有里程碑意義。為達(dá)成上述決議,歐盟委員會(huì)于2008年1月23日提出了“氣候行動(dòng)和可再生能源一攬子計(jì)劃”的新立法建議,也被稱為歐盟氣候變化擴(kuò)展政策。歐盟不僅是在區(qū)域內(nèi)實(shí)行領(lǐng)先的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn),在國際層面也積極開展能源外交,倡導(dǎo)以多邊方式推動(dòng)各國積極參與應(yīng)對氣候變化的行動(dòng)。美國和澳大利亞在2001年相繼退出《京都議定書》后,關(guān)于氣候變化的國際談判陷入僵局。為了化解危機(jī),歐盟運(yùn)用了其所有的外交力量動(dòng)員其他國家支持和參與《京都議定書》。一方面,歐盟在與廣大發(fā)展中國家為主體的G77國+中國的談判中表現(xiàn)出較為靈活的態(tài)度,11促成了《波恩政治協(xié)定》(2001年達(dá)成,建立了氣候變化適應(yīng)基金,幫助發(fā)展中國家適應(yīng)氣候變化的不利影響)和《馬拉喀什協(xié)定》(2001年簽署,為小規(guī)模減排項(xiàng)目的實(shí)施建立了快速通道)的達(dá)成,這兩個(gè)協(xié)定既幫助了發(fā)展中國家進(jìn)行環(huán)境保護(hù),又規(guī)定了碳匯的計(jì)算方法及允許使用碳匯額度的上限,使得對《京都議定書》附件I國家減排義務(wù)的規(guī)定大大弱化;另一方面,歐盟以支持俄羅斯加入世貿(mào)組織為條件,拉俄羅斯參與《京都議定書》?！毒┒甲h定書》的第一個(gè)承諾期將于2012年截止,如何構(gòu)建之后的國際氣候制度成為當(dāng)前國際社會(huì)面臨的重要課題。對此,歐盟積極行動(dòng),提出自己的計(jì)劃和建議,2008年歐盟委員會(huì)提出的“氣候行動(dòng)和再生能源一攬子計(jì)劃”中的30%計(jì)劃和“捆綁目標(biāo)”方案都給美國等發(fā)達(dá)國家施加了政治壓力,同時(shí)給發(fā)展中國家提供行動(dòng)的調(diào)整空間。三、兩種不同的發(fā)展模式及競爭格局針對某項(xiàng)議題開展的全球行動(dòng)離不開某些行為體的領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)作用。在充滿權(quán)力斗爭的國際氣候政治中,最關(guān)鍵的問題是誰是應(yīng)對氣候變化行動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者。20世紀(jì)70年代,美國開始成為全球環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)者,這主要體現(xiàn)在美國在聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議上和多邊環(huán)境協(xié)議制定過程中發(fā)揮的作用。20世紀(jì)90年代,歐盟、歐共體開始積極參與聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展會(huì)議的籌備工作,并為大量文件如《21世紀(jì)議程》的起草作出了巨大貢獻(xiàn),但它當(dāng)時(shí)并沒有起到美國在20世紀(jì)70、80年代所發(fā)揮的那種領(lǐng)導(dǎo)作用。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束,尤其是在聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會(huì)議之后,美國在氣候變化等全球環(huán)境治理中越來越不愿扮演領(lǐng)導(dǎo)者角色,歐盟則愈益重視環(huán)境問題,開始扮演全球環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)者角色。12奧巴馬政府希望在后京都時(shí)代奪回氣候政治的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),但在歐盟看來,美國的作用已不重要。一方面,歐盟已經(jīng)在防止氣候變化集體行動(dòng)中占據(jù)主導(dǎo)地位,表現(xiàn)為歐盟各國大多數(shù)是核能和清潔能源技術(shù)的輸出國,也積極推動(dòng)實(shí)現(xiàn)氣候變化的集體機(jī)制;歐盟對各個(gè)國家的積極斡旋和自我調(diào)節(jié)是促成《京都議定書》成功生效的關(guān)鍵;歐盟主動(dòng)承擔(dān)了許多集體產(chǎn)品,比如針對后京都時(shí)代的“捆綁原則”,不僅給發(fā)展中國家提供了一定的調(diào)整空間,也彰顯了歐盟的領(lǐng)導(dǎo)意愿和作用。另一方面,如果美國準(zhǔn)備好在應(yīng)對氣候變化的全球努力中發(fā)揮“帶頭”作用,必然要沖擊到歐盟的領(lǐng)導(dǎo)地位和影響它在《京都議定書》中已經(jīng)構(gòu)建好的各種國際機(jī)制。當(dāng)然,歐盟必須把美國拉回到談判桌前,最簡單的原因就是美國排放著大約18%的全球溫室氣體,并因此對于減輕全球溫室氣體的排放有著至關(guān)重要的作用。13美歐之間的分歧除了爭奪現(xiàn)實(shí)氣候政治的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)以外,更準(zhǔn)確地說是兩種不同資本主義發(fā)展模式的競爭。美國環(huán)保政策具有兩個(gè)突出特點(diǎn),一是基本定位為一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策,目標(biāo)是通過充足廉價(jià)的能源促進(jìn)美國的經(jīng)濟(jì)增長,即通過開發(fā)新技術(shù)和新能源而不是改變現(xiàn)有生活方式(不限制化石燃料的使用)的方法來實(shí)現(xiàn)對環(huán)境的保護(hù)和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。二是強(qiáng)調(diào)環(huán)保措施上的多樣性、創(chuàng)新性和靈活性,力求充分發(fā)揮各級地方政府和企業(yè)的積極性和自主性,14延續(xù)一種洛克式的自由放任傳統(tǒng)。這種發(fā)展模式被稱作“碳資本主義”(carboniferouscapitalism)。相反,歐盟的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是“生態(tài)資本主義”(ecologicalcapitalism),目標(biāo)是把歐洲改造成高效能、低二氧化碳排放的經(jīng)濟(jì),即“低碳經(jīng)濟(jì)”,實(shí)質(zhì)上是通過制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新,改變現(xiàn)有的基于化石燃料的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,采用減排、提高能源利用率、開發(fā)新能源等具體方法使整個(gè)歐洲產(chǎn)業(yè)升級,最終實(shí)現(xiàn)以低碳和或零碳能源為支撐的可持續(xù)發(fā)展,歐洲的生態(tài)資本主義更多表現(xiàn)出一種霍布斯式保護(hù)主義的姿態(tài)。美國和歐盟兩種不同的資本主義發(fā)展模式的碰撞和競爭會(huì)在未來的國際談判中產(chǎn)生分歧甚至引發(fā)沖突。例如,歐盟2008年將航空業(yè)納入歐洲排放交易機(jī)制。根據(jù)這項(xiàng)政策,從2011年、2012年開始分別將所有歐洲內(nèi)陸航班和遠(yuǎn)程航班納入碳排放交易機(jī)制。超額則須向歐盟排放交易體系(EuropeanUnionEmissionsTradingScheme,EU-ETS)購買碳排放權(quán),且所有起飛與降落在歐盟領(lǐng)土的航班,將全部納入EU-ETS中。這項(xiàng)決議一經(jīng)宣布就引起了各方的反對意見。美國航空業(yè)為此表示強(qiáng)烈不滿,認(rèn)為歐盟在未經(jīng)全球協(xié)議下無權(quán)強(qiáng)迫各國航空公司遵守規(guī)定;國際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)(InternationalAirTransportAssociation,IATA)也在英國所舉辦的永續(xù)航空會(huì)議中表示,歐盟提出的民航業(yè)所不能接受的方案會(huì)造成“競爭的扭曲”,并且可能違反(1944年奠定國際民航業(yè)準(zhǔn)則的)《芝加哥公約》(《芝加哥公約》禁止對外國航空公司征收稅費(fèi))。相比航空業(yè)的分歧,歐盟征收針對氣候變化的邊境調(diào)節(jié)稅(BorderTaxAdjustment,簡稱BTA)被認(rèn)為可能引發(fā)第一場綠色貿(mào)易戰(zhàn)。2006年10月,一個(gè)專為歐盟委員會(huì)高層討論小組撰寫的報(bào)告草案建議,對來自未采取減排行動(dòng)的國家(主要是美國,但是也包括中國和印度等發(fā)展中國家)的能源密集型進(jìn)口產(chǎn)品征收一種新稅。15簡單地說,歐盟這種做法就是對進(jìn)口商品實(shí)行邊境稅,以此作為手段強(qiáng)迫美國、中國等國家限制自己的排放量。很多非減排國家認(rèn)為,邊境調(diào)節(jié)稅就是一種“綠色保護(hù)主義”(greenprotectionism,一種以保護(hù)資源、環(huán)境和人民健康的名義,對來自于國外的進(jìn)口商品加以限制的手段和措施。它屬于一種新型的非關(guān)稅壁壘形式。),而這種做法可能會(huì)導(dǎo)致報(bào)復(fù)性措施,尤其是在目前的金融危機(jī)還在擴(kuò)散的情況下。僅僅關(guān)注美歐分歧的政治和經(jīng)濟(jì)因素是不夠的,一個(gè)不容忽略的重要事實(shí)是,全球氣候治理的自主性降低了外交談判的意義。具體來說,現(xiàn)在美國想要重新回到的那個(gè)應(yīng)對氣候變化的國際社會(huì)已經(jīng)和它最后一次介入時(shí)的情況完全不同了。多邊國際氣候制度變得更加不可測量,更加復(fù)雜靈活,尤其是《京都議定書》框架內(nèi)的種種制度創(chuàng)新削弱了政府介入的效果。一個(gè)典型例子是全球碳排放交易機(jī)制,其自主性使它可以脫離國家獨(dú)立運(yùn)行。溫室氣體的排放影響范圍廣,需要充分的國際合作和低成本的減排,靈活的市場機(jī)制是必不可少的手段;另一方面,國際社會(huì)對溫室氣體排放的限制也催生了溫室氣體交易市場。世界銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,自2004年起,全球以二氧化碳排放權(quán)為標(biāo)的的交易總額從最初的不到10億美元增長到2007年的600億美元,四年時(shí)間增長了60倍。交易量也由1000萬噸迅速攀升至27億噸。16據(jù)聯(lián)合國和世界銀行預(yù)測,全球碳交易市場潛力巨大,預(yù)計(jì)2008—2012年間,全球碳交易市場規(guī)模每年可達(dá)600億美元,2012年全球碳交易市場將達(dá)到1500億美元,有望超過石油市場成為世界第一大商品貿(mào)易市場。碳市場參與者會(huì)采取各種措施去影響碳市場,從而影響投資公司的收益。他們之中最大的影響者是碳揭露計(jì)劃,13該計(jì)劃的意圖是使參與的投資者能夠利用這些信息來決定是否從投資項(xiàng)目中撤資,或?qū)δ切o法撤資的公司給予幫助,從而影響其減排的投資策略。每個(gè)參與者都積極滲透到新市場的各個(gè)角落,試圖成為市場內(nèi)部貿(mào)易、金融、投資制度的主要收益者和驅(qū)動(dòng)力量。隨著參與者的多元化,利益更難捕捉和統(tǒng)一,通過政府間國際談判形成的規(guī)章制度更難對碳市場進(jìn)行影響。由此可見,氣候政治不再只是各個(gè)國家外交上的討價(jià)還價(jià)?！毒┒甲h定書》里的很多機(jī)制具有一種半自治性的自我運(yùn)轉(zhuǎn)屬性,受國際決議影響很小。歐盟也特別表示過,即使后京都時(shí)代的談判失敗,這些機(jī)制仍會(huì)存在并運(yùn)轉(zhuǎn)。由此可見,氣候治理愈益依托于市場的主導(dǎo),迅速發(fā)展的碳市場依賴于持續(xù)進(jìn)行的多邊論壇上所做出的決定,也依賴于創(chuàng)造一個(gè)“單一”全球碳市場的特殊規(guī)制。17歐盟希望到2015年時(shí)歐盟溫室氣體排放交易體系(ETS)可以與其他碳交易體系實(shí)現(xiàn)對接,但是美國已經(jīng)形成自己的交易系統(tǒng)和區(qū)域性的強(qiáng)制溫室氣體減排法規(guī)。一方面,美國的立法者實(shí)際上并不關(guān)注國際趨勢和在設(shè)計(jì)國內(nèi)體系的同時(shí)考慮與國際市場對接的問題。13另一方面,奧巴馬政府想要恢復(fù)美國的國際領(lǐng)導(dǎo)地位,更傾向于設(shè)計(jì)一個(gè)新的世界氣候機(jī)制而不是融入歐洲主導(dǎo)的京都機(jī)制。四、以氣候變化為運(yùn)作模式的全球合作由于氣候變化的復(fù)雜性、不確定性及其涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域,當(dāng)前許多氣候變化研究的結(jié)論,是在自然科學(xué)認(rèn)識的基礎(chǔ)上加入了價(jià)值判斷和利益考量,使原本單純的自然科學(xué)問題,演變成為發(fā)展問題和政治問題,并且其“政治化”傾向越來越明顯,使氣候變化從限于科學(xué)家間的爭論發(fā)展成為國際政治博弈和經(jīng)濟(jì)競爭的焦點(diǎn),有關(guān)氣候變化的國際談判變成對溫室氣體排放空間和發(fā)展權(quán)益的爭奪。18因此,制定未來國際氣候框架的過程將是各國權(quán)力政治的角斗場,在合作的背景下追逐權(quán)力或?qū)崿F(xiàn)妥協(xié)。同時(shí),氣候變化不同于一些傳統(tǒng)的國際政治議題,它需要高度的國際合作和相對應(yīng)的國際機(jī)制。因此,各個(gè)國家必然希望建立屬于自己的國際機(jī)制或者爭取在機(jī)制中獲得比較好的斗爭起點(diǎn)。在氣候政治中角力的美歐將培育自己的關(guān)于氣候變化的國際組織并在其中占據(jù)優(yōu)勢地位,從而維護(hù)和增進(jìn)自己的利益和權(quán)力。美國不甘心看到自己被日益邊緣化。《京都議定書》剛一生效,利用京都模式下沒有對向發(fā)展中國家提供技術(shù)轉(zhuǎn)讓做出明確承諾的弱點(diǎn),美國與中國、印度、日本、澳大利亞和韓國2005年7月組成了一個(gè)亞太清潔發(fā)展機(jī)制,并發(fā)表了《亞太清潔發(fā)展和氣候新伙伴計(jì)劃意向宣言》。19和《京都議定書》不同,“新伙伴計(jì)劃”是一個(gè)自愿、無法律性約束力的國際合作框架,主要強(qiáng)調(diào)通過合作伙伴國之間的技術(shù)交流和轉(zhuǎn)讓來減少溫室效應(yīng)所帶來的負(fù)面影響,沒有硬性規(guī)定每個(gè)國家的溫室氣體排放削減義務(wù)。這契合了中、印等發(fā)展中國家對技術(shù)轉(zhuǎn)讓的需求,同時(shí)為美國、澳大利亞這些沒有批準(zhǔn)《京都議定書》的國家提供了靈活性,為全球氣候變化領(lǐng)域的合作開辟了一條新途徑,是對《京都議定書》的補(bǔ)充。“新伙伴計(jì)劃”是美國組織的最有影響力的氣候機(jī)制,此外,美國還分別發(fā)起了“氫能經(jīng)濟(jì)國際伙伴計(jì)劃”、“碳收集領(lǐng)導(dǎo)人論壇”、“甲烷市場化伙伴計(jì)劃”、“第四代國際論壇”、“再生能源與能源效益伙伴計(jì)劃”等游離于聯(lián)合國氣候變化談判之外的合作機(jī)制。歐盟參與的最主要的國際組織是聯(lián)合國政府間氣候變化委員會(huì)(IPCC)。1988年,為了讓各國政府在制訂環(huán)境政策時(shí)有據(jù)可循,聯(lián)合國環(huán)境開發(fā)署(UNEP)和世界氣象組織(WMO)建立了一個(gè)氣候變化科學(xué)評估機(jī)構(gòu)IPCC,作為國際氣候變化談判的科學(xué)咨詢機(jī)構(gòu),它負(fù)責(zé)收集、整理和匯總世界各國在氣候變化領(lǐng)域的研究工作和成果,提出科學(xué)評價(jià)和政策建議。迄今為止,IPCC已組織撰寫了四次研究報(bào)告,而且IPCC的報(bào)告被人們認(rèn)為是最權(quán)威的。作為聯(lián)合國的機(jī)構(gòu),IPCC每年的經(jīng)費(fèi)只有680萬美元,遠(yuǎn)不夠支撐科學(xué)研究,所以它在一定程度上要依賴于成員國資助。據(jù)《華盛頓郵報(bào)》透露,2500名科學(xué)家組成的IPCC中,有很大一部分科學(xué)家的研究經(jīng)費(fèi)都來自歐盟成員國。19總之,由于聯(lián)合國撥給IPCC的資金過少,而歐盟政府捐助的資金是其運(yùn)作的重要資金來源,再加上歐盟政府派出的代表和專家所占的份額也較大,有些人懷疑IPCC的立場在一定程度上偏向歐盟的政治訴求。除了IPCC外,歐盟還利用G8+5、20國能源與環(huán)境部長級會(huì)議、亞歐首腦會(huì)議等各種機(jī)制討論氣候變化問題,進(jìn)行國際交流與對話,增加發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家對氣候變化問題的理解,推進(jìn)京都模式的延續(xù)。可以看出,以美國為代表的“碳資本主義”和與歐洲為首的“生態(tài)資本主義”的分歧背后,問題不在于兩種模式的爭奪,而是其各自的利益考量,哪種模式的獲勝意味著在全球氣候經(jīng)濟(jì)市場中誰將占領(lǐng)制高點(diǎn)。在國