《山口決議》遵約機(jī)制的發(fā)展

《山口決議》遵約機(jī)制的發(fā)展

20世紀(jì)70年代以來(lái)，國(guó)際環(huán)境保護(hù)的法律原則、規(guī)則和制度迅速發(fā)展，國(guó)際環(huán)境法逐漸成為歐盟的一個(gè)新分支。截止到2005年12月,國(guó)際社會(huì)共制定了272項(xiàng)國(guó)際環(huán)境條約。世界各國(guó)(尤其是發(fā)展中國(guó)家)在實(shí)施國(guó)際環(huán)境條約義務(wù)方面承受著愈來(lái)愈沉重的負(fù)擔(dān)。當(dāng)前,國(guó)際社會(huì)正有意地將工作重心從制定國(guó)際環(huán)境條約轉(zhuǎn)移到保證和促進(jìn)現(xiàn)有條約的遵守和執(zhí)行上來(lái)。在此背景下,遵約機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生,很多國(guó)際環(huán)境條約也陸續(xù)建立了各自的遵約機(jī)制和程序。其中,《京都議定書(shū)》遵約機(jī)制是當(dāng)今國(guó)際環(huán)境條約中發(fā)展最快也最為成熟的遵約機(jī)制。本文選取《京都議定書(shū)》遵約機(jī)制為研究對(duì)象,從分析遵約機(jī)制的概念和理論著手,著重分析《京都議定書(shū)》遵約機(jī)制的概念、發(fā)展歷程和主要內(nèi)容。一、《京都條約》的遵守機(jī)制的概念(一)權(quán)威的定義對(duì)于遵約機(jī)制,目前為止學(xué)界還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一權(quán)威的定義。1要對(duì)遵約機(jī)制作出一個(gè)盡量準(zhǔn)確的界定,首先必須將遵約與實(shí)施、執(zhí)行和生效等相近的概念區(qū)分開(kāi)來(lái),明確這些概念的不同含義。1.國(guó)際環(huán)境法的實(shí)施及其缺陷在國(guó)際環(huán)境法上,實(shí)施是指“通過(guò)國(guó)內(nèi)立法、制定規(guī)章、創(chuàng)設(shè)機(jī)構(gòu)和執(zhí)行規(guī)則,將國(guó)際義務(wù)付諸實(shí)踐的過(guò)程”。國(guó)際環(huán)境法的實(shí)施實(shí)質(zhì)上是將習(xí)慣法和條約轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法,在國(guó)內(nèi)得到實(shí)施的問(wèn)題。實(shí)施是達(dá)成遵約的重要一步,但兩個(gè)概念的差別是顯而易見(jiàn)的。當(dāng)國(guó)際義務(wù)與一個(gè)國(guó)家的現(xiàn)有實(shí)踐相符時(shí),無(wú)須實(shí)施,遵約就能自動(dòng)達(dá)成。2.各門(mén)方對(duì)國(guó)家環(huán)境協(xié)定的適用根據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的《多邊環(huán)境協(xié)定遵守和執(zhí)行準(zhǔn)則》,遵約是指“由各締約方履行某項(xiàng)多邊環(huán)境協(xié)定以及對(duì)該項(xiàng)多邊環(huán)境協(xié)定之修正所規(guī)定的義務(wù)”。2而執(zhí)行則是指各國(guó)政府及主管部門(mén)和機(jī)構(gòu)“為確保使那些有可能不遵守其據(jù)以實(shí)施各項(xiàng)多邊環(huán)境協(xié)定的環(huán)境法律或條例的組織或個(gè)人恢復(fù)到遵守狀態(tài)和/或通過(guò)民事、行政或刑事手段予以懲處而采取的一整套程序和行動(dòng)。”1兩者的區(qū)別在于:第一,遵約描述的是國(guó)家是否遵約的狀態(tài),而執(zhí)行側(cè)重的是為達(dá)成遵約而做出的一系列行為;213,第二,遵約一般在國(guó)際語(yǔ)境下使用,而執(zhí)行通常在國(guó)內(nèi)語(yǔ)境下使用;213第三,執(zhí)行只是達(dá)成遵約的一種方式,多數(shù)國(guó)際環(huán)境條約的遵約往往依靠執(zhí)行之外的其他方式來(lái)達(dá)成,換句話說(shuō),執(zhí)行是遵守多邊環(huán)境協(xié)定義務(wù)的一個(gè)充分條件,而非必要條件。3.關(guān)于條約遵守程度的關(guān)系“生效”關(guān)注的是國(guó)際環(huán)境條約的宗旨是否得到實(shí)現(xiàn)或該條約能否有效解決那些國(guó)際環(huán)境問(wèn)題。生效包含著對(duì)國(guó)際環(huán)境條約所帶來(lái)的環(huán)境改善或社會(huì)變遷的衡量。遵約與生效并無(wú)必然聯(lián)系。114一些國(guó)際環(huán)境條約義務(wù)規(guī)定很寬松,條約得到高度遵守卻并未生效。而另一些國(guó)際環(huán)境條約義務(wù)規(guī)定很?chē)?yán)格,條約遵守程度很低卻仍然能夠生效。在其他條件相同的情況下,從生效的角度而言,遵約程度越高越好。通過(guò)以上幾個(gè)相近概念的辨析,可以得出這樣的結(jié)論:“遵約”從字面上看是指“對(duì)條約的遵守”,確切地說(shuō)是指國(guó)際環(huán)境條約締約方遵守其國(guó)際環(huán)境條約義務(wù)的狀態(tài)。應(yīng)當(dāng)注意的是,遵約不是一個(gè)“全有或全無(wú)”的概念。締約方?jīng)]有完全遵約并不意味著完全不遵約,遵約和不遵約之間存在著一段灰色地帶。(二)國(guó)際環(huán)境條約的義務(wù)是共同義務(wù)根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋,“機(jī)制”泛指“一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過(guò)程和方式”。在法律背景下,“機(jī)制”一般指成套的暗示或明示的原則、準(zhǔn)則、規(guī)則和決策制定程序,圍繞著它們,行為體的預(yù)期在一個(gè)特定領(lǐng)域內(nèi)得以聚合?；诖?本文將“遵約機(jī)制”(ComplianceMechanism)界定為在國(guó)際環(huán)境條約框架內(nèi),為各締約方履行條約中規(guī)定的義務(wù),由相關(guān)條約機(jī)構(gòu)按一系列規(guī)則、準(zhǔn)則和程序組織起來(lái)相互作用的有機(jī)整體。2“遵約機(jī)制”的這一定義包含如下三方面的內(nèi)涵:第一,遵約機(jī)制是國(guó)際環(huán)境條約中特有的一個(gè)概念,本文不涉及在國(guó)內(nèi)法語(yǔ)境之下的遵約;3第二,遵約機(jī)制的目標(biāo)是保證國(guó)際環(huán)境條約的締約方履行條約中規(guī)定的義務(wù),即以促進(jìn)遵約為目標(biāo);第三,遵約機(jī)制是相關(guān)條約機(jī)構(gòu)按一系列規(guī)則、準(zhǔn)則和程序組織起來(lái)的有機(jī)整體,而非各項(xiàng)規(guī)則、準(zhǔn)則、程序的簡(jiǎn)單相加。與遵約機(jī)制相近的一個(gè)概念是實(shí)施機(jī)制。實(shí)施機(jī)制是國(guó)際環(huán)境法的主體根據(jù)條約規(guī)定行使權(quán)利、履行義務(wù)的一系列程序規(guī)則和實(shí)體法律制度的有機(jī)組合,遵約機(jī)制是國(guó)際環(huán)境條約國(guó)際實(shí)施機(jī)制的一個(gè)重要內(nèi)容。4-5兩者最主要的區(qū)別在于:國(guó)際環(huán)境條約的實(shí)施機(jī)制很少關(guān)注如何預(yù)防不遵約案件的產(chǎn)生,盡量減少其發(fā)生機(jī)率,而主要關(guān)注不遵約行為及其所帶來(lái)的連鎖后果。(三)劃署unep由于傳統(tǒng)履約保障制度難以在國(guó)際環(huán)境條約中有效發(fā)揮作用,促使國(guó)際環(huán)境條約中出現(xiàn)新的預(yù)防性的、促進(jìn)履行條約義務(wù)的新制度,即遵約機(jī)制。自從1998年《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)》建立了第一個(gè)遵約機(jī)制后,一些國(guó)際公約也仿照其模式,陸續(xù)建立了自己的遵約機(jī)制。4另外,聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)于2002年通過(guò)了《多邊環(huán)境協(xié)定遵守和執(zhí)行準(zhǔn)則》,又于2006年制定了一個(gè)補(bǔ)充準(zhǔn)則的《多邊環(huán)境協(xié)定遵守和執(zhí)行手冊(cè)》。5應(yīng)當(dāng)注意的是,由于各個(gè)國(guó)際環(huán)境條約之下遵約機(jī)制的內(nèi)容和特點(diǎn)各有不同,要想建立一個(gè)適用于所有國(guó)際環(huán)境條約的遵約機(jī)制的理想模式是十分困難的。實(shí)際上,每個(gè)國(guó)際環(huán)境條約都應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自針對(duì)的環(huán)境問(wèn)題的特點(diǎn)量體裁衣,打造一身適合自己的遵約機(jī)制。22,360與其他國(guó)際環(huán)境公約相比,《京都議定書(shū)》既建立了專(zhuān)門(mén)的遵約委員會(huì),又對(duì)遵約委員會(huì)的運(yùn)行程序、機(jī)制、議事規(guī)則等作了詳細(xì)規(guī)定?？梢哉f(shuō),《京都議定書(shū)》遵約機(jī)制是國(guó)際環(huán)境法領(lǐng)域發(fā)展最快也最為成熟的遵約機(jī)制?！毒┒甲h定書(shū)》遵約機(jī)制是指,為便利、促進(jìn)和強(qiáng)制締約方遵守《京都議定書(shū)》規(guī)定的義務(wù),而在《京都議定書(shū)》之下建立的由相關(guān)條約機(jī)構(gòu)運(yùn)行、各締約方參與的一套遵約機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)京都議定書(shū)遵約機(jī)制的研究對(duì)于《京都議定書(shū)》本身、氣候變化體制、國(guó)際環(huán)境法理論乃至國(guó)際法理論都具有重要意義。二、《北京條約》遵守組織發(fā)展過(guò)程(一)層壓latifperq上的物理工藝聯(lián)合國(guó)大會(huì)于1992年6月4日通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》,這是氣候變化領(lǐng)域的第一個(gè)國(guó)際性公約,具有劃時(shí)代意義,它為國(guó)際社會(huì)在對(duì)付全球氣候變化問(wèn)題上進(jìn)行國(guó)際合作奠定了基本框架。《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下的遵約機(jī)制主要體現(xiàn)在第13條建立的多邊協(xié)商程序(MultilateralConsultativeProcess)上。第13條規(guī)定“解決與履行有關(guān)的問(wèn)題締約方會(huì)議應(yīng)在其第一屆會(huì)議上考慮設(shè)立一個(gè)解決與公約履行有關(guān)的問(wèn)題的多邊協(xié)商程序,供締約方有此要求時(shí)予以利用”。為具體實(shí)施第13條的規(guī)定,《公約》第四次締約方大會(huì)上(COP4,以下締約方會(huì)議簡(jiǎn)稱(chēng)為“COP”)通過(guò)了第10/CP.4號(hào)決定,以多邊協(xié)商委員會(huì)的形式發(fā)展多邊協(xié)商程序。根據(jù)該決定,締約方可以向多邊協(xié)商委員會(huì)提交有關(guān)自身或其他締約方在實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題,委員會(huì)則在獲得技術(shù)和資金方面提供意見(jiàn)或建議以解決締約方的困境。雖然《公約》締約方會(huì)議試圖實(shí)際運(yùn)行多邊協(xié)商程序,但因分歧較大一直未達(dá)成一致意見(jiàn)。隨著《京都議定書(shū)》的制定和生效,締約方更多地把注意力轉(zhuǎn)移到發(fā)展《京都議定書(shū)》遵約機(jī)制上,而將制定《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下多邊協(xié)商程序的具體細(xì)則問(wèn)題擱置一邊了。雖然《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》并沒(méi)有建立一個(gè)完整的遵約機(jī)制,但它包含了一些關(guān)鍵的因素,這些因素為日后《京都議定書(shū)》遵約機(jī)制的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。104(二)《日本強(qiáng)化論》中遵約機(jī)制問(wèn)題的發(fā)展1997年12月11日,在日本京都舉辦的COP3通過(guò)了《京都議定書(shū)》。8年之后,《京都議定書(shū)》終于在2005年2月16日正式生效。伴隨著《京都議定書(shū)》生效過(guò)程的一波三折,《京都議定書(shū)》的遵約機(jī)制問(wèn)題也經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展歷程。從《氣候變化框架公約》生效至今,《京都議定書(shū)》遵約機(jī)制的發(fā)展歷程可分為以下四個(gè)階段:1.啟動(dòng)階段根據(jù)《氣候變化框架公約》成立，通過(guò)《京都協(xié)定》三、《北京條約》遵守監(jiān)督機(jī)制的主要內(nèi)容(一)合遵約體系的構(gòu)成關(guān)于遵約機(jī)制的構(gòu)成要素,學(xué)者的觀點(diǎn)主要有以下幾種:(1)遵約機(jī)制的構(gòu)成要素包括初步規(guī)則體系、遵約信息體系和不遵約反應(yīng)體系;119-141(2)遵約程序都包括兩大系統(tǒng),遵約判定系統(tǒng)(主要包括判斷遵約與否的標(biāo)準(zhǔn)、程序和機(jī)構(gòu))和對(duì)不遵約的反應(yīng)系統(tǒng)(主要指對(duì)不遵約行為的后果);(3)一個(gè)綜合遵約體系包括報(bào)告、核查、遵約評(píng)估和不遵約的應(yīng)對(duì)三個(gè)步驟;(4)遵守控制機(jī)制包含一些共同因素,如提供和評(píng)價(jià)達(dá)成條約目標(biāo)有關(guān)的事實(shí)、判斷不遵約情況并決定應(yīng)對(duì)措施的不遵約程序、行使上述職能的機(jī)構(gòu)。362而聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署則將遵約機(jī)制的構(gòu)成要素概括為執(zhí)行信息、多邊不遵約程序、不遵約反應(yīng)措施及爭(zhēng)端解決程序四類(lèi)。6筆者贊同第一種觀點(diǎn),認(rèn)為遵約機(jī)制應(yīng)當(dāng)至少包括以下三個(gè)構(gòu)成要素:基本規(guī)則體系、遵約判定體系和不遵約反應(yīng)體系:第一,基本規(guī)則體系是指由行為主體、行為規(guī)則以及與遵約目標(biāo)相關(guān)的其他規(guī)則組成的規(guī)則體系,57這是遵約機(jī)制的基礎(chǔ);第二,遵約信息體系又稱(chēng)遵約判定體系)是指通過(guò)締約方或其他機(jī)構(gòu)提供遵約情況報(bào)告,并由相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)這些報(bào)告進(jìn)行審核的體系,它包括報(bào)告和審批兩個(gè)部分;第三,不遵約反應(yīng)體系是針對(duì)不遵約行為而采取一系列措施的體系,包括啟動(dòng)程序、不遵約的決定程序、不遵約的應(yīng)對(duì)措施等內(nèi)容。130據(jù)此,以下將《京都議定書(shū)》遵約機(jī)制的主要內(nèi)容分基本規(guī)則體系、遵約信息體系、不遵約反應(yīng)體系三部分加以分析。(二)關(guān)于附件一兩約化的義務(wù)基本規(guī)則體系所要解決的問(wèn)題是在何種條件下,由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)何種遵約代價(jià)。57它包括主體規(guī)則和行為規(guī)則兩個(gè)組成部分。對(duì)《京都議定書(shū)》遵約機(jī)制而言,這意味著哪些締約方違背了《京都議定書(shū)》的哪些義務(wù)之后需要承擔(dān)不遵約的后果。從理論上說(shuō),《京都議定書(shū)》的所有締約方應(yīng)秉承誠(chéng)信原則,遵守《公約》和《議定書(shū)》中對(duì)其規(guī)定的所有實(shí)體性和程序性國(guó)際義務(wù)。但是從實(shí)際運(yùn)行情況看,不是所有締約方違背任何一項(xiàng)義務(wù)都需要承擔(dān)不遵約后果。從主體規(guī)則上看,目前承擔(dān)不遵約后果的只有附件一締約方,對(duì)非附件一締約方暫時(shí)未強(qiáng)制要求。從行為規(guī)則上看,只有違背特定義務(wù)才需要承擔(dān)不遵約后果。這里所謂的“特定義務(wù)”主要是指《京都議定書(shū)》對(duì)附件一締約方規(guī)定的定量減排義務(wù)?！毒┒甲h定書(shū)》第3條第1款規(guī)定:“附件一所列締約方應(yīng)個(gè)別地或共同地確保其在附件A中所列溫室氣體的人為二氧化碳當(dāng)量排放總量不超過(guò)按照附件B中所載其量化的限制和減少排放的承諾和根據(jù)本條的規(guī)定所計(jì)算的其分配數(shù)量,以使其在2008年至2012年承諾期內(nèi)這些氣體的全部排放量從1990年水平至少減少5%?！边@是《京都議定書(shū)》的首要義務(wù)和核心條款。該條款的特點(diǎn)是:(1)只有附件一締約方承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù);(2)減排目標(biāo)以具體配額為基礎(chǔ)分配給各締約方,而非以原則為基礎(chǔ);(3)最大的排放者——美國(guó)目前還未簽署《京都議定書(shū)》;(4)第一承諾期的目標(biāo)不足以應(yīng)對(duì)氣候變化,將來(lái)還需要讓附件一國(guó)家減排50%-80%。121對(duì)該義務(wù)的遵約問(wèn)題主要由強(qiáng)制執(zhí)行事務(wù)組負(fù)責(zé)。除了第3條第1款規(guī)定的定量減排義務(wù)外,其他與遵約機(jī)制有關(guān)的義務(wù)還有:第3條第2款報(bào)告可予證實(shí)的進(jìn)展的義務(wù),第3條第14款關(guān)于最大限度減少對(duì)發(fā)展中國(guó)家不利影響的義務(wù),提供利用第6、12、17條補(bǔ)充本國(guó)行動(dòng)信息的義務(wù)等。對(duì)這些義務(wù)的遵約問(wèn)題主要由促進(jìn)事務(wù)組負(fù)責(zé)。其中,締約方對(duì)于報(bào)告可予證實(shí)的進(jìn)展這一義務(wù)一般都會(huì)遵守,這是因?yàn)?第一,這不是一個(gè)沉重的義務(wù),不需要深度合作;第二,締約方明白幾年后還不能履行這些義務(wù)有非常嚴(yán)重的后果,還不如早些報(bào)告,或許促進(jìn)事務(wù)組能給他們提供一些很好的意見(jiàn)。但是由于沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定這些義務(wù)的性質(zhì)和范圍,促進(jìn)事務(wù)組難以保證締約方遵守這些義務(wù)。139-141(三)促進(jìn)各各約條遵約信息體系的目標(biāo)在于提高遵約機(jī)制的透明度,給締約方重建沒(méi)有搭便車(chē)者的信心,以促進(jìn)各締約方遵守條約義務(wù)?！毒┒甲h定書(shū)》之下的遵約信息體系主要包括兩個(gè)組成部分:1.《公約》第7條第1款規(guī)定的信息,即通過(guò)文本報(bào)告的方式提交保證《京都議定書(shū)》第7條規(guī)定,附件一締約方“應(yīng)在其年度清單內(nèi),載列將根據(jù)信息編制指南確定的為確保遵守第3條的目的而必要的補(bǔ)充信息”,《議定書(shū)》第一次締約方會(huì)議應(yīng)“通過(guò)并在其后定期審評(píng)編制本條所要求信息的指南”。為此,CMP1在第15/CMP.1號(hào)決定中通過(guò)了《京都議定書(shū)》第7條所要求的信息編制指南。根據(jù)第15/CMP.1號(hào)決定,附件一締約方應(yīng)在提交《公約》規(guī)定的關(guān)于《議定書(shū)》對(duì)其生效后的承諾期第一年的清單時(shí)開(kāi)始報(bào)告《京都議定書(shū)》第7條第1款規(guī)定的信息,但也可自愿在提交第13/CMP.1號(hào)決定第6段所述信息一年后即開(kāi)始報(bào)告上述信息。該決定還列舉了附件一所列締約方未能達(dá)到第7條第1款下的方法和報(bào)告要求的情況,并在附件中詳細(xì)規(guī)定了第7條第1、2款之下的補(bǔ)充信息的報(bào)告的適用、一般要求、目標(biāo)、溫室氣體清單信息、國(guó)家登記冊(cè)中的變化等要求。2.專(zhuān)家評(píng)審組與年度評(píng)審《京都議定書(shū)》第8條還規(guī)定,CMP1應(yīng)通過(guò)并在其后定期審評(píng)由專(zhuān)家審評(píng)組審評(píng)本議定書(shū)履行情況的指南。根據(jù)第22/CMP.1號(hào)決定中關(guān)于第8條的審評(píng)指南,CMP應(yīng)進(jìn)行初始審評(píng)、年度審評(píng)、定期審評(píng)3種審評(píng)。初始審評(píng)是指專(zhuān)家審評(píng)組在第一個(gè)承諾期之前或《京都議定書(shū)》對(duì)其生效之后(以時(shí)間在后者為準(zhǔn)),審評(píng)附件一所列每個(gè)締約方提交的、第13/CMP.1號(hào)決定(配量的核算模式)第6段所指報(bào)告中載有或提及的信息。初始審評(píng)應(yīng)在開(kāi)始后12個(gè)月內(nèi)完成。年度審評(píng)是指專(zhuān)家審評(píng)組按照本指南第二部分中的程序,審評(píng)附件一所列每個(gè)締約方的年度清單和按照《京都議定書(shū)》第7條所要求信息的編制指南第一節(jié)提供的補(bǔ)充信息。年度審評(píng)應(yīng)在提交第7條第1款規(guī)定應(yīng)報(bào)告的信息的截止日期之后一年內(nèi)完成。定期審評(píng)是指附件一所列締約方根據(jù)《京都議定書(shū)》提交的每一份國(guó)家信息通報(bào),按照指南第七部分接受?chē)?guó)內(nèi)定期審評(píng)。(四)《北京宣言》中不遵守相關(guān)制度的反應(yīng)機(jī)制《京都議定書(shū)》的不遵約反應(yīng)體系是《京都議定書(shū)》遵約機(jī)制的核心,它包括不遵守程序的啟動(dòng)、不遵約的決定程序、不遵約的應(yīng)對(duì)措施三類(lèi)問(wèn)題。1.不遵約程序啟動(dòng)它主要解決由誰(shuí)來(lái)啟動(dòng)不遵約反應(yīng)程序的問(wèn)題。最符合促進(jìn)目的啟動(dòng)方法是由締約方自行啟動(dòng),因?yàn)椴蛔窦s反應(yīng)體系的目的是給予締約方幫助而非懲罰。但是出于對(duì)名譽(yù)的擔(dān)心,不遵約方往往不愿自行啟動(dòng)不遵約反應(yīng)程序。其他締約方一般也不愿針對(duì)某個(gè)締約方啟動(dòng)不遵約程序。國(guó)際組織啟動(dòng)不遵約程序又依賴(lài)于國(guó)家提供資金和其他支持。因此,義務(wù)越復(fù)雜,參與的實(shí)體就要越廣泛,以保證一致和盡早地發(fā)現(xiàn)遵約問(wèn)題。130-131在《京都議定書(shū)》的不遵約反應(yīng)程序中,主要規(guī)定了以下三種啟動(dòng)方式:第一,由專(zhuān)家審評(píng)組在根據(jù)《議定書(shū)》第8條提交的報(bào)告中提出締約方的履行問(wèn)題;第二,由任何締約方就與本方有關(guān)的事宜提交履行問(wèn)題;第三,由任何締約方針對(duì)另一締約方提交有佐證信息支持的履行問(wèn)題。7值得注意的是,《京都議定書(shū)》未規(guī)定由非政府組織(NGO)啟動(dòng)不遵約程序的方式。事實(shí)上,目前為止還沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)際環(huán)境條約的遵約機(jī)制明確規(guī)定這一啟動(dòng)方式,因?yàn)樗苋菀自獾骄喖s國(guó)的抵制。3652.事務(wù)組履行問(wèn)題的初步分析與快速程序不遵約的決定程序主要解決的是由誰(shuí)來(lái)決定以及怎樣決定締約方的不遵約問(wèn)題。換句話說(shuō),決策者是否對(duì)不遵約問(wèn)題產(chǎn)生的原因有自由裁量權(quán),是否這只是一種技術(shù)性判斷,是否應(yīng)由獨(dú)立機(jī)構(gòu)通過(guò)正當(dāng)程序和以清楚的標(biāo)準(zhǔn)不受政治干預(yù)地進(jìn)行技術(shù)判斷。131在《京都議定書(shū)》的遵約體制中,不遵約的決定主體是遵約委員會(huì)。遵約委員會(huì)做出一個(gè)不遵約決定通常需要經(jīng)過(guò)以下幾個(gè)程序:(1)分配問(wèn)題和初步分析。委員會(huì)主席團(tuán)按照兩個(gè)事務(wù)組各自的職權(quán),將履行問(wèn)題分配給適當(dāng)?shù)氖聞?wù)組。有關(guān)事務(wù)組在收到主席團(tuán)分配的履行問(wèn)題后,應(yīng)對(duì)履行問(wèn)題在3周之內(nèi)進(jìn)行初步分析,確保履行問(wèn)題有充分信息的佐證,不是微不足道或無(wú)確實(shí)根據(jù)且以《議定書(shū)》的要求為根據(jù)。完成初步分析之后,有關(guān)事務(wù)組再?zèng)Q定是否進(jìn)一步處理。如需進(jìn)行進(jìn)一步處理,則進(jìn)入一般程序;如無(wú)需進(jìn)一步處理,應(yīng)將決定告知其他締約方并予以公布。(2)一般程序,是指遵約委員會(huì)對(duì)履行問(wèn)題進(jìn)行初步分析之后,在一般情況下適用的審議程序,其特點(diǎn)是無(wú)時(shí)間限制。48(3)強(qiáng)制執(zhí)行事務(wù)組的工作程序,是指在一般程序的基礎(chǔ)上,針對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行事務(wù)組的特點(diǎn)對(duì)其適用的工作程序,其特點(diǎn)是有明確的時(shí)間限制。48(4)強(qiáng)制執(zhí)行事務(wù)組的快速程序,是指強(qiáng)制執(zhí)行事務(wù)組對(duì)于一些需要在較短時(shí)間內(nèi)處理的遵約問(wèn)題適用的比一般工作程序更快的特殊工作程序。它適用于以下3類(lèi)事項(xiàng):與審批締約方是否具備《京都議定書(shū)》三大靈活機(jī)制資格要求有關(guān)的事項(xiàng)、與恢復(fù)締約方參與《京都議定書(shū)》三大靈活機(jī)制的資格有關(guān)的事項(xiàng)、與溫室氣體排放國(guó)家體系、國(guó)家信息通報(bào)有關(guān)的事項(xiàng)。(5)上訴程序,是指某一締約方認(rèn)為強(qiáng)制執(zhí)行事務(wù)組對(duì)其作出的與第3條第1款有關(guān)的最終決定未經(jīng)正當(dāng)程序,而就該決定向《議定書(shū)》締約方會(huì)議提出上訴的程序。上訴程序的特點(diǎn)是只能就程序性問(wèn)題提出上訴,而不能就實(shí)質(zhì)問(wèn)題提出上訴。3.強(qiáng)制措施的實(shí)施不遵約的應(yīng)對(duì)措施主要解決由誰(shuí)來(lái)決定對(duì)不遵約的締約方采取應(yīng)對(duì)措施以及采取怎樣的應(yīng)對(duì)措施等問(wèn)題。這些應(yīng)對(duì)措施既包括關(guān)于基金和能力建設(shè)的促進(jìn)性措施,也包括公布不遵約、喪失條約特權(quán)、資金懲罰、在未來(lái)的承諾期彌補(bǔ)排放、貿(mào)易制裁等強(qiáng)制性措施。132在《京都議定書(shū)》的遵約機(jī)制中,促進(jìn)事務(wù)組和強(qiáng)制執(zhí)行事務(wù)組均有權(quán)針對(duì)不遵約締約方采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。具體來(lái)說(shuō),促進(jìn)事務(wù)組有權(quán)采取以下措施:(1)就《議定書(shū)》的履行事宜向個(gè)別締約方提供咨詢(xún)意見(jiàn)和促進(jìn)提供協(xié)助;(2)促進(jìn)向任何有關(guān)締約方提供資金和技術(shù)援助;(3)擬訂對(duì)有關(guān)締約方的建議。而強(qiáng)制執(zhí)行事務(wù)組有權(quán)采取的措施包括:(1)宣布不遵約情況;(2)要求締約方提交一份遵約行動(dòng)計(jì)劃,其中包括:關(guān)于不遵約原因的分析,為糾正不遵約情況而準(zhǔn)備執(zhí)行的措施,執(zhí)行這種措施的時(shí)間表;(3)在締約方被確定為未能符合《議定書(shū)》的資格要求時(shí),中止該締約方的資格;(4)在締約方未遵守《議定書(shū)》第3條第1款的定量減排義務(wù)時(shí),從該締約方第二個(gè)承諾期的配量中扣減等于其超過(guò)第一個(gè)承諾期排放噸數(shù)1.3倍的噸數(shù)。134-135由此可見(jiàn),促進(jìn)事務(wù)組對(duì)不遵約締約方僅有提供意見(jiàn)和建議、促進(jìn)提供資金和技術(shù)援助的權(quán)力,強(qiáng)制執(zhí)行事務(wù)組才有權(quán)對(duì)不遵約締約方采取強(qiáng)制性措施。另外,如果說(shuō)暫停締約方權(quán)利仍然具有敦促履約的性質(zhì),扣減1.3倍排放指標(biāo)的措施則具有明顯的懲罰性質(zhì)。而《京都議定書(shū)》遵約機(jī)制措施的強(qiáng)制性能否說(shuō)明遵約機(jī)制有向強(qiáng)制性發(fā)展的趨向,對(duì)于這一問(wèn)題目前還不能下定論。四、其他溫室氣體排放估算方法規(guī)定發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)制減排義務(wù)的《京都議定書(shū)》第一承諾期將于2012年年底到期。2011年11月28日至12月9日,在南非德班召開(kāi)的COP17將對(duì)《京都議定書(shū)》的存續(xù)、第二承諾期的減排指標(biāo)等關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行談判。盡管中國(guó)目前還無(wú)需承擔(dān)溫室氣體的定量減排義務(wù),但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看,中國(guó)一旦以某種形式承擔(dān)了具有法律約束力的減排義務(wù)后,就將面臨一系列關(guān)系國(guó)家安全的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。44并且,根據(jù)有關(guān)研究機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),2006年,中國(guó)已經(jīng)超過(guò)美國(guó)成為世界上第一大溫室氣體排放國(guó)。因此,我國(guó)政府有必要加強(qiáng)對(duì)《京都議定書(shū)》遵約機(jī)制的研究,在充分了解遵約機(jī)制的主要程序和制度的基礎(chǔ)上,避免成為不遵約案件中被起訴的對(duì)象,并利用遵約機(jī)制獲得更多的國(guó)際資金支持,以降低我國(guó)的遵約成本。與報(bào)告體系相關(guān)的條約規(guī)定主要是《京都議定書(shū)》的第5條和第7條?！毒┒甲h定書(shū)》第5條規(guī)定,附件一締約方“應(yīng)在不遲于第一個(gè)承諾期開(kāi)始前一年,確立一個(gè)估算溫室氣體的各種源的人為排放和各種匯的清除的國(guó)家體系”,“有關(guān)此類(lèi)國(guó)家體系的指南,應(yīng)由《議定書(shū)》第一次締約方會(huì)議予以決定”,同時(shí),締約方還可以對(duì)溫室氣體排放的估算方法作出適用調(diào)整。1CMP1通過(guò)的第19/CMP.1號(hào)決定和第20/CMP.1號(hào)決定,分別規(guī)定了應(yīng)用第5條第1款和第2款的指南。2根據(jù)第19/CMP.1號(hào)決定,國(guó)家體系“包括附件一所列締約方為估算《蒙特利爾議定書(shū)》未予管制的各種溫室氣體人為源排放量和匯清除量,及為通報(bào)清單信息和存檔,在各該締約方境內(nèi)所作的一切體制、法律和程序安排”。為保證國(guó)家體系的設(shè)計(jì)和運(yùn)作的透明度、一致性、可比性、完整性和精確性,附件一締約方應(yīng)當(dāng)做到以下五點(diǎn):第一,在負(fù)責(zé)履行關(guān)于國(guó)家體系的政府機(jī)構(gòu)和其他實(shí)體之間,酌情建立和保持必要的體制、法律和程序安排;第二,確保具備及時(shí)履行關(guān)于國(guó)家體系的本指南所定職能的充分能力;第三,指定一個(gè)單一的國(guó)家實(shí)體全面負(fù)責(zé)國(guó)家清單;第四,及時(shí)編制國(guó)家年度清單和補(bǔ)充信息;第五,提供必要的信息,以滿(mǎn)足第7條之下的指南中提出的報(bào)告要求。根據(jù)第20/CMP.1號(hào)決定,對(duì)溫室氣體排放的估算方法的調(diào)整僅適用于“附件一締約方所提交的清單數(shù)據(jù)被認(rèn)定不完整和/或編制方式不符合經(jīng)氣專(zhuān)委良好做法指導(dǎo)意見(jiàn)進(jìn)一步闡明的《修訂的1996年氣專(zhuān)委溫室氣體清單指南》以及作為《京都議定書(shū)》締約方會(huì)議的《公約》締約方會(huì)議通過(guò)的任何良好做法指導(dǎo)意見(jiàn)”。審評(píng)體系是《京都議定書(shū)》遵約信息體系中的另一個(gè)重要組成部分?！毒┒甲h定書(shū)》第8條規(guī)定,專(zhuān)家審評(píng)組負(fù)責(zé)依據(jù)有關(guān)指南,對(duì)附件一所列每一締約方提交的國(guó)家信息通報(bào)進(jìn)行審評(píng),經(jīng)過(guò)徹底和全面的技術(shù)評(píng)估后編寫(xiě)一份報(bào)告提交《議定書(shū)》締約方會(huì)議,并由秘書(shū)處分送《公約》的所有締約方。歸納起來(lái),審評(píng)過(guò)程分為以下三個(gè)階段:第一,初審階段,審查清單是否完整,格式是否正確;第二,綜合和評(píng)價(jià)階段,包括對(duì)清單信息的編輯和比較;第三,個(gè)別審查階段,包括由專(zhuān)家審查組或東道國(guó)專(zhuān)家對(duì)清單的審查。1994年3月21日,《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》正式生效。公約未對(duì)締約方規(guī)定具體明確的、實(shí)質(zhì)性的減排義務(wù),這為《京都議定書(shū)》的出臺(tái)埋下了伏筆。1995年,COP1上締約方同意將制定《公約》的議定書(shū)正式納入《公約》締約方會(huì)議的日程。1996年,COP2通過(guò)了《日內(nèi)瓦部長(zhǎng)級(jí)宣言》,為《京都議定書(shū)》的出臺(tái)掃除了障礙。1997年,COP3通過(guò)了《京都議定書(shū)》。其中,第18條是對(duì)遵約機(jī)制的規(guī)定:“作為本議定書(shū)締約方會(huì)議的《公約》締約方會(huì)議,應(yīng)在第一屆會(huì)議上通過(guò)適當(dāng)且有效的程序和機(jī)制,用以斷定和處理不遵守本議定書(shū)規(guī)定的情勢(shì),包括就后果列出一個(gè)示意性清單,同時(shí)考慮到不遵守的原因、類(lèi)別、程度和頻度。依本條可引起具拘束性后果的任何程序和機(jī)制應(yīng)以本議定書(shū)修正案的方式予以通過(guò)?！庇捎诘?8條對(duì)遵約機(jī)制的規(guī)定比較模糊,具體的操作細(xì)則還有待締約方會(huì)議進(jìn)一步討論決定。2.預(yù)判決人文領(lǐng)域的爭(zhēng)議案在《京都議定書(shū)》通過(guò)之后,締約方開(kāi)始了《京都議定書(shū)》下遵約機(jī)制的談判。1998年,COP4通過(guò)了《布宜諾斯艾利斯行動(dòng)計(jì)劃》(BAPA),為達(dá)成議定書(shū)操作細(xì)則制定了一個(gè)時(shí)間表,并專(zhuān)門(mén)設(shè)置一個(gè)遵守問(wèn)題聯(lián)合工作組(JWG),負(fù)責(zé)研究“與遵守有關(guān)的程序和機(jī)制”。(1)據(jù)此,JWG組織了專(zhuān)家、政府代表、政府間組織和非政府組織就遵約問(wèn)題進(jìn)行了非正式的交流。這標(biāo)志著《京都議定書(shū)》遵約機(jī)制的談判正式納入議事日程。1999年,COP5審議通過(guò)了JWG的報(bào)告,要求JWG在COP5后繼續(xù)開(kāi)展工作,并在COP6上提交報(bào)告。可見(jiàn),本次會(huì)議在遵約機(jī)制問(wèn)題上未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,而是寄希望下屆會(huì)議取得突破性進(jìn)展。2022000年,COP6上各國(guó)在不遵約程序的組織機(jī)構(gòu)、法律后果等方面的意見(jiàn)分歧巨大?？紤]到本土減排成本較高,日本極力反對(duì)諸如罰款等強(qiáng)制性手段,主張采用比較溫和的促進(jìn)性措施。最終,談判各方未能達(dá)成協(xié)議,大會(huì)決定召開(kāi)COP6的續(xù)會(huì),就遵約等問(wèn)題繼續(xù)談判與磋商。2022001年3月,美國(guó)總統(tǒng)布什宣布美國(guó)將退出《京都議定書(shū)》的談判。在此背景下,同年7月的COP6續(xù)會(huì)(COP6-II)上,各締約方就遵約問(wèn)題展開(kāi)了極其艱苦的談判,經(jīng)過(guò)一整夜的磋商,各方終于達(dá)成妥協(xié)。COP6-II通過(guò)了《波恩協(xié)定》,要求設(shè)立促進(jìn)事務(wù)組和執(zhí)行事務(wù)組,并擬訂了有關(guān)《京都議定書(shū)》規(guī)定的遵約程序和機(jī)制草案。2可以說(shuō),COP6-II構(gòu)建了《京都議定書(shū)》遵約機(jī)制的基本框架,為遵約機(jī)制的最后成型奠定了法律基礎(chǔ)。2032001年11月,COP7上締約方代表就遵約程序的后果是否應(yīng)具有法律約束力展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)論,日本等國(guó)強(qiáng)調(diào)遵約程序不具有法律約束力,發(fā)展中國(guó)家則試圖通過(guò)決議使遵約程序具有法律約束力。最終,COP7以一攬子方式通過(guò)了《馬拉喀什協(xié)定》,就遵約委員會(huì)、委員會(huì)全體會(huì)議、促進(jìn)事務(wù)組和強(qiáng)制執(zhí)行事務(wù)組的人員構(gòu)成、職能、工作程序以及不遵約后果等作了具體規(guī)定。(3)至此,《京都議定書(shū)》遵約機(jī)制得以成型并開(kāi)始規(guī)范化發(fā)展。2033.氣候變化對(duì)《日本協(xié)定》的