國(guó)外養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)借鑒與思考

#/8國(guó)外養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)借鑒與思考付瑞智韋平美摘要：人口老齡化是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。如何解決養(yǎng)老問題，提高養(yǎng)老服務(wù)水平，是世界各國(guó)面臨的難題。許多發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)通過完善政府監(jiān)督體系，采取居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等措施，發(fā)揮市場(chǎng)作用，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)法律化、多樣化、專業(yè)化，有效地提高了養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。為促使我國(guó)早日實(shí)現(xiàn)“老有所依、老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所樂、老有所享”，國(guó)外經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。關(guān)鍵詞：人口老齡化；養(yǎng)老服務(wù)；體系建設(shè)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及人口老齡化的加劇，各國(guó)均面臨著養(yǎng)老服務(wù)的壓力。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家比我國(guó)較早進(jìn)入老齡化社會(huì)，在養(yǎng)老保障體系建設(shè)，特別是養(yǎng)老服務(wù)方面進(jìn)行了長(zhǎng)期的探索與實(shí)踐，采取了各種適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)政策，這對(duì)于“未富先老”的我國(guó)頗有借鑒意義。―、國(guó)外養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀1?建立完善的法律政策體系為應(yīng)對(duì)人口老齡化、高齡化，發(fā)達(dá)國(guó)家在法律和政策上給予了大力支持。作為全球老齡化進(jìn)程最快、老齡人口比例最高的國(guó)家，日本對(duì)養(yǎng)老服務(wù)做出多項(xiàng)規(guī)定。20世紀(jì)50年代末，日本開始通過立法解決養(yǎng)老問題：1959年頒布《國(guó)民年金法》解決了老年人生活的經(jīng)濟(jì)來源問題；1963年和1982年出臺(tái)《老人福利法》和《老人保健法》不僅解除了老人醫(yī)療保健的后顧之憂還確定了居家養(yǎng)老的老年福利方向；1989年制定《推進(jìn)高齡者保健福利10年戰(zhàn)略計(jì)劃》,之后推出新金色計(jì)劃、金色計(jì)劃21,使社區(qū)老年服務(wù)更加規(guī)范；2000年實(shí)施《護(hù)理保險(xiǎn)法》解決了老年人護(hù)理照料負(fù)擔(dān)構(gòu)建了社會(huì)參與的家庭養(yǎng)老體系,并由此形成多方位的老年人福利體系。［1］此外，日本還制定了《福利人才確保法》保障了護(hù)理人員的培養(yǎng)及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位。這些法律政策促進(jìn)了日本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，提高了應(yīng)對(duì)人口老齡化能力。2006年2月，我國(guó)十部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見》又在2008年1月29日頒布了《民政部關(guān)于推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》；之后，民政部發(fā)布了《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》。但總的來看，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的法律法規(guī)不僅數(shù)量少，缺乏實(shí)施細(xì)則，離法制化、規(guī)范化的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際需要還相差甚遠(yuǎn)。比如，作為確定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和入住老人相互權(quán)利義務(wù)關(guān)系的入住協(xié)議，缺少明確的法律規(guī)定。2?政府支持非營(yíng)利組織發(fā)揮作用發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，政府的支持必不可少。在美國(guó)，服務(wù)資金大部分來源于政府。［2］同時(shí)，非營(yíng)利組織對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展也起著推波助瀾作用，體現(xiàn)出美國(guó)福利與產(chǎn)業(yè)化的有機(jī)結(jié)合。1966年建立的美國(guó)社區(qū)發(fā)展組織，采取社區(qū)居民自治方式，在有威望和影響的社區(qū)居民領(lǐng)導(dǎo)下，爭(zhēng)取政府、銀行、宗教界、慈善機(jī)構(gòu)支持和合作，開展了一系列社區(qū)老年服務(wù)。例如，對(duì)老人再就業(yè)培訓(xùn)、開展健康診療所、豐富居民文化生活等。我國(guó)非營(yíng)利組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在參與環(huán)境差，公眾信任度低等問題。導(dǎo)致資金缺乏影響服務(wù)覆蓋面，人才匱乏影響服務(wù)水平。3?養(yǎng)老服務(wù)多樣化與個(gè)性化日本老年服務(wù)內(nèi)容有：（1）家庭幫助服務(wù)事業(yè)。不同類型的社區(qū)服務(wù)人員，如護(hù)士、家庭服務(wù)員到有困難、無適當(dāng)護(hù)理人員的老人家里走訪，提供照料老人生活等多項(xiàng)服務(wù)；（2）白天服務(wù)事業(yè)。65歲以上行動(dòng)不便、身體虛弱或患有身體或精神障礙疾病，難以正常生活的老年人白天被接到社區(qū)老人機(jī)構(gòu)，提供洗浴、就餐、健康檢查等服務(wù)，晚飯后派車送回家。（3）短期留宿服務(wù)事業(yè)。65歲以上老人的護(hù)理者因疾病及其他原因暫時(shí)無法居家護(hù)理時(shí)，讓老人1天至3個(gè)月短期入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，并為臨終前老人提供靜養(yǎng)關(guān)懷服務(wù)。（4）長(zhǎng)期服務(wù)事業(yè)。社區(qū)為老人提供超過3個(gè)月以上服務(wù)。（5）老年保健咨詢和指導(dǎo)服務(wù)。各社區(qū)保健所通過設(shè)立健康熱線電話和專人接待等措施,開展健康咨詢和指導(dǎo)工作。（6）為保障老人俱樂部不斷發(fā)展,日本政府在中央建立“長(zhǎng)壽社會(huì)開發(fā)中心”，在都道府縣建立“光明長(zhǎng)壽社會(huì)促進(jìn)機(jī)構(gòu)”。[3]我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)模式仍以居家社區(qū)養(yǎng)老為主，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目偏少，總量不足。以養(yǎng)老床位為例，全國(guó)每千位老年人養(yǎng)老床位擁有量不足20張，而發(fā)達(dá)國(guó)家基本是30~50張，中等發(fā)達(dá)國(guó)家30張。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不足，利用率低，且項(xiàng)目少，與老人需求差距較大。4?支持志愿者服務(wù)美國(guó)政府采取志愿活動(dòng)與青少年升學(xué)、獎(jiǎng)學(xué)金、學(xué)費(fèi)等硬指標(biāo)掛鉤;志愿服務(wù)200個(gè)小時(shí)作為大學(xué)錄取必要條件。企業(yè)招聘新員工時(shí)，注重應(yīng)聘者的社會(huì)志愿服務(wù)記錄。德國(guó)為解決老年護(hù)理人員短缺問題，實(shí)施了“儲(chǔ)存時(shí)間”制度，要求年滿18歲的公民利用公休日或節(jié)假日到老年公寓或老年病康復(fù)中心，對(duì)需要幫助的老人進(jìn)行義務(wù)看護(hù)，累計(jì)的服務(wù)時(shí)間用以換取自己年老后享受他人服務(wù)時(shí)間。⑷我國(guó)志愿者隊(duì)伍數(shù)量少，構(gòu)成單一。以志愿參與服務(wù)項(xiàng)目人數(shù)占總?cè)藬?shù)比重為例，美國(guó)為56%，加拿大為31%，英國(guó)為48%，我國(guó)不足8%，其中參與社區(qū)志愿人數(shù)僅占我國(guó)總?cè)丝诘?.4%，且大部分為離退休老人。[5]5?養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化許多國(guó)家都重視養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化建設(shè)，并采取了一系列措施。法國(guó)培訓(xùn)計(jì)劃設(shè)置了14個(gè)專業(yè)文憑和5個(gè)水平等級(jí)，并定期調(diào)整培訓(xùn)大綱；為參加培訓(xùn)人員提供補(bǔ)貼，降低其參加培訓(xùn)成本;他們還積極促進(jìn)技能培訓(xùn)和大學(xué)教育接軌，提高社會(huì)認(rèn)可度；為社會(huì)福利行業(yè)設(shè)計(jì)更高層次高級(jí)職員和管理人員文憑，增強(qiáng)行業(yè)吸引力日本將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)延伸到了居室和家居用品設(shè)計(jì)、飲食營(yíng)養(yǎng)搭配、專業(yè)人員培訓(xùn)。英美在許多大學(xué)設(shè)置社會(huì)工作專業(yè)，為社區(qū)服務(wù)培養(yǎng)高素質(zhì)專業(yè)人才。我國(guó)雖很早就設(shè)置了社會(huì)工作專業(yè)，但實(shí)際從業(yè)人員少之又少，部分在職學(xué)生只是暫時(shí)服務(wù)。目前，我國(guó)養(yǎng)老護(hù)理人員需求為1000萬，但取得國(guó)家養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)資格證書的僅2萬人。大多數(shù)在養(yǎng)老院、服務(wù)機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員為年齡較大的家庭婦女，學(xué)歷水平較低，缺乏專業(yè)護(hù)理知識(shí)和技能，專業(yè)服務(wù)水平受限。二、國(guó)外養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展過程中存在的問題國(guó)外養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展經(jīng)歷了較長(zhǎng)的過程，在學(xué)習(xí)和借鑒這些國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也要對(duì)其發(fā)展過程以及現(xiàn)今發(fā)展中的一些不足有所了解，以此作為建設(shè)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的全方位的思考和借鑒。1?政府財(cái)源問題亟待解決在養(yǎng)老服務(wù)上，盡管美國(guó)強(qiáng)調(diào)社會(huì)化和市場(chǎng)化，日本護(hù)理社會(huì)保險(xiǎn)注重三方負(fù)責(zé)，英國(guó)依賴政策引導(dǎo)，但由于在財(cái)政支出上大多以政府為主導(dǎo)，財(cái)政壓力較大。以日本為例，支付護(hù)理社會(huì)保險(xiǎn)所需費(fèi)用分別由國(guó)家、都道府縣、市町村及參保者共同負(fù)擔(dān)。參保人負(fù)擔(dān)費(fèi)用一成，剩余九成由保險(xiǎn)費(fèi)及公費(fèi)各分擔(dān)一半。日本政府提議增加消費(fèi)稅滿足社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)需要，但很多人認(rèn)為，消費(fèi)稅會(huì)大大增加低收入群體負(fù)擔(dān)。如何在老齡化和出生率下降情況下，確保財(cái)源的爭(zhēng)論—直持續(xù)不斷。從福利制度角度看，財(cái)源最好能通過與負(fù)擔(dān)能力相對(duì)應(yīng)的稅收或保險(xiǎn)費(fèi)繳納。[6]2.私營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)良莠不齊20世紀(jì)60-70年代，日本進(jìn)入老年化社會(huì)，政府所提供的社會(huì)福利已不能滿足龐大的市場(chǎng)需求，一些中小企業(yè)急欲進(jìn)入老年市場(chǎng)。日本政府在經(jīng)歷了允許、開放到扶持的過程后，老年人絕大部分需求由市場(chǎng)機(jī)制解決。但中小企業(yè)良莠不齊，面臨很多問題。對(duì)剛進(jìn)入老齡化的我國(guó)來說，在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，應(yīng)注重以政府為主導(dǎo)，在鼓勵(lì)私營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)入的同時(shí)，應(yīng)以法律規(guī)章加以約束，切實(shí)保障養(yǎng)老服務(wù)水平。3?執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)可操作性欠佳規(guī)則的制定既不能過于簡(jiǎn)單，也不能繁瑣復(fù)雜。比如，美國(guó)發(fā)展醫(yī)療養(yǎng)老服務(wù)初期使用的MDS（最小限數(shù)集）測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。1991年第1版共計(jì)175項(xiàng)指標(biāo)，涉及12個(gè)方面。由于指標(biāo)數(shù)量過多，實(shí)際操作性欠佳。第2版指標(biāo)數(shù)量雖減少至24個(gè)，仍存在問題。單一指標(biāo)不能反映整體質(zhì)量，綜合指標(biāo)又受到限制，如何平衡好有效性與簡(jiǎn)約性成為廣泛爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。[7]4“.福利病”使政府服務(wù)效率低下作為典型的福利國(guó)家，瑞典在早期養(yǎng)老服務(wù)中，既保“吃藥”又?！俺燥垺钡母吒＠t(yī)療制度，使國(guó)家財(cái)政背上沉重包袱。經(jīng)驗(yàn)表明，醫(yī)療保障制度中，過度倚重政府容易產(chǎn)生“看病難"，而過度市場(chǎng)化則易導(dǎo)致“看病貴”。與醫(yī)療效率低下形成鮮明對(duì)照的是費(fèi)用驚人地往上膨脹。例如，2004年，瑞典人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值30336美元，衛(wèi)生保健支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的9.1%，出現(xiàn)嚴(yán)重財(cái)政赤字，致使瑞典養(yǎng)老服務(wù)模式被稱為“瑞典病”。[8]三、國(guó)外養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)對(duì)我國(guó)的啟示1?養(yǎng)老服務(wù)法律化、政策化，做到老有所依健全的法律法規(guī)是建立完善的養(yǎng)老服務(wù)體系的保證。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策過于籠統(tǒng)，缺乏對(duì)權(quán)利義務(wù)的明確規(guī)定，涉及面不廣，醫(yī)療護(hù)理法規(guī)不健全。日本對(duì)老年人經(jīng)濟(jì)來源、醫(yī)療保健、居家養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)和護(hù)理等做了全面細(xì)致的規(guī)定，為全方位建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系打下基礎(chǔ)。借鑒國(guó)外養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，將有利于推進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)立法體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“老有所依”目標(biāo)。2?建立多元主體參與機(jī)制，達(dá)成“老有所養(yǎng)”在老齡化日益嚴(yán)重的今天，我國(guó)政府應(yīng)發(fā)揮政策制定、監(jiān)督管理和引導(dǎo)扶持作用，保障老年人基本生活和醫(yī)療保障。比如，實(shí)行養(yǎng)老服務(wù)“合同制”，把一部分服務(wù)通過簽訂合同轉(zhuǎn)交給經(jīng)營(yíng)規(guī)范、管理高效的社會(huì)機(jī)構(gòu)。而政府通過—套完整規(guī)范的工作管理和評(píng)估體系進(jìn)行監(jiān)督。要完善養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，還必須調(diào)動(dòng)非營(yíng)利組織積極性。通過通力合作提高效率和服務(wù)水平，完善養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，足進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的多樣化,滿足老年人的精神文化需求，全面實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)。3?發(fā)展志愿服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“老有所為”為應(yīng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增多的壓力，許多國(guó)家把志愿服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)系在一起，發(fā)揮志愿服務(wù)的重要作用。我國(guó)應(yīng)鼓勵(lì)各年齡階段志愿者投身養(yǎng)老服務(wù)中，將專業(yè)化、職業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)組織與志愿者隊(duì)伍相結(jié)合，提高養(yǎng)老服務(wù)水平。政府應(yīng)發(fā)揮大學(xué)生和老年志愿者作用。我國(guó)在大學(xué)生教育中應(yīng)將志愿養(yǎng)老服務(wù)作為考核的一部分，是高大學(xué)生和社會(huì)對(duì)志愿服務(wù)的認(rèn)可度、重視度；要鼓勵(lì)身體健康、有知識(shí)、有能力的老年人擔(dān)當(dāng)養(yǎng)老服務(wù)志愿者角色，故到“老有所為”。4?走專業(yè)化道路，為“老有所享”提供條件我國(guó)雖有相關(guān)專業(yè)人才的培養(yǎng)，旦由于社會(huì)認(rèn)可度不高，專業(yè)化設(shè)置與實(shí)際需要脫軌等原因，許多專業(yè)化人才并未實(shí)現(xiàn)學(xué)有所用。因此促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，須做到人員和設(shè)施的專業(yè)化。(1)人員專業(yè)化。我國(guó)要著重加快培養(yǎng)技能型、應(yīng)用型、復(fù)合型人才，在大學(xué)積極開設(shè)社會(huì)工作等相關(guān)專業(yè)，提高社會(huì)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)的認(rèn)可度，同時(shí)對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)，開拓培訓(xùn)基地，提高人員服務(wù)專業(yè)化水平。(2)設(shè)施專業(yè)化。要積極依靠科技創(chuàng)新，引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)，利用信息技術(shù)，為老人獨(dú)立生活提供技術(shù)產(chǎn)品，提高老人獨(dú)居生活的便利性。參考文獻(xiàn)[3]閻東彬?日本社區(qū)老年服務(wù)制度對(duì)我國(guó)的借鑒[J].改革與開放，2008(8).[7]陳成文,孫秀蘭?社區(qū)老年服務(wù):英、美、日三國(guó)的實(shí)踐模式及其啟示.社會(huì)主義研究，2010(01):116-120.[4]陳玉光.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè):國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與基本路徑[J].2013(02):76-78.⑸萬怡?非營(yíng)利組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)問題研究[D].山東財(cái)經(jīng)大學(xué)：公共管理學(xué)院,2013.橫山壽一，馬志遠(yuǎn)?日本養(yǎng)老服務(wù)體系及其