國外養(yǎng)老服務體系建設借鑒與思考

#/8國外養(yǎng)老服務體系建設借鑒與思考付瑞智韋平美摘要：人口老齡化是社會發(fā)展的必然趨勢。如何解決養(yǎng)老問題，提高養(yǎng)老服務水平，是世界各國面臨的難題。許多發(fā)達國家和地區(qū)通過完善政府監(jiān)督體系，采取居家社區(qū)養(yǎng)老服務等措施，發(fā)揮市場作用，促進養(yǎng)老服務法律化、多樣化、專業(yè)化，有效地提高了養(yǎng)老服務質量。為促使我國早日實現(xiàn)“老有所依、老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所樂、老有所享”，國外經(jīng)驗值得借鑒。關鍵詞：人口老齡化；養(yǎng)老服務；體系建設隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展以及人口老齡化的加劇，各國均面臨著養(yǎng)老服務的壓力。國外發(fā)達國家比我國較早進入老齡化社會，在養(yǎng)老保障體系建設，特別是養(yǎng)老服務方面進行了長期的探索與實踐，采取了各種適應經(jīng)濟社會發(fā)展的養(yǎng)老服務政策，這對于“未富先老”的我國頗有借鑒意義。―、國外養(yǎng)老服務體系建設現(xiàn)狀1?建立完善的法律政策體系為應對人口老齡化、高齡化，發(fā)達國家在法律和政策上給予了大力支持。作為全球老齡化進程最快、老齡人口比例最高的國家，日本對養(yǎng)老服務做出多項規(guī)定。20世紀50年代末，日本開始通過立法解決養(yǎng)老問題：1959年頒布《國民年金法》解決了老年人生活的經(jīng)濟來源問題；1963年和1982年出臺《老人福利法》和《老人保健法》不僅解除了老人醫(yī)療保健的后顧之憂還確定了居家養(yǎng)老的老年福利方向；1989年制定《推進高齡者保健福利10年戰(zhàn)略計劃》,之后推出新金色計劃、金色計劃21,使社區(qū)老年服務更加規(guī)范；2000年實施《護理保險法》解決了老年人護理照料負擔構建了社會參與的家庭養(yǎng)老體系,并由此形成多方位的老年人福利體系。［1］此外，日本還制定了《福利人才確保法》保障了護理人員的培養(yǎng)及經(jīng)濟和社會地位。這些法律政策促進了日本養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，提高了應對人口老齡化能力。2006年2月，我國十部門聯(lián)合下發(fā)《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)意見》又在2008年1月29日頒布了《民政部關于推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》；之后，民政部發(fā)布了《社會養(yǎng)老服務體系建設“十二五”規(guī)劃》。但總的來看，我國養(yǎng)老服務體系建設的法律法規(guī)不僅數(shù)量少，缺乏實施細則，離法制化、規(guī)范化的社會養(yǎng)老服務的實際需要還相差甚遠。比如，作為確定養(yǎng)老機構和入住老人相互權利義務關系的入住協(xié)議，缺少明確的法律規(guī)定。2?政府支持非營利組織發(fā)揮作用發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，政府的支持必不可少。在美國，服務資金大部分來源于政府。［2］同時，非營利組織對養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展也起著推波助瀾作用，體現(xiàn)出美國福利與產(chǎn)業(yè)化的有機結合。1966年建立的美國社區(qū)發(fā)展組織，采取社區(qū)居民自治方式，在有威望和影響的社區(qū)居民領導下，爭取政府、銀行、宗教界、慈善機構支持和合作，開展了一系列社區(qū)老年服務。例如，對老人再就業(yè)培訓、開展健康診療所、豐富居民文化生活等。我國非營利組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務存在參與環(huán)境差，公眾信任度低等問題。導致資金缺乏影響服務覆蓋面，人才匱乏影響服務水平。3?養(yǎng)老服務多樣化與個性化日本老年服務內(nèi)容有：（1）家庭幫助服務事業(yè)。不同類型的社區(qū)服務人員，如護士、家庭服務員到有困難、無適當護理人員的老人家里走訪，提供照料老人生活等多項服務；（2）白天服務事業(yè)。65歲以上行動不便、身體虛弱或患有身體或精神障礙疾病，難以正常生活的老年人白天被接到社區(qū)老人機構，提供洗浴、就餐、健康檢查等服務，晚飯后派車送回家。（3）短期留宿服務事業(yè)。65歲以上老人的護理者因疾病及其他原因暫時無法居家護理時，讓老人1天至3個月短期入住養(yǎng)老機構，并為臨終前老人提供靜養(yǎng)關懷服務。（4）長期服務事業(yè)。社區(qū)為老人提供超過3個月以上服務。（5）老年保健咨詢和指導服務。各社區(qū)保健所通過設立健康熱線電話和專人接待等措施,開展健康咨詢和指導工作。（6）為保障老人俱樂部不斷發(fā)展,日本政府在中央建立“長壽社會開發(fā)中心”，在都道府縣建立“光明長壽社會促進機構”。[3]我國養(yǎng)老服務模式仍以居家社區(qū)養(yǎng)老為主，機構養(yǎng)老服務項目偏少，總量不足。以養(yǎng)老床位為例，全國每千位老年人養(yǎng)老床位擁有量不足20張，而發(fā)達國家基本是30~50張，中等發(fā)達國家30張。我國養(yǎng)老服務設施不足，利用率低，且項目少，與老人需求差距較大。4?支持志愿者服務美國政府采取志愿活動與青少年升學、獎學金、學費等硬指標掛鉤;志愿服務200個小時作為大學錄取必要條件。企業(yè)招聘新員工時，注重應聘者的社會志愿服務記錄。德國為解決老年護理人員短缺問題，實施了“儲存時間”制度，要求年滿18歲的公民利用公休日或節(jié)假日到老年公寓或老年病康復中心，對需要幫助的老人進行義務看護，累計的服務時間用以換取自己年老后享受他人服務時間。⑷我國志愿者隊伍數(shù)量少，構成單一。以志愿參與服務項目人數(shù)占總人數(shù)比重為例，美國為56%，加拿大為31%，英國為48%，我國不足8%，其中參與社區(qū)志愿人數(shù)僅占我國總人口的1.4%，且大部分為離退休老人。[5]5?養(yǎng)老服務隊伍專業(yè)化許多國家都重視養(yǎng)老服務專業(yè)化建設，并采取了一系列措施。法國培訓計劃設置了14個專業(yè)文憑和5個水平等級，并定期調(diào)整培訓大綱；為參加培訓人員提供補貼，降低其參加培訓成本;他們還積極促進技能培訓和大學教育接軌，提高社會認可度；為社會福利行業(yè)設計更高層次高級職員和管理人員文憑，增強行業(yè)吸引力日本將養(yǎng)老機構建設延伸到了居室和家居用品設計、飲食營養(yǎng)搭配、專業(yè)人員培訓。英美在許多大學設置社會工作專業(yè)，為社區(qū)服務培養(yǎng)高素質專業(yè)人才。我國雖很早就設置了社會工作專業(yè)，但實際從業(yè)人員少之又少，部分在職學生只是暫時服務。目前，我國養(yǎng)老護理人員需求為1000萬，但取得國家養(yǎng)老護理員職業(yè)資格證書的僅2萬人。大多數(shù)在養(yǎng)老院、服務機構的從業(yè)人員為年齡較大的家庭婦女，學歷水平較低，缺乏專業(yè)護理知識和技能，專業(yè)服務水平受限。二、國外養(yǎng)老服務體系發(fā)展過程中存在的問題國外養(yǎng)老服務體系的發(fā)展經(jīng)歷了較長的過程，在學習和借鑒這些國家經(jīng)驗的同時，也要對其發(fā)展過程以及現(xiàn)今發(fā)展中的一些不足有所了解，以此作為建設我國養(yǎng)老服務體系的全方位的思考和借鑒。1?政府財源問題亟待解決在養(yǎng)老服務上，盡管美國強調(diào)社會化和市場化，日本護理社會保險注重三方負責，英國依賴政策引導，但由于在財政支出上大多以政府為主導，財政壓力較大。以日本為例，支付護理社會保險所需費用分別由國家、都道府縣、市町村及參保者共同負擔。參保人負擔費用一成，剩余九成由保險費及公費各分擔一半。日本政府提議增加消費稅滿足社會保障經(jīng)費需要，但很多人認為，消費稅會大大增加低收入群體負擔。如何在老齡化和出生率下降情況下，確保財源的爭論—直持續(xù)不斷。從福利制度角度看，財源最好能通過與負擔能力相對應的稅收或保險費繳納。[6]2.私營養(yǎng)老機構良莠不齊20世紀60-70年代，日本進入老年化社會，政府所提供的社會福利已不能滿足龐大的市場需求，一些中小企業(yè)急欲進入老年市場。日本政府在經(jīng)歷了允許、開放到扶持的過程后，老年人絕大部分需求由市場機制解決。但中小企業(yè)良莠不齊，面臨很多問題。對剛進入老齡化的我國來說，在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，應注重以政府為主導，在鼓勵私營養(yǎng)老機構進入的同時，應以法律規(guī)章加以約束，切實保障養(yǎng)老服務水平。3?執(zhí)行標準可操作性欠佳規(guī)則的制定既不能過于簡單，也不能繁瑣復雜。比如，美國發(fā)展醫(yī)療養(yǎng)老服務初期使用的MDS（最小限數(shù)集）測評標準。1991年第1版共計175項指標，涉及12個方面。由于指標數(shù)量過多，實際操作性欠佳。第2版指標數(shù)量雖減少至24個，仍存在問題。單一指標不能反映整體質量，綜合指標又受到限制，如何平衡好有效性與簡約性成為廣泛爭議的焦點。[7]4“.福利病”使政府服務效率低下作為典型的福利國家，瑞典在早期養(yǎng)老服務中，既?！俺运帯庇直！俺燥垺钡母吒＠t(yī)療制度，使國家財政背上沉重包袱。經(jīng)驗表明，醫(yī)療保障制度中，過度倚重政府容易產(chǎn)生“看病難"，而過度市場化則易導致“看病貴”。與醫(yī)療效率低下形成鮮明對照的是費用驚人地往上膨脹。例如，2004年，瑞典人均國內(nèi)生產(chǎn)總值30336美元，衛(wèi)生保健支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的9.1%，出現(xiàn)嚴重財政赤字，致使瑞典養(yǎng)老服務模式被稱為“瑞典病”。[8]三、國外養(yǎng)老服務體系建設對我國的啟示1?養(yǎng)老服務法律化、政策化，做到老有所依健全的法律法規(guī)是建立完善的養(yǎng)老服務體系的保證。我國養(yǎng)老服務政策過于籠統(tǒng)，缺乏對權利義務的明確規(guī)定，涉及面不廣，醫(yī)療護理法規(guī)不健全。日本對老年人經(jīng)濟來源、醫(yī)療保健、居家養(yǎng)老、社區(qū)服務和護理等做了全面細致的規(guī)定，為全方位建設養(yǎng)老服務體系打下基礎。借鑒國外養(yǎng)老服務經(jīng)驗，將有利于推進我國養(yǎng)老服務立法體系建設，實現(xiàn)“老有所依”目標。2?建立多元主體參與機制，達成“老有所養(yǎng)”在老齡化日益嚴重的今天，我國政府應發(fā)揮政策制定、監(jiān)督管理和引導扶持作用，保障老年人基本生活和醫(yī)療保障。比如，實行養(yǎng)老服務“合同制”，把一部分服務通過簽訂合同轉交給經(jīng)營規(guī)范、管理高效的社會機構。而政府通過—套完整規(guī)范的工作管理和評估體系進行監(jiān)督。要完善養(yǎng)老服務體系建設，還必須調(diào)動非營利組織積極性。通過通力合作提高效率和服務水平，完善養(yǎng)老服務設施，足進養(yǎng)老服務的多樣化,滿足老年人的精神文化需求，全面實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的目標。3?發(fā)展志愿服務，實現(xiàn)“老有所為”為應對養(yǎng)老服務需求不斷增多的壓力，許多國家把志愿服務和養(yǎng)老服務聯(lián)系在一起，發(fā)揮志愿服務的重要作用。我國應鼓勵各年齡階段志愿者投身養(yǎng)老服務中，將專業(yè)化、職業(yè)化的養(yǎng)老服務組織與志愿者隊伍相結合，提高養(yǎng)老服務水平。政府應發(fā)揮大學生和老年志愿者作用。我國在大學生教育中應將志愿養(yǎng)老服務作為考核的一部分，是高大學生和社會對志愿服務的認可度、重視度；要鼓勵身體健康、有知識、有能力的老年人擔當養(yǎng)老服務志愿者角色，故到“老有所為”。4?走專業(yè)化道路，為“老有所享”提供條件我國雖有相關專業(yè)人才的培養(yǎng)，旦由于社會認可度不高，專業(yè)化設置與實際需要脫軌等原因，許多專業(yè)化人才并未實現(xiàn)學有所用。因此促進農(nóng)村養(yǎng)老服務發(fā)展，須做到人員和設施的專業(yè)化。(1)人員專業(yè)化。我國要著重加快培養(yǎng)技能型、應用型、復合型人才，在大學積極開設社會工作等相關專業(yè)，提高社會對養(yǎng)老服務職業(yè)的認可度，同時對相關人員進行培訓，開拓培訓基地，提高人員服務專業(yè)化水平。(2)設施專業(yè)化。要積極依靠科技創(chuàng)新，引進國外先進技術，利用信息技術，為老人獨立生活提供技術產(chǎn)品，提高老人獨居生活的便利性。參考文獻[3]閻東彬?日本社區(qū)老年服務制度對我國的借鑒[J].改革與開放，2008(8).[7]陳成文,孫秀蘭?社區(qū)老年服務:英、美、日三國的實踐模式及其啟示.社會主義研究，2010(01):116-120.[4]陳玉光.社區(qū)養(yǎng)老服務體系建設:國際經(jīng)驗與基本路徑[J].2013(02):76-78.⑸萬怡?非營利組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務問題研究[D].山東財經(jīng)大學：公共管理學院,2013.橫山壽一，馬志遠?日本養(yǎng)老服務體系及其