PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及防范-國內(nèi)外失敗案例總結(jié)

-.z.PPP工程風(fēng)險(xiǎn)與防——國外失敗案例總結(jié)由于PPP模式下的工程普遍參與方眾多、運(yùn)營較為復(fù)雜，不確定性因素的存在使該類工程的風(fēng)險(xiǎn)難以完全躲避，在實(shí)際應(yīng)用中會(huì)產(chǎn)生很多問題與障礙。為了更好地躲避工程風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)濟(jì)研究員搜集國外的一些出現(xiàn)問題甚至失敗的PPP模式典型案例，對(duì)這些典型案例進(jìn)展整理，從中總結(jié)分析探究工程問題的原因所在，并針對(duì)這些因素提出相應(yīng)的對(duì)策建議。國外PPP案例情況PPP工程設(shè)計(jì)圍廣，多應(yīng)用于市政建立、民生供應(yīng)等領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)研究員選取了自20世紀(jì)80年代以來的17個(gè)典型案例，為了更好的分析工程風(fēng)險(xiǎn)，將選取的典型案例劃分四類：道路PPP工程、供電PPP工程、供水PPP工程以及環(huán)保類工程，這四類工程根本涵蓋了目前PPP工程實(shí)施的主流方面。其根本情況如表1所示。表1國外PPP失敗案例根本情況二、導(dǎo)致工程失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)在對(duì)所選案例進(jìn)展風(fēng)險(xiǎn)匯總分析之后，表2列出了國外PPP工程失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素。表2國外PPP失敗案例的主要風(fēng)險(xiǎn)因素從上表可以看出造成國外PPP工程失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)有以下幾點(diǎn):〔一〕收益缺乏風(fēng)險(xiǎn)收益缺乏風(fēng)險(xiǎn)是指工程運(yùn)營后的收益不能夠收回投資或到達(dá)其預(yù)期收益而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。從上表可看出，該風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)于道路類PPP工程，此類PPP工程多靠車輛通行費(fèi)獲得收益，但是在運(yùn)營中常常會(huì)出現(xiàn)預(yù)測失誤，流量低于預(yù)期、競爭性工程增多等問題使工程收益低于預(yù)期水平，從而發(fā)生收益缺乏風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)研究員以灣跨海大橋工程為例，該工程由省政府和民營企業(yè)合作，投資建立連接與的一座跨海大橋，該工程共17家民營企業(yè)參股，是國第一個(gè)以地方民營企業(yè)為主體、投資超百億的國家特大型交通根底設(shè)施工程，收費(fèi)年限為30年。灣跨海大橋自2003年開場建立，2008年通車，造價(jià)多達(dá)200億元。通車以來，工程資金緊，從"灣跨海大橋工程可行性研究"來看，當(dāng)時(shí)預(yù)測2010年大橋的車流量有望到達(dá)1867萬輛，但2010年實(shí)際車流量僅有1112萬輛，比預(yù)期少了30%以上。2012年全年，大橋的實(shí)際車流量增加到1252.44萬輛，仍然不及報(bào)告預(yù)計(jì)的2008年通車當(dāng)年車流量1415.2萬輛。以2013年數(shù)據(jù)為例，該橋年通行費(fèi)收入僅為6.43億元，通行費(fèi)作為唯一的收入來源，以30年收費(fèi)期限計(jì)算，該工程本金很可能無法收回，而且周邊的嘉紹大橋、灣第三跨海工程錢江通道等工程的建成通車會(huì)進(jìn)一步分散大橋的車流量，使工程的現(xiàn)金流逐年遞減。工程面臨較大的收益缺乏風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致工程的提前回收?！捕呈召M(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)是指由PPP產(chǎn)品或效勞的收費(fèi)價(jià)格制定不科學(xué)、收費(fèi)調(diào)整機(jī)制不靈活、政策變更等原因引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。在公共產(chǎn)品的供應(yīng)領(lǐng)域中發(fā)生較多，主要是由于此類工程與人民生活息息相關(guān)，公共產(chǎn)品性質(zhì)為較低價(jià)格提供較多數(shù)量、較廣受眾的產(chǎn)品，但私營資本以盈利為目的，很難平衡政府與私營部門的利益，所以容易發(fā)生收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)。這里經(jīng)濟(jì)研究員以中華發(fā)電廠工程為例，1997年，由電力、國際信托、中華電力以及法國電力共同投資168億元人民幣成立了中華發(fā)電，由該公司向電力集團(tuán)公司經(jīng)營的電網(wǎng)銷售電力。該工程于1998年開場運(yùn)營，裝機(jī)規(guī)模300萬kW，合作經(jīng)營期為20年，期滿后電廠資產(chǎn)全部歸中方所有。在工程談判期間，中華發(fā)電與電網(wǎng)簽署了"運(yùn)營購電協(xié)議"，約定了每年的最低售電量為5500h，電價(jià)為0.41元/(kW·h)，以保障工程收益。然而由于電力體制改革和市場需求變化，電價(jià)2002年由0.41元/(kW·h)調(diào)整至0.32元/(kW·h)，收費(fèi)的調(diào)整，使工程收益銳減，從而無法滿足工程正常運(yùn)營的要求?！踩痴L(fēng)險(xiǎn)PPP工程的政府風(fēng)險(xiǎn)是由于政府換屆、行政改革、政策變化等原因造成的PPP工程推進(jìn)過程中受到的阻力或障礙，主要包括政府的信用風(fēng)險(xiǎn)、決策失誤風(fēng)險(xiǎn)和政策變更風(fēng)險(xiǎn)。1.政府信用風(fēng)險(xiǎn)政府信用風(fēng)險(xiǎn)是指政府不履行或違反合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給工程帶來直接或間接的危害。由于工程參與方性質(zhì)的特殊性，所有PPP類工程都會(huì)面對(duì)這一風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于這一點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)研究員以印度大博電廠工程為例，1995年，該工程與國營的馬邦電力局(MSEB)簽訂了售電協(xié)議，并由印度中央政府對(duì)該協(xié)議提供反擔(dān)保，且雙方約定在售電協(xié)議不中止的情況下也可以啟動(dòng)這一擔(dān)保程序。20世紀(jì)末，由于印度經(jīng)濟(jì)形勢下滑，馬邦政府無力支付高額的電力費(fèi)用，電費(fèi)支付糾紛由此產(chǎn)生，同時(shí)，工程公司要求印度中央政府兌現(xiàn)反擔(dān)保，卻遭到了印度中央政府的拒絕，導(dǎo)致工程陷于停頓狀態(tài)。2.決策失誤風(fēng)險(xiǎn)決策失誤風(fēng)險(xiǎn)是指由于政府的決策程序不規(guī)、缺乏PPP工程的運(yùn)作經(jīng)歷和能力、前期準(zhǔn)備缺乏和信息不對(duì)稱等造成工程決策失誤。這一風(fēng)險(xiǎn)集中于對(duì)公共產(chǎn)品的供應(yīng)領(lǐng)域，如表2可見的供水和供電PPP工程。以廉江中法供水廠工程為例，該工程是廉江1997年的一項(xiàng)招商引資工程，由中法水務(wù)和廉江自來水公司投資1669萬美元的塘山水廠進(jìn)展生產(chǎn)，在雙方簽訂的合約中規(guī)定，自來水公司每天須從塘山水廠購置6萬t自來水，水價(jià)為1.15元/t，且塘山水廠建成投產(chǎn)后，廉江不得再建其他水廠。1999年工程建成，但是經(jīng)濟(jì)研究員了解到，依據(jù)當(dāng)時(shí)的市場情況，廉江每天用水量僅為3萬t左右，與合同約定的6萬t相差一倍，廉江自來水廠假設(shè)按合同約定量購置自來水，其利益便會(huì)受損。為解決問題，廉江自來水廠與中法水務(wù)基于水廠造價(jià)、水量、水價(jià)、合同等問題在8年進(jìn)展了多達(dá)30余次談判卻仍然沒有解決問題，這是政府在合同制定時(shí)決策不科學(xué)而引發(fā)的工程風(fēng)險(xiǎn)，最終工程以廉江市自來水公司出資4500萬元收購塘山水廠而告終。3.政策變更風(fēng)險(xiǎn)政策變更風(fēng)險(xiǎn)是指由于公布、修改、廢除一些政策而導(dǎo)致工程的合法性、市場需求、產(chǎn)品與效勞收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而給工程的正常建立和運(yùn)營帶來損害，甚至直接導(dǎo)致工程中止或失敗的風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)生這一風(fēng)險(xiǎn)的有大場水廠、第十水廠、匯津污水處理工程和灣跨海大橋。經(jīng)濟(jì)研究員在這里以匯津污水處理工程為例，該工程由市排水公司與匯津公司合資建立的匯津污水處理運(yùn)營，合同期限為20年。為更好地運(yùn)營工程，2000年7月，市政府制定了"匯津污水處理專營管理方法"，規(guī)定了工程的運(yùn)營模式與各方參與者的權(quán)利與義務(wù)，其中說明了由排水公司向匯津公司支付污水處理費(fèi)，這一文件是該工程運(yùn)行的根底性文件。2000年年底工程投產(chǎn)并正常運(yùn)行，2003年2月，政府以該文件違反了國務(wù)院關(guān)于“固定回報(bào)〞的規(guī)定為由廢止了"專營方法"，這項(xiàng)政策變更相當(dāng)于摧毀了工程的運(yùn)營根底，排水公司從2003年3月起停頓向匯津公司付費(fèi)，使得匯津公司的累計(jì)損失達(dá)人民幣9700萬元。為解決這一問題，匯津公司于2003年8月向市中院起訴市政府，而法院宣判廢除"專營方法"屬于依法行政，最終市政府將匯津污水處理工程回購，這是一個(gè)明顯的因政策變更而導(dǎo)致工程回購的事件。4.審批延誤風(fēng)險(xiǎn)審批延誤風(fēng)險(xiǎn)主要指由于政府原因?qū)こ痰膶徟绦蜻^于復(fù)雜，花費(fèi)時(shí)間過長或本錢過高，且批準(zhǔn)之后，對(duì)工程的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)展必要的商業(yè)調(diào)整非常困難，給工程正常運(yùn)作帶來威脅的一種風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)主要在道路及供水類PPP工程中較為明顯，發(fā)生這一風(fēng)險(xiǎn)的有英法海峽隧道、刺桐大橋、大場水廠及第十水廠工程。經(jīng)濟(jì)研究員以英法海峽隧道為例，在工程建立期間，由于英法政府不斷要求增加安保措施，使工程工期一延再延，且當(dāng)工程完工時(shí)，又遲遲不發(fā)放歐洲隧道公司的營運(yùn)許可證書，工程無法開場運(yùn)營，加之工程前期本錢投入較大，使得工程的現(xiàn)金流量受到影響，且英法海峽隧道在之后的運(yùn)營中出現(xiàn)了工程唯一性風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步導(dǎo)致工程收益缺乏，最終工程公司破產(chǎn)，以2007年債務(wù)重組而告一段落?！菜摹彻こ涛ㄒ恍燥L(fēng)險(xiǎn)工程唯一性是指其獨(dú)特性，當(dāng)政府或其他投資人在工程附近新建或改建其他工程，與工程形成實(shí)質(zhì)性的商業(yè)競爭時(shí)，工程便喪失其獨(dú)特性從而產(chǎn)生了工程唯一性風(fēng)險(xiǎn)。工程唯一性風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，便會(huì)使其預(yù)期收益減少，影響工程的正常運(yùn)營。工程唯一性風(fēng)險(xiǎn)在道路類PPP工程中發(fā)生得較為頻繁，英法海峽隧道、加州91號(hào)快速路、灣跨海大橋、刺桐大橋工程和京通公路都出現(xiàn)了工程唯一性風(fēng)險(xiǎn)，并導(dǎo)致了市場收益缺乏。經(jīng)濟(jì)研究員以美國加州91號(hào)快速路為例，1990年12月，加州政府與私營合作方(CaliforniaPrivateTransportationpany，CPTC)簽訂了“加州91號(hào)快速路〞工程特許經(jīng)營合同，合同包含了一項(xiàng)非競爭性條款:政府承諾在2030年之前不在該工程1.5英里圍新建、升級(jí)或者拓寬其他具有競爭性的道路，并規(guī)定工程建成之后CPTC將獲得35年的運(yùn)營權(quán)與收益權(quán)。1995年12年，工程以1.3億美金的造價(jià)建成并投入使用，但是在九十年代末，由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速開展，交通流量劇增，政府迫于民眾壓力與媒體輿論，在1999年1月違約宣布新建車道以緩解交通壓力，政府方違約使工程出現(xiàn)唯一性風(fēng)險(xiǎn)，最終政府于2002年以2.1億美元回購了加州91號(hào)快速路?！参濉彻姺磳?duì)風(fēng)險(xiǎn)公眾反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)主要是指由于各種原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo(hù)或受損，從而引起民眾不滿甚至反對(duì)工程建立而造成的風(fēng)險(xiǎn)。多發(fā)生在與公眾利益密切相關(guān)的工程中，尤其是環(huán)保工程。例如**市雙港垃圾燃燒發(fā)電廠工程，該工程位于**津南經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)東側(cè)，由**泰達(dá)環(huán)保建立運(yùn)營，秉承環(huán)保理念，對(duì)垃圾進(jìn)展再利用。垃圾燃燒發(fā)電后，廢渣用來制磚，余熱可用于取暖，但是經(jīng)濟(jì)研究員發(fā)現(xiàn)，由于垃圾滲瀝液滲漏發(fā)出難聞的異味，又因垃圾燃燒而產(chǎn)生的有致癌因素的二惡英氣體給附近居民帶來了恐慌，影響了人們的日常生活及學(xué)校的正常教學(xué)，因此投訴與群體事件不斷，目前政府對(duì)該事件正在處理之中。三、PPP工程風(fēng)險(xiǎn)原因分析PPP工程的建立是全壽命周期的建立，環(huán)環(huán)相扣，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的疏漏，建立過程中的突發(fā)意外因素、運(yùn)營過程的預(yù)期偏差都會(huì)對(duì)工程帶來風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)目前失敗的PPP案例進(jìn)展歸類，經(jīng)濟(jì)研究員總結(jié)為以下三個(gè)方面原因〔一〕工程建立周期長，運(yùn)營模式復(fù)雜PPP工程的采用多見于市政民生等根底設(shè)施建立，而此類工程的生命周期較長，建成后運(yùn)營模式比擬復(fù)雜，使得工程容易受到較多的不確定因素的影響。這些不確定因素可以分為宏觀與微觀兩個(gè)層面，宏觀層面是指與國家宏觀環(huán)境相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、法律等方面的因素，微觀的不確定性指與工程效益相關(guān)的投資、市場情況、本錢、收益等因素，在工程壽命期，這些不確定因素廣泛存在，很可能使工程運(yùn)營的實(shí)際情況與預(yù)期效果產(chǎn)生偏差，從而導(dǎo)致工程面臨著市場風(fēng)險(xiǎn)、政府風(fēng)險(xiǎn)、收益缺乏等各種潛在風(fēng)險(xiǎn)?！捕筹L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與調(diào)節(jié)機(jī)制不靈活風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是指將PPP工程中的各種風(fēng)險(xiǎn)要素以*種形式在工程參與者之間進(jìn)展分配。PPP工程中以政府和私營資本為主的參與方眾多，工程持續(xù)時(shí)間長，無論政府還是私營資本都不愿獨(dú)立承當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)，尤其PPP工程的薄利性使得私營部門對(duì)風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度慎之又慎，而如政府承當(dāng)較大風(fēng)險(xiǎn)又失去了PPP工程的意義。所以PPP工程在合同制定時(shí)需要依據(jù)各方風(fēng)險(xiǎn)躲避和承當(dāng)能力，設(shè)置靈活的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與調(diào)節(jié)機(jī)制?！踩砅PP上位法不完善PPP工程仍處於不斷研究探索階段，相關(guān)法律法規(guī)的制度不完善，缺乏國家層面的法律制度作為保護(hù)，僅有地方規(guī)章或其他規(guī)性文件來支持，缺少對(duì)政府方違約的約束機(jī)制，政策變動(dòng)較為頻繁，經(jīng)濟(jì)研究人員認(rèn)為，這無疑打擊了私營資本的積極性，也使得各參與方增加額外政策風(fēng)險(xiǎn)，不利于PPP模式的開展。四、對(duì)策建議〔一〕搭建PPP工程統(tǒng)一管理平臺(tái)，實(shí)施工程分類監(jiān)管由于PPP工程的周期長、不確定性高、運(yùn)營復(fù)雜等特點(diǎn)，應(yīng)搭建PPP工程的統(tǒng)一管理平臺(tái)，對(duì)所有PPP工程按照工程性質(zhì)、周期、所涉參與方進(jìn)展分類管理，實(shí)現(xiàn)共性風(fēng)險(xiǎn)與特性風(fēng)險(xiǎn)別離。引進(jìn)人才隊(duì)伍針對(duì)不同類工程有效的識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，躲避風(fēng)險(xiǎn)?！捕吃O(shè)置風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及靈活變更機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是否合理，關(guān)系PPP工程進(jìn)展順利與否。應(yīng)設(shè)置合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與靈活調(diào)節(jié)機(jī)制，堅(jiān)持“誰有能力誰承當(dāng)，誰能控制誰承當(dāng)〞的原則，根據(jù)參與方性質(zhì)與實(shí)力，制定相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)職責(zé)，完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)流程，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判能力。對(duì)工程進(jìn)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)，早解決。〔三〕盡快完善相關(guān)法律法規(guī)制度PPP工程在沒有完整的法律法規(guī)支持下，推進(jìn)將會(huì)相當(dāng)緩慢，上位法的缺失使得PPP工程只能按照已有的政策去推進(jìn)，而一旦出現(xiàn)政策變更，甚至出現(xiàn)法律變更，PPP工程將會(huì)陷入停滯甚至失敗。同時(shí)經(jīng)濟(jì)研究人員認(rèn)為，私營部門在遭遇政府換屆的情況也無所適從，政策的延續(xù)性存疑。對(duì)于法律風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)自上而下健全相關(guān)法律法規(guī)制度：首先，政