分析水電開(kāi)發(fā)如何應(yīng)對(duì)投資體制改革的決定

第第頁(yè)分析水電開(kāi)發(fā)如何應(yīng)對(duì)投資體制改革的決定毋庸置疑,水電是可再生的潔凈的能源。在當(dāng)前和可以預(yù)見(jiàn)的相當(dāng)時(shí)期內(nèi),我國(guó)能源資源的開(kāi)發(fā)利用主要是煤炭和水電。我國(guó)水電資源總量居世界第一,水電資源是我國(guó)現(xiàn)有能源中唯一可以大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的可持續(xù)能源。水電不僅在全國(guó)能源儲(chǔ)量結(jié)構(gòu)中具有等同于煤炭的重要地位,而且在水利防洪體系中,具有煤炭不可比擬的綜合利用效益和環(huán)境效益、社會(huì)效益。在全球性能源緊缺、環(huán)境狀況不容樂(lè)觀和我國(guó)電力供應(yīng)不足的嚴(yán)峻形勢(shì)下,優(yōu)先開(kāi)發(fā)水電是國(guó)家制定的基本能源戰(zhàn)略和方針政策,必須貫徹執(zhí)行。在當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法制社會(huì)的建設(shè)中,如何促進(jìn)和加快水電開(kāi)發(fā),理順基本建設(shè)程序,保證工程建設(shè)質(zhì)量,是需要全社會(huì)理解、各部門(mén)有關(guān)業(yè)者深入思考和研究的問(wèn)題。文章從水電前期工作、設(shè)計(jì)審查、立項(xiàng)核準(zhǔn)和工程建設(shè)等方面提出了一些個(gè)人觀點(diǎn),供討論和參考。

1.水電前期工作及其審查

在河流(河段)水電規(guī)劃的基礎(chǔ)上,水電工程,特別是大中型水電工程通常要經(jīng)過(guò)預(yù)可行性研究階段、可行性研究階段之后,才能進(jìn)入招標(biāo)設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)階段。預(yù)可行性研究和可行性研究通稱為水電工程前期工作?？偨Y(jié)以往特別是最近的經(jīng)驗(yàn),大中型水電前期工作的周期,一般為3~4年,長(zhǎng)則6~7年。從水電工程投資大、工期長(zhǎng)、涉及面廣、技術(shù)復(fù)雜的特點(diǎn)而言,必要的前期工作時(shí)間和前期工作的投入是確?？睖y(cè)設(shè)計(jì)質(zhì)量和水平的基本要求,是決策準(zhǔn)確和提高效率的基本保證。

按照《建筑法》、《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》以及水利水電工程強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求,水電工程必須分階段開(kāi)展設(shè)計(jì),循序漸進(jìn),充分研究,科學(xué)論證,依法決策。預(yù)可行性研究階段的任務(wù)是,根據(jù)水電工程開(kāi)發(fā)任務(wù)的要求,初步查明、分析和評(píng)價(jià)工程建設(shè)的基本條件,對(duì)工程技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境影響等因素進(jìn)行初步研究和論證,從市場(chǎng)需求和建設(shè)條件角度對(duì)工程規(guī)模和選址提出初步意見(jiàn),編制工程預(yù)可行性研究報(bào)告,供項(xiàng)目法人確立投資項(xiàng)目和政府投資主管部門(mén)立項(xiàng)決策使用?？尚行匝芯侩A段的任務(wù)是結(jié)合電力市場(chǎng)形勢(shì)和發(fā)展規(guī)劃,具體分析工程建設(shè)必要性,工程建設(shè)條件,對(duì)重大技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境等問(wèn)題進(jìn)行專題研究,提出解決方案、具體措施和實(shí)施計(jì)劃,計(jì)算工程投資和經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo),提出工程可行性研究報(bào)告,供項(xiàng)目法人投資決策和政府主管部門(mén)核準(zhǔn)項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)使用。

我認(rèn)為,大中型水電工程前期工作的兩個(gè)階段是必不可少的。貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》是在貫徹執(zhí)行《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的基礎(chǔ)上,更應(yīng)該加強(qiáng)水電工程前期勘察設(shè)計(jì)工作的管理,執(zhí)行國(guó)家強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),才能確保水電工程建設(shè)質(zhì)量和安全,規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),提高投資效益,實(shí)行科學(xué)決策。為簡(jiǎn)化審批程序,縮短前期工作時(shí)間,條件較為簡(jiǎn)單的中小型水電站的預(yù)可行性研究和可行性研究可以考慮合并,但需要在前期工作過(guò)程中,加強(qiáng)對(duì)工程技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境影響和其他社會(huì)問(wèn)題的研究和決策。

水電工程勘測(cè)設(shè)計(jì)階段性研究報(bào)告的審查是政府主管部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)履行部門(mén)職責(zé),實(shí)行水電工程勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量管理的基本途徑,是檢查落實(shí)工程建設(shè)法律法規(guī)、方針政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基本手段,是項(xiàng)目法人決策項(xiàng)目進(jìn)程和啟動(dòng)下一個(gè)設(shè)計(jì)階段的前提和基礎(chǔ),是項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)和核準(zhǔn)的技術(shù)基本條件之一。水電工程前期工作設(shè)置預(yù)可行性研究報(bào)告和可行性研究階段性綜合審查是必要的和適當(dāng)?shù)摹＞C合性審查會(huì)議有助于與水電工程建設(shè)有關(guān)的各方,包括政府有關(guān)部門(mén),互通信息,交流觀點(diǎn),統(tǒng)一認(rèn)識(shí),協(xié)調(diào)關(guān)系和解決問(wèn)題,有助于明確進(jìn)一步工作的重點(diǎn)和方向,部署和落實(shí)有關(guān)任務(wù),共同促進(jìn)和推動(dòng)水電工程建設(shè)有關(guān)工作的進(jìn)展。

除綜合性審查之外,水電工程還有不少的專項(xiàng)審查審批環(huán)節(jié)。這些專項(xiàng)審查審批環(huán)節(jié)過(guò)多,是造成水電工程立項(xiàng)程序復(fù)雜,手續(xù)繁瑣、周期過(guò)長(zhǎng)、建設(shè)成本增大的主要原因。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)瞬息萬(wàn)變,審批程序繁瑣的確與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形勢(shì)不協(xié)調(diào),容易延誤工程決策,造成工程建設(shè)的被動(dòng)局面,增大投資風(fēng)險(xiǎn),特別是大中型水電工程,其開(kāi)工時(shí)間、機(jī)組發(fā)電投產(chǎn)時(shí)間,受到枯期、汛期的制約,耽誤一、二月時(shí)間,可能就會(huì)影響發(fā)電工期一年。因此,對(duì)于水電工程而言簡(jiǎn)化行政審批,簡(jiǎn)化立項(xiàng)程序,有關(guān)部門(mén)轉(zhuǎn)變政府職能,樹(shù)立服務(wù)意識(shí),主動(dòng)服務(wù)市場(chǎng)、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)項(xiàng)目法人就顯得尤為重要。

目前,水電工程的專項(xiàng)審查包括環(huán)境影響和環(huán)境保護(hù)、水資源利用論證、水土保持方案、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、場(chǎng)地地震安全性、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估等,每一項(xiàng)專題審查,還區(qū)分若干階段,如大綱的評(píng)審,報(bào)告書(shū)的評(píng)審、設(shè)計(jì)報(bào)告的評(píng)審,評(píng)審后提出意見(jiàn)修改補(bǔ)充,然后復(fù)審,再報(bào)批和批復(fù),有時(shí)還需要等待很長(zhǎng)的報(bào)批和批復(fù)時(shí)間,實(shí)在是程序復(fù)雜,不厭其煩。本人并非一味反對(duì)專項(xiàng)審查,但希望合理設(shè)置設(shè)計(jì)審查批復(fù)程序,突出重點(diǎn),提高效率,確保效果,真正起到專項(xiàng)審查的作用,特別是大中型水電工程的專項(xiàng)審查中,切忌本末倒置,喧賓奪主,而應(yīng)以促進(jìn)項(xiàng)目的進(jìn)展,滿足建設(shè)要求為出發(fā)點(diǎn)。

近些年,河流水電開(kāi)發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中,通常要求從流域和區(qū)域的角度,對(duì)水電工程的環(huán)境影響、環(huán)境保護(hù)、水土保持、水資源利用、地質(zhì)災(zāi)害等問(wèn)題進(jìn)行充分論證,闡述,并且在規(guī)劃報(bào)告的審查或批復(fù)意見(jiàn)中對(duì)此有專門(mén)的結(jié)論和意見(jiàn)。水電前期工作中的環(huán)境影響應(yīng)該以規(guī)劃審查意見(jiàn)為基礎(chǔ),著重于減免不利影響和對(duì)策措施的研究,盡量避免重復(fù)的評(píng)價(jià)和審批。我以為簡(jiǎn)化設(shè)計(jì)審批程序,可取消環(huán)保、水保、勞動(dòng)安全工業(yè)衛(wèi)生等的專項(xiàng)大綱評(píng)審,通過(guò)頒布標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范,規(guī)定專項(xiàng)設(shè)計(jì)研究要求,并將專項(xiàng)評(píng)審納入階段性綜合審查之中,統(tǒng)一協(xié)調(diào),統(tǒng)籌考慮,綜合處理。

建議有關(guān)部門(mén)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法制社會(huì)建設(shè)的要求,從國(guó)家利益出發(fā),重新審視和修訂專業(yè)部門(mén)在水電工程建設(shè)上的管理體制和管理程序,按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》的要求,統(tǒng)一到國(guó)家綜合管理部門(mén)的管理體制和程序上。

2.立項(xiàng)核準(zhǔn)和工程建設(shè)

按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》,對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目,一律不再實(shí)行審批,區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)和備案制。企業(yè)投資建設(shè)實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目,僅需向政府提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告,不再經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告和開(kāi)工報(bào)告的程序。應(yīng)該申請(qǐng)核準(zhǔn)而為未經(jīng)核準(zhǔn)的項(xiàng)目,不得開(kāi)工建設(shè),項(xiàng)目核準(zhǔn)文件的有效期為2年。項(xiàng)目在核準(zhǔn)文件有效期內(nèi)未開(kāi)工建設(shè),也未事先申請(qǐng)延期的,原項(xiàng)目核準(zhǔn)文件自動(dòng)失效。既要規(guī)范操作,又要加快建設(shè),這些規(guī)定,給水電工程的前期工作、立項(xiàng)申請(qǐng)、施工籌建和施工準(zhǔn)備提出了新的要求。

大中型水電工程的建設(shè)周期很長(zhǎng),除前期工作外,施工期少則5~6年,長(zhǎng)則7~8年,有的長(zhǎng)達(dá)10年以上。水電工程的施工分為籌建期、準(zhǔn)備期、主體工程施工期和完建期四個(gè)階段。從準(zhǔn)備期開(kāi)始至第一臺(tái)(批)機(jī)組投產(chǎn)發(fā)電稱為發(fā)電工期,至全部機(jī)組投產(chǎn)稱為總工期。工程籌建期一般不包含在總工期之內(nèi)。

根據(jù)有關(guān)設(shè)計(jì)規(guī)范和國(guó)內(nèi)工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn),水電工程籌建期一般應(yīng)完成的項(xiàng)目包括對(duì)外交通、施工用水、用電、場(chǎng)內(nèi)主干道路(含橋梁)、部分生產(chǎn)生活設(shè)施、場(chǎng)地平整和溝水處理工程、通訊和征地移民等工作,水電工程籌建期一般為1年,有的長(zhǎng)達(dá)2年,且需要投入較大的人力、物力、財(cái)力和設(shè)備;施工準(zhǔn)備期工程項(xiàng)目主要有:施工通道、導(dǎo)流泄水建筑物、導(dǎo)流擋水建筑物、主體建筑物岸坡開(kāi)挖和支護(hù)、截流施工準(zhǔn)備,生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)等,水電工程施工準(zhǔn)備期一般為2年,長(zhǎng)的要3年。施工籌建和準(zhǔn)備工作不僅項(xiàng)目多、工期長(zhǎng)、投資大,而且矛盾集中、問(wèn)題突出,協(xié)調(diào)解決難度較大,程序較復(fù)雜。

按照水電工程建設(shè)慣例,水電工程的開(kāi)工,是指工程截流,開(kāi)始進(jìn)入主體工程施工階段。水電工程項(xiàng)目獲得核準(zhǔn)批復(fù)之前,必須完成大量的現(xiàn)場(chǎng)施工準(zhǔn)備工作,才能確保進(jìn)入主體工程施工階段后,各項(xiàng)工程施工順利展開(kāi),項(xiàng)目之間、工序之間計(jì)劃進(jìn)度合理銜接,從而保證發(fā)電工期的實(shí)現(xiàn)和按照計(jì)劃完成工程建設(shè)。

面對(duì)水電前期項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足,而各地要求加快水電開(kāi)發(fā)的這一矛盾,必須正確處理勘察設(shè)計(jì)、立項(xiàng)核準(zhǔn)和工程施工之間的關(guān)系,在保證必要的設(shè)計(jì)周期和前期投入的前提下,合理搭接勘察設(shè)計(jì)、立項(xiàng)核準(zhǔn)和施工準(zhǔn)備三者間的時(shí)間,從而保證水電工程建設(shè)計(jì)劃的科學(xué)性和可行性。

為了合理銜接項(xiàng)目核準(zhǔn)和工程開(kāi)工建設(shè)之間的法律手續(xù),有必要在項(xiàng)目核準(zhǔn)之前,設(shè)立預(yù)核準(zhǔn),類似項(xiàng)目建議書(shū)的審批,使獲得預(yù)核準(zhǔn)后的水電項(xiàng)目,能夠啟動(dòng)施工籌建和施工準(zhǔn)備工作,而不違背基本建設(shè)程序。

我認(rèn)為,項(xiàng)目預(yù)核準(zhǔn)的基本要求,包括

1)水電站預(yù)可行性研究報(bào)告通過(guò)審查;

2)水電站輸電方案研究報(bào)告通過(guò)評(píng)審;

3)水電站建設(shè)征地通過(guò)預(yù)評(píng)審;

4)移民安置去向獲得地方政府同意;

5)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)通過(guò)評(píng)審;

6)水土保持方案報(bào)告書(shū)通過(guò)評(píng)審。

水電工程預(yù)可行性研究報(bào)告及其審查意見(jiàn)具有技術(shù)法規(guī)性質(zhì),可以作為可行性研究工作的基礎(chǔ)和啟動(dòng)其他相關(guān)工作的依據(jù)。例如,項(xiàng)目法人可依據(jù)預(yù)可行性研究報(bào)告及其審查意見(jiàn),當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和工程建設(shè)計(jì)劃進(jìn)度安排,及時(shí)向當(dāng)?shù)厝嗣裾暾?qǐng)下達(dá)封庫(kù)令;項(xiàng)目法人也可根據(jù)預(yù)可行性研究報(bào)告及其審查意見(jiàn)、水電站輸電方案評(píng)審意見(jiàn),委托接入系統(tǒng)設(shè)計(jì),從而為可行性研究的機(jī)電設(shè)備選型、布置以及電氣主接線設(shè)計(jì)提供依據(jù);此外,以預(yù)可行性研究報(bào)告及其審查意見(jiàn)為基礎(chǔ),可以委托建設(shè)征地預(yù)審;委托編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū);委托編制水土保持方案報(bào)告書(shū);委托編制勞動(dòng)安全和工業(yè)衛(wèi)生預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告等等。

水電項(xiàng)目預(yù)核準(zhǔn)通過(guò)后,準(zhǔn)許開(kāi)展施工籌建和施工準(zhǔn)備。其間,繼續(xù)深入設(shè)計(jì)研究,完成可行性研究報(bào)告以及項(xiàng)目核準(zhǔn)手續(xù),待項(xiàng)目核準(zhǔn)申請(qǐng)報(bào)告書(shū)獲得批準(zhǔn),主體工程施工便可開(kāi)始并順利實(shí)施。這種“合理搭接”需要以周密計(jì)劃和高效管理為保障,從而有助于保證勘察設(shè)計(jì)周期,加快工程建設(shè)進(jìn)度,促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.意見(jiàn)和建議

1)水電是可再生的清潔能源,落實(shí)優(yōu)先開(kāi)發(fā)水電的基本戰(zhàn)略,需要制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策和簡(jiǎn)化行政審批手續(xù),鼓勵(lì)和保護(hù)投資人水電開(kāi)發(fā)的積極性。

2)政府有關(guān)部門(mén)在水電開(kāi)發(fā)權(quán)管理中,要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃,特別是電力發(fā)展計(jì)劃,充分考慮前期工作周期、投入、立項(xiàng)核準(zhǔn)和投資風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題,合理確定工程建設(shè)進(jìn)度表。

3)條件比較簡(jiǎn)單的中小型水電工程,預(yù)可行性研究和可行性研究?jī)蓚€(gè)階段可合并為一個(gè)階段,或適當(dāng)簡(jiǎn)化,相應(yīng)有關(guān)專業(yè)評(píng)審、審查和批復(fù)以及立項(xiàng)核準(zhǔn)等管理程序也要考慮做適當(dāng)調(diào)整。

4)為合理搭接勘察設(shè)計(jì)、立項(xiàng)核準(zhǔn)和施工準(zhǔn)備三者間的時(shí)間,滿足加快水電開(kāi)發(fā),降低工程投資的要求,建議大中型水電工程實(shí)施預(yù)核準(zhǔn)制度,通過(guò)預(yù)核準(zhǔn)申請(qǐng)的項(xiàng)目,允許開(kāi)展施工籌建和施工準(zhǔn)備。

5)簡(jiǎn)化設(shè)計(jì)審批程序,可取消環(huán)保、水保、勞動(dòng)安全工業(yè)衛(wèi)生等的專項(xiàng)大綱評(píng)審,也可將專項(xiàng)評(píng)審納入階段性綜合審查,統(tǒng)一協(xié)調(diào)?；蛲ㄟ^(guò)有效決策程序,實(shí)行預(yù)可研和可研兩個(gè)階段專題評(píng)審的合理銜接,減少中間環(huán)節(jié)