分析水電開發(fā)如何應對投資體制改革的決定

第第頁分析水電開發(fā)如何應對投資體制改革的決定毋庸置疑,水電是可再生的潔凈的能源。在當前和可以預見的相當時期內,我國能源資源的開發(fā)利用主要是煤炭和水電。我國水電資源總量居世界第一,水電資源是我國現(xiàn)有能源中唯一可以大規(guī)模經(jīng)濟開發(fā)的可持續(xù)能源。水電不僅在全國能源儲量結構中具有等同于煤炭的重要地位,而且在水利防洪體系中,具有煤炭不可比擬的綜合利用效益和環(huán)境效益、社會效益。在全球性能源緊缺、環(huán)境狀況不容樂觀和我國電力供應不足的嚴峻形勢下,優(yōu)先開發(fā)水電是國家制定的基本能源戰(zhàn)略和方針政策,必須貫徹執(zhí)行。在當前我國市場經(jīng)濟和法制社會的建設中,如何促進和加快水電開發(fā),理順基本建設程序,保證工程建設質量,是需要全社會理解、各部門有關業(yè)者深入思考和研究的問題。文章從水電前期工作、設計審查、立項核準和工程建設等方面提出了一些個人觀點,供討論和參考。

1.水電前期工作及其審查

在河流(河段)水電規(guī)劃的基礎上,水電工程,特別是大中型水電工程通常要經(jīng)過預可行性研究階段、可行性研究階段之后,才能進入招標設計和施工圖設計階段。預可行性研究和可行性研究通稱為水電工程前期工作?？偨Y以往特別是最近的經(jīng)驗,大中型水電前期工作的周期,一般為3~4年,長則6~7年。從水電工程投資大、工期長、涉及面廣、技術復雜的特點而言,必要的前期工作時間和前期工作的投入是確?？睖y設計質量和水平的基本要求,是決策準確和提高效率的基本保證。

按照《建筑法》、《建設工程勘察設計管理條例》和《建設工程質量管理條例》以及水利水電工程強制性技術標準的要求,水電工程必須分階段開展設計,循序漸進,充分研究,科學論證,依法決策。預可行性研究階段的任務是,根據(jù)水電工程開發(fā)任務的要求,初步查明、分析和評價工程建設的基本條件,對工程技術、經(jīng)濟、資源和環(huán)境影響等因素進行初步研究和論證,從市場需求和建設條件角度對工程規(guī)模和選址提出初步意見,編制工程預可行性研究報告,供項目法人確立投資項目和政府投資主管部門立項決策使用?？尚行匝芯侩A段的任務是結合電力市場形勢和發(fā)展規(guī)劃,具體分析工程建設必要性,工程建設條件,對重大技術、經(jīng)濟和社會環(huán)境等問題進行專題研究,提出解決方案、具體措施和實施計劃,計算工程投資和經(jīng)濟評價指標,提出工程可行性研究報告,供項目法人投資決策和政府主管部門核準項目開工建設使用。

我認為,大中型水電工程前期工作的兩個階段是必不可少的。貫徹落實《國務院關于投資體制改革的決定》是在貫徹執(zhí)行《建設工程勘察設計管理條例》和《建設工程質量管理條例》的基礎上,更應該加強水電工程前期勘察設計工作的管理,執(zhí)行國家強制性技術標準,才能確保水電工程建設質量和安全,規(guī)避市場風險,提高投資效益,實行科學決策。為簡化審批程序,縮短前期工作時間,條件較為簡單的中小型水電站的預可行性研究和可行性研究可以考慮合并,但需要在前期工作過程中,加強對工程技術、經(jīng)濟、環(huán)境影響和其他社會問題的研究和決策。

水電工程勘測設計階段性研究報告的審查是政府主管部門、行業(yè)主管部門履行部門職責,實行水電工程勘察設計質量管理的基本途徑,是檢查落實工程建設法律法規(guī)、方針政策和技術標準的基本手段,是項目法人決策項目進程和啟動下一個設計階段的前提和基礎,是項目立項申請和核準的技術基本條件之一。水電工程前期工作設置預可行性研究報告和可行性研究階段性綜合審查是必要的和適當?shù)?。綜合性審查會議有助于與水電工程建設有關的各方,包括政府有關部門,互通信息,交流觀點,統(tǒng)一認識,協(xié)調關系和解決問題,有助于明確進一步工作的重點和方向,部署和落實有關任務,共同促進和推動水電工程建設有關工作的進展。

除綜合性審查之外,水電工程還有不少的專項審查審批環(huán)節(jié)。這些專項審查審批環(huán)節(jié)過多,是造成水電工程立項程序復雜,手續(xù)繁瑣、周期過長、建設成本增大的主要原因。市場經(jīng)濟形勢瞬息萬變,審批程序繁瑣的確與市場經(jīng)濟的形勢不協(xié)調,容易延誤工程決策,造成工程建設的被動局面,增大投資風險,特別是大中型水電工程,其開工時間、機組發(fā)電投產時間,受到枯期、汛期的制約,耽誤一、二月時間,可能就會影響發(fā)電工期一年。因此,對于水電工程而言簡化行政審批,簡化立項程序,有關部門轉變政府職能,樹立服務意識,主動服務市場、服務項目、服務項目法人就顯得尤為重要。

目前,水電工程的專項審查包括環(huán)境影響和環(huán)境保護、水資源利用論證、水土保持方案、勞動安全衛(wèi)生、場地地震安全性、地質災害評估等,每一項專題審查,還區(qū)分若干階段,如大綱的評審,報告書的評審、設計報告的評審,評審后提出意見修改補充,然后復審,再報批和批復,有時還需要等待很長的報批和批復時間,實在是程序復雜,不厭其煩。本人并非一味反對專項審查,但希望合理設置設計審查批復程序,突出重點,提高效率,確保效果,真正起到專項審查的作用,特別是大中型水電工程的專項審查中,切忌本末倒置,喧賓奪主,而應以促進項目的進展,滿足建設要求為出發(fā)點。

近些年,河流水電開發(fā)規(guī)劃設計研究中,通常要求從流域和區(qū)域的角度,對水電工程的環(huán)境影響、環(huán)境保護、水土保持、水資源利用、地質災害等問題進行充分論證,闡述,并且在規(guī)劃報告的審查或批復意見中對此有專門的結論和意見。水電前期工作中的環(huán)境影響應該以規(guī)劃審查意見為基礎,著重于減免不利影響和對策措施的研究,盡量避免重復的評價和審批。我以為簡化設計審批程序,可取消環(huán)保、水保、勞動安全工業(yè)衛(wèi)生等的專項大綱評審,通過頒布標準或規(guī)范,規(guī)定專項設計研究要求,并將專項評審納入階段性綜合審查之中,統(tǒng)一協(xié)調,統(tǒng)籌考慮,綜合處理。

建議有關部門按照市場經(jīng)濟和法制社會建設的要求,從國家利益出發(fā),重新審視和修訂專業(yè)部門在水電工程建設上的管理體制和管理程序,按照《國務院關于投資體制改革的決定》的要求,統(tǒng)一到國家綜合管理部門的管理體制和程序上。

2.立項核準和工程建設

按照《國務院關于投資體制改革的決定》,對于企業(yè)不使用政府投資建設的項目,一律不再實行審批,區(qū)別不同情況實行核準和備案制。企業(yè)投資建設實行核準制的項目,僅需向政府提交項目申請報告,不再經(jīng)過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。應該申請核準而為未經(jīng)核準的項目,不得開工建設,項目核準文件的有效期為2年。項目在核準文件有效期內未開工建設,也未事先申請延期的,原項目核準文件自動失效。既要規(guī)范操作,又要加快建設,這些規(guī)定,給水電工程的前期工作、立項申請、施工籌建和施工準備提出了新的要求。

大中型水電工程的建設周期很長,除前期工作外,施工期少則5~6年,長則7~8年,有的長達10年以上。水電工程的施工分為籌建期、準備期、主體工程施工期和完建期四個階段。從準備期開始至第一臺(批)機組投產發(fā)電稱為發(fā)電工期,至全部機組投產稱為總工期。工程籌建期一般不包含在總工期之內。

根據(jù)有關設計規(guī)范和國內工程建設經(jīng)驗,水電工程籌建期一般應完成的項目包括對外交通、施工用水、用電、場內主干道路(含橋梁)、部分生產生活設施、場地平整和溝水處理工程、通訊和征地移民等工作,水電工程籌建期一般為1年,有的長達2年,且需要投入較大的人力、物力、財力和設備;施工準備期工程項目主要有:施工通道、導流泄水建筑物、導流擋水建筑物、主體建筑物岸坡開挖和支護、截流施工準備,生產生活設施建設等,水電工程施工準備期一般為2年,長的要3年。施工籌建和準備工作不僅項目多、工期長、投資大,而且矛盾集中、問題突出,協(xié)調解決難度較大,程序較復雜。

按照水電工程建設慣例,水電工程的開工,是指工程截流,開始進入主體工程施工階段。水電工程項目獲得核準批復之前,必須完成大量的現(xiàn)場施工準備工作,才能確保進入主體工程施工階段后,各項工程施工順利展開,項目之間、工序之間計劃進度合理銜接,從而保證發(fā)電工期的實現(xiàn)和按照計劃完成工程建設。

面對水電前期項目儲備不足,而各地要求加快水電開發(fā)的這一矛盾,必須正確處理勘察設計、立項核準和工程施工之間的關系,在保證必要的設計周期和前期投入的前提下,合理搭接勘察設計、立項核準和施工準備三者間的時間,從而保證水電工程建設計劃的科學性和可行性。

為了合理銜接項目核準和工程開工建設之間的法律手續(xù),有必要在項目核準之前,設立預核準,類似項目建議書的審批,使獲得預核準后的水電項目,能夠啟動施工籌建和施工準備工作,而不違背基本建設程序。

我認為,項目預核準的基本要求,包括

1)水電站預可行性研究報告通過審查;

2)水電站輸電方案研究報告通過評審;

3)水電站建設征地通過預評審;

4)移民安置去向獲得地方政府同意;

5)環(huán)境影響評價報告書通過評審;

6)水土保持方案報告書通過評審。

水電工程預可行性研究報告及其審查意見具有技術法規(guī)性質,可以作為可行性研究工作的基礎和啟動其他相關工作的依據(jù)。例如,項目法人可依據(jù)預可行性研究報告及其審查意見,當?shù)貒窠?jīng)濟發(fā)展計劃和工程建設計劃進度安排,及時向當?shù)厝嗣裾暾埾逻_封庫令;項目法人也可根據(jù)預可行性研究報告及其審查意見、水電站輸電方案評審意見,委托接入系統(tǒng)設計,從而為可行性研究的機電設備選型、布置以及電氣主接線設計提供依據(jù);此外,以預可行性研究報告及其審查意見為基礎,可以委托建設征地預審;委托編制環(huán)境影響報告書;委托編制水土保持方案報告書;委托編制勞動安全和工業(yè)衛(wèi)生預評價報告等等。

水電項目預核準通過后,準許開展施工籌建和施工準備。其間,繼續(xù)深入設計研究,完成可行性研究報告以及項目核準手續(xù),待項目核準申請報告書獲得批準,主體工程施工便可開始并順利實施。這種“合理搭接”需要以周密計劃和高效管理為保障,從而有助于保證勘察設計周期,加快工程建設進度,促進國民經(jīng)濟發(fā)展。

3.意見和建議

1)水電是可再生的清潔能源,落實優(yōu)先開發(fā)水電的基本戰(zhàn)略,需要制定相應的優(yōu)惠政策和簡化行政審批手續(xù),鼓勵和保護投資人水電開發(fā)的積極性。

2)政府有關部門在水電開發(fā)權管理中,要根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃,特別是電力發(fā)展計劃,充分考慮前期工作周期、投入、立項核準和投資風險等問題,合理確定工程建設進度表。

3)條件比較簡單的中小型水電工程,預可行性研究和可行性研究兩個階段可合并為一個階段,或適當簡化,相應有關專業(yè)評審、審查和批復以及立項核準等管理程序也要考慮做適當調整。

4)為合理搭接勘察設計、立項核準和施工準備三者間的時間,滿足加快水電開發(fā),降低工程投資的要求,建議大中型水電工程實施預核準制度,通過預核準申請的項目,允許開展施工籌建和施工準備。

5)簡化設計審批程序,可取消環(huán)保、水保、勞動安全工業(yè)衛(wèi)生等的專項大綱評審,也可將專項評審納入階段性綜合審查,統(tǒng)一協(xié)調?；蛲ㄟ^有效決策程序,實行預可研和可研兩個階段專題評審的合理銜接,減少中間環(huán)節(jié)