論我國地方立法的合憲性

論我國地方立法的合憲性

在國外，對憲法的審查通常用于嘗試違反憲法的法律和憲法的行為。但在我國,不宜使用這個聽起來比較刺耳的詞,而使用合憲性審查則更為合適。為維護(hù)憲法的權(quán)威、保證法制的和諧與統(tǒng)一,必須加強(qiáng)對地方立法是否合乎憲法等問題的審查,以便及時糾正違憲違法現(xiàn)象。目前,對我國地方立法的合憲性審查應(yīng)如何啟動,包括誰可以提起審查、應(yīng)遵循什么程序、按照何種方式提起審查,以及應(yīng)向哪一個機(jī)構(gòu)提起審查等諸如此類問題,在理論界與實務(wù)界都沒有得到很好解決。因此,在實踐中,即使發(fā)現(xiàn)了地方立法違憲案件,也往往因為欠缺相應(yīng)的可操作性的審查機(jī)制而使這些爭議糾紛無法實際進(jìn)入合憲性審查程序,甚至不了了之。一、地方立法是否違犯憲法規(guī)定的規(guī)定從字面意思看,地方立法的合憲性審查應(yīng)當(dāng)以憲法典作為標(biāo)準(zhǔn),來審查地方立法是否違反憲法典中的相關(guān)條款。如果這樣理解的話,那么地方立法違憲的情況就很難找到了,因為,再蹩腳的立法者,在制定地方立法時,也不至于不了解憲法條文,更不至于膽敢與憲法對著干。因此,對合憲性的含義,必須從更廣更深的意義上來理解。首先,必須肯定的是,地方立法不能違背憲法典的條文。地方立法不能違背憲法中關(guān)于基本權(quán)利與基本義務(wù)的規(guī)定,不能違背憲法中的基本制度,不能違背憲法中關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定。概言之,地方立法的規(guī)定不能直接與憲法典的條款相沖突。其次,不能違憲法性法律?！盁o論成文憲法的性質(zhì)是什么,憲法性法律與其他法律之間都存在著根本區(qū)別,這是毫無疑問的。憲法性法律是有關(guān)成文憲法的法律,因此,它涉及成文憲法中所規(guī)定的法律規(guī)則以及它們的含義和適用”。馬嶺教授將憲法性法律的特征歸納為:憲法性法律是“憲法”法;憲法性法律是“國家”法;憲法性法律是“權(quán)力”法;憲法性法律是“權(quán)利”法等。我國的憲法性法律主要有:反分裂國家法、立法法、選舉法、全國人民代表大會組織法、地方各級代表大會和地方各級政府組織法、各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法、國務(wù)院組織法、法院組織法、民族區(qū)域自治法、香港特別行政區(qū)基本法、澳門特別行政區(qū)基本法、村民委員會組織法等。地方立法不能與上述憲法性法律中的相關(guān)條款有抵觸。再次,不能違犯憲法關(guān)于法制統(tǒng)一與和諧的基本精神。如果地方立法并沒有違犯憲法條款,但與法律或行政法規(guī)的規(guī)定不一致,是否算做不合憲呢?如果從狹義上看,似乎不違犯憲法,但從憲法基本精神來看,也應(yīng)當(dāng)算做違犯合憲性要求。因為《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第五條規(guī)定:“國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)?！鄙鐣髁x法制統(tǒng)一是我國憲法的一項重要原則,而立法統(tǒng)一是社會主義法制統(tǒng)一的前提。社會主義法制統(tǒng)一不僅是指一切法的形式都不能與憲法相抵觸,也指下位階的法不能與上位階的法相抵觸,還包括同位階的法相互之間不能抵觸。這三個層次結(jié)合起來,就能保證我國的法律體系的內(nèi)部和諧一致,從而保證國家法制的統(tǒng)一。因此,即使違犯了憲法關(guān)于法制統(tǒng)一的精神和內(nèi)容,也是不合憲的。為此,合憲性審查,不僅要看地方立法是否直接違犯了憲法的條款和憲法性法律,還要看是否違犯其他法律、行政法規(guī),地方規(guī)章是否違犯地方性法規(guī),地方立法間是否存在著明顯的相互沖突與矛盾之處等。之所以給合憲性審查賦予那么大的范圍,原因在于:我國的憲法畢竟是個原則性很強(qiáng)的根本法,尤其是它的很多內(nèi)容是需要具體的下位法來落實或解釋的,如果某部地方立法違犯了法律法規(guī),而該法律法規(guī)是憲法內(nèi)容的具體化,是符合憲法的,那該地方立法就可視為不合憲。這樣似乎對地方立法合憲性審查的范圍過于寬泛了,審查起來也會感到難度較大,但唯有這樣,地方立法的合憲性審查才有實際的意義,才有真正的效果。而且,如果能設(shè)計一個有效的審查機(jī)制,就可以達(dá)到較好的審查效果。二、增加啟動審查的主體按照通常思路,應(yīng)先談審查的主體,而后才談申請主體。但筆者對申請主體進(jìn)行了不同于一般的設(shè)計,其范圍較為廣泛。在申請主體明確后,再來詳細(xì)論證審查主體擴(kuò)大的必要性和具體設(shè)計,更合乎正常的邏輯思維。對地方立法的合憲性審查,可以有兩種方式,第一種方式為主動審查,即通過備案機(jī)關(guān)在備案時進(jìn)行的合憲性審查。這種審查方式,實踐證明,效果并不佳。原因在于:一是備案的地方立法數(shù)量多,要求備案機(jī)關(guān)對備案的地方立法主動進(jìn)行全面事先審查是不切實際的,是難以做到的。二是“作為從事審查備案工作人員來說,由于和本人沒有實際利害關(guān)系,很難發(fā)現(xiàn)所有的問題”。此外,地方立法是否存在不合憲問題,往往難以事先從辦公室里審查出來,在實踐中則更容易暴露出來。第二種方式為被動審查,即因有關(guān)組織或個人認(rèn)為地方立法有違憲方面的情況而向有關(guān)機(jī)關(guān)提出申請,請求有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行合憲性審查。被動審查又分兩種情況,一是由一定級別的國家機(jī)關(guān)提出,往往是政府、法院、檢察院、人大常委會等官方色彩濃厚的國家機(jī)關(guān)。二是其他國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、公民的申請審查。對于官方色彩濃厚的國家機(jī)關(guān),盡管它們在執(zhí)法實踐中易發(fā)現(xiàn)問題,且提出審查要求的機(jī)關(guān)比較集中,有利于效率的提高,但由于缺乏必須提請審查的督促機(jī)制以及牽涉不到該機(jī)關(guān)自身的利益,使得這些國家機(jī)關(guān)很少運(yùn)用啟動審查這項權(quán)力,即使發(fā)現(xiàn)了地方立法存在違憲性問題,它們往往按照立法法中關(guān)于法律沖突適用原則,選擇適用位階高的法律法規(guī),而并不向有關(guān)機(jī)關(guān)提出審查的請求,回避了地方立法違憲的根本解決。倒是官方色彩較淡的各類主體,尤其是公民,如果制度設(shè)計更為合理的話,卻可以成為這種審查的主要申請主體(以下簡稱公民申請)。為此,筆者認(rèn)為,地方立法的合憲性審查,應(yīng)主要寄希望于公民申請,并完善和激活這種啟動機(jī)制,以最大限度地發(fā)揮公民啟動審查的能量。實際上,公民的審查申請權(quán)在我國相關(guān)法律法規(guī)中可以找到依據(jù)?！稇椃ā返诙邨l第二款規(guī)定:“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務(wù)?！边@些規(guī)定,是人民參政權(quán)的依據(jù),也是公民申請權(quán)的依據(jù)?！稇椃ā返谌鍡l規(guī)定:“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由?！逼渲?言論自由是指公民所享有的通過各種形式、對國家和社會的各種問題發(fā)表意見的自由,是公民表達(dá)意愿的主要方式,它包括任何公民都有自由表達(dá)思想以及不受非法干涉兩個方面,同樣可以對地方立法中存在違憲問題向有關(guān)機(jī)關(guān)表達(dá)自己的意見。《憲法》第四十一條規(guī)定:“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員,有提出批評和建議的權(quán)利……”其中,建議權(quán)是指公民對國家機(jī)關(guān)及其工作人員就某項問題提出自己的主張和看法的權(quán)利,也同樣適用于對地方立法中存在的違憲問題提出批評與建議的權(quán)利,當(dāng)公民認(rèn)為地方立法不合憲法時,可建議相關(guān)機(jī)關(guān)予以審查?！吨腥A人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第九十條第二款規(guī)定:“前款規(guī)定以外的其他國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的,可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的建議……”《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》中也規(guī)定,其他國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的,可以向全國人大常委會書面提出審查建議?！兑?guī)章制定程序條例》第三十五條規(guī)定國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認(rèn)為規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸的,可以向國務(wù)院書面提出審查的建議,由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究處理。國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認(rèn)為較大的市的人民政府規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸或者違犯其他上位法的規(guī)定,也可以向本省、自治區(qū)人民政府書面提出審查的建議,由省、自治區(qū)人民政府法制機(jī)構(gòu)研究處理?！斗ㄒ?guī)規(guī)章備案條例》第九條規(guī)定,國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認(rèn)為地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸的,或者認(rèn)為規(guī)章以及國務(wù)院各部門、省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府發(fā)布的其他具有普遍約束力的行政決定、命令同法律、行政法規(guī)相抵觸的,可以向國務(wù)院書面提出審查建議等。這些都是公民提出合憲性審查申請的憲法和法律依據(jù),只要將這些依據(jù)用足用夠,并設(shè)計出科學(xué)有效的啟動機(jī)制,就可以充分調(diào)動各方面的申請審查的積極性,使地方立法置于廣泛的監(jiān)督之下。因此,任何公民、法人或其他組織,當(dāng)然也包括《立法法》規(guī)定的國家機(jī)關(guān),只要認(rèn)為地方立法有不合憲的情形,都可以提出合憲性審查的要求,向有關(guān)機(jī)關(guān)提出審查的申請。目前,尤其是要將公民的啟動積極性充分調(diào)動起來,并使之成為審查申請的主體部分。接下來的問題是:公民在什么條件下可以提出申請,是否只有具備一定條件才能提出審查請求?這在上述法律法規(guī)中沒有規(guī)定需要具備的條件,但在學(xué)術(shù)討論中,卻有不少學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)符合一定的條件才能提出審查申請。胡錦光教授曾在《論公民啟動違憲審查程序的原則》一文中提出了幾個原則,其中有一個原則叫做案件性原則和時效性原則,“即只有在因規(guī)范性文件的實施而發(fā)生具體案件時,公民才得以向違憲審查機(jī)關(guān)提出進(jìn)行違憲審查的請求”,同時還提出了“對規(guī)范性文件進(jìn)行違憲審查都必須遵守一定的時效規(guī)定”。此舉目的一是防止濫訴,二是避免被違憲審查的浪潮所淹沒。我們暫且不說這種理解是否符合憲法與立法法的精神,單就實際效果而言,也是不好的,是一種苛刻的申請條件。一個啟動制度的設(shè)計必須從現(xiàn)實的角度和效果來考慮:這種設(shè)計對合憲性審查的啟動是有益還是有害,是促進(jìn)了合憲性審查啟動還是在更大程度上抑制了對合憲性審查的啟動。這種苛刻的啟動條件實際上是訴訟救濟(jì)的起訴條件,是不利于審查啟動的。其言下之意是,在具體侵權(quán)案件發(fā)生前,即使公民發(fā)現(xiàn)了違憲的地方立法,也不能啟動合憲性審查。試問,如果能在具體侵權(quán)案件發(fā)生前,將不符合憲法規(guī)定的地方立法消滅在萌芽狀態(tài),為什么非要等到它產(chǎn)生實際違憲后果時再來進(jìn)行審查申請呢?顯然沒有必要。而且,關(guān)于啟動時效問題,按照胡錦光教授的條件,如果超出了一定的時效,即使違憲的地方立法還存在,受害人也不能啟動違憲審查。當(dāng)然,這種設(shè)計目的是保護(hù)善意取得。保護(hù)善意取得不僅是民法的原則,也應(yīng)當(dāng)是合憲性審查中應(yīng)關(guān)注的問題。但不能以此為由而讓違憲的地方立法繼續(xù)存在。實際上完全可以規(guī)定,善意取得的利益可以不因地方立法的改變而撤銷,可以不賦予被撤銷的與憲法規(guī)定不符的地方立法有溯及既往的效力,以此來維護(hù)善意取得者的利益。此外,對合憲性審查的啟動,并“不代表申請人必然贏得案件,而僅僅是開啟了憲法審查之實質(zhì)性審查的大門,對實質(zhì)性內(nèi)容的審查剛剛開始”,不一定就使相關(guān)人所得到的利益必然失去并使利益失衡。至于說到濫訴問題,在理論上似乎有,但在實踐中這種擔(dān)心是多余的。我國自現(xiàn)行憲法實施以后,全國人大及其常委會沒有宣布過一個規(guī)范性法律文件違反憲法而無效。公民以個人身份提起違憲審查建議的也極為鮮有,我國的違憲審查是太少而不是太多了,長期以來未能建立有效的違憲審查制度的原因之一是公民行使請愿權(quán)的意識還不夠強(qiáng),沒有公民去推動,機(jī)制也很難啟動。為此,筆者認(rèn)為,從維護(hù)憲法秩序、促進(jìn)法制和諧統(tǒng)一的角度出發(fā),不應(yīng)該對合憲性審查的公民申請條件規(guī)定得過于苛刻,而應(yīng)給予更加寬松的條件。本著有錯必糾的原則,在任何情況下,只要有違憲的地方立法,都應(yīng)當(dāng)容許申請審查,不受案件發(fā)生的條件限制,不受時限的限制。公民提出審查地方立法違憲違法申請,只要符合兩個基本條件即可:一是以書面的形式提出,二是必須說明理由和提供必要的證據(jù)。在這兩個條件中,第二個條件應(yīng)是決定性的。一個申請的理由是否充分,判斷的標(biāo)準(zhǔn)是看其能否回答這樣幾個問題:申請的提出所基于的事實是否存在,所基于的事實的存在或持續(xù)將會導(dǎo)致什么樣的法律后果發(fā)生,這種法律后果會給社會或他人帶來什么樣的損害等。三、在有必要改變的情況下,選擇合憲性審查主體時關(guān)于合憲性審查的主體,一段時間里國內(nèi)有不少學(xué)者建議我國設(shè)立違憲審查委員會,專門負(fù)責(zé)違憲的審查事宜,并建議這個委員會的地位介于全國人大及其常委會之間。這種想法雖然值得稱贊,但因涉及政治體制問題,實際上是無法實現(xiàn)的。后來,全國人大常委會設(shè)立了法規(guī)審查備案室(是隸屬于法制工作委員會下面的一個常設(shè)機(jī)構(gòu))來審查包括地方立法在內(nèi)的各位階法規(guī)的合憲性問題,此舉被一些學(xué)者認(rèn)為是走出了“啟動中國違憲審查機(jī)制的第一步”,使得“中國的違憲審查機(jī)制真正進(jìn)入了操作層面”。但其局限性是不言而喻的,其中一個重要的問題是該備案室人員少,面對浩瀚的法律法規(guī),工作量又很大,技術(shù)力量上可能不夠,違憲審查事實上會涉及艱深的法律原理和復(fù)雜的法律技術(shù),這對該室工作的實效性也可能會有所影響。至于其他的主張,如在我國設(shè)立憲法法院、讓普通法院具有違憲審查的功能等,都是與我國現(xiàn)行政治體制相差甚遠(yuǎn)的想法,估計在相當(dāng)長的時間內(nèi)很難實現(xiàn)。一種制度的設(shè)計,必須考慮本國的歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)有的本土資源,“中國的法治之路必須注重利用中國本土的資源,注重中國法律文化的傳統(tǒng)與實際”。我國在合憲性審查問題上,一直遲遲未解決的問題中就有審查機(jī)關(guān)或?qū)彶闄C(jī)構(gòu)問題。我們無須采取美國式的普通法院進(jìn)行的違憲受理審查模式,因為我們不搞三權(quán)分立,且法官也達(dá)不到那個水平;不必采取法國式的憲法委員會式的受理審查模式,它只是事前審查,且是不民主的,不利于我國對違憲違法的地方立法的糾正;也不必采取德國式的憲法法院式的受理審查模式,這與我國的政體有較大差異。我國仍應(yīng)堅持立法機(jī)關(guān)的審查模式。實際上,違憲審查模式具有很強(qiáng)的歷史性和地緣性,每一個國家所采用的違憲審查模式都是根據(jù)本國的歷史背景、政治體制、政治理念、法律文化等因素所制定的,研究每一種模式要放在一定的歷史階段中去考慮,并結(jié)合一定的社會基礎(chǔ)和環(huán)境,如果拋開歷史,單純地去比較每一種模式的利弊,將會使得這項研究毫無意義。我們應(yīng)該在現(xiàn)有的憲法法律以及政治體制框架下,來設(shè)計本國的合憲性審查機(jī)制。習(xí)慣上,當(dāng)談到對地方立法合憲性審查時,人們自然而然地認(rèn)為必須是全國人大及其常委會的審查?？梢韵胂?在我們這么大的國家,對于數(shù)量如此巨大的地方立法和如此廣泛的啟動主體,如果都由國家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行合憲性審查,其工作量是難以想象的,也是不可能辦到的,更不會有好的審查效果。為此,如何科學(xué)地設(shè)計審查主體就顯得尤為重要了。我們不妨換個思路去設(shè)計合憲性審查機(jī)制。合憲性審查本質(zhì)上就是糾錯,但糾錯是否必須由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)親自來做?雖然在我國的法律監(jiān)督制度中,只有高等級的機(jī)關(guān)才能對下級的機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督,但監(jiān)督并不等于親自審查。在具體的監(jiān)督審查方式上,不必拘泥于必須由上級機(jī)關(guān)親自做這樣僵化的思路。在保障上級機(jī)關(guān)審查監(jiān)督權(quán)的前提下,可以在具體的監(jiān)督方式上作出適當(dāng)?shù)淖兺?也可以由制定機(jī)關(guān)先來進(jìn)行自我審查。在這個思路的指引下,筆者對合憲性審查的主體作如下闡述,即地方立法的合憲性審查主體依次應(yīng)當(dāng)包括:地方立法的制定機(jī)關(guān)、上級監(jiān)督機(jī)關(guān)、全國人大常委會。這種審查主體的設(shè)計,是一種自下而上的合憲性審查機(jī)制,就是讓地方立法的制定機(jī)關(guān)首先受理,進(jìn)行先行審查,自我糾錯,而上級監(jiān)督機(jī)關(guān)對有錯不糾的下級制定機(jī)關(guān)隨時追究其相應(yīng)法律責(zé)任,以此來督促其認(rèn)真地進(jìn)行自我糾錯。這種審查的一個顯著特點是,上級機(jī)關(guān)保持著監(jiān)督審查的態(tài)勢,保持著隨時可能撤銷下級制定機(jī)關(guān)違憲違法的地方立法并有可能追究其責(zé)任的強(qiáng)大壓力,讓制定機(jī)關(guān)自己來發(fā)現(xiàn)其中的違憲情況并作出修改。作為擁有自己法制工作機(jī)構(gòu)和人員的制定機(jī)關(guān)、作為國家的公務(wù)人員,只要嚴(yán)肅認(rèn)真地對待,不會發(fā)現(xiàn)不了其中的問題,除非沒有違憲違法的問題。這種審查主體模式,不僅可以避免下級制定機(jī)關(guān)一味依賴上級機(jī)關(guān)的審查而缺乏自我審查的主動性和積極性,更能減輕上級審查機(jī)關(guān)不必要的工作負(fù)擔(dān),并達(dá)到好的審查糾錯效果。實際上,最能發(fā)現(xiàn)地方立法是否違憲的當(dāng)是制定機(jī)關(guān),而且下位法與上位法沖突,多半是由于制定者的疏漏。通過先行受理并審查,及時發(fā)現(xiàn)其自身的錯誤并作出糾正,將會使大多數(shù)合憲性審查的案件消化在底層,消化在違憲違法的地方立法制定機(jī)關(guān)的自我糾正中,只有少數(shù)明顯違憲且制定機(jī)關(guān)堅決不予改正的法律文件,通過啟動機(jī)制的進(jìn)一步設(shè)計,才進(jìn)入全國人大常委會的審查范圍。這種制度上的設(shè)計不但不會增加全國人大常委會的工作負(fù)擔(dān),有效地解決審查問題,而且還可以避免通過強(qiáng)制性的撤銷、改變、廢止等監(jiān)督手段而產(chǎn)生的抵觸情緒和尷尬,是一種比較好的審查機(jī)制。這種自下而上的審查機(jī)制并非筆者憑空杜撰,實際上,在我國的法律法規(guī)中,都可以找到相關(guān)依據(jù),只要將其激活,就可以大大地發(fā)揮其作用。首先,合憲性審查先由地方立法的制定機(jī)關(guān)先行審查修改,這在我國的相關(guān)法律法規(guī)中也有一定的依據(jù)。立法法中與合憲性審查相關(guān)的規(guī)定也是以制定機(jī)關(guān)自己修改為主要形式。如《立法法》第九十一條規(guī)定:“全國人民代表大會專門委員會在審查中認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的,可以向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見;也可以由法律委員會與有關(guān)的專門委員會召開聯(lián)合審查會議,要求制定機(jī)關(guān)到會說明情況,再向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個月內(nèi)研究提出是否修改的意見,并向全國人民代表大會法律委員會和有關(guān)的專門委員會反饋?！倍挥性谥贫C(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)修改卻不予修改時,才涉及決定是否撤銷的問題。這是給予制定機(jī)關(guān)一次自我糾錯的機(jī)會,一般而言,制定機(jī)關(guān)都會自覺修改,而無須到被撤銷的地步。但有一點令人感到多此一舉的是,既然是以制定機(jī)關(guān)自己修改為主要形式,那么,為什么不讓制定機(jī)關(guān)自己先審查,而要上級機(jī)關(guān)來發(fā)現(xiàn)然后再告知制定機(jī)關(guān)呢?同樣,《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》、《規(guī)章制定程序條例》、《法規(guī)規(guī)章備案條例》等也有類似的規(guī)定,但也同樣存在著類似的遺憾。其次,地方立法制定機(jī)關(guān)的上級監(jiān)督機(jī)關(guān)(除全國人大常委會外)也有合憲性審查的權(quán)力,這在憲法與法律法規(guī)中都有一定的依據(jù)?！稇椃ā返诰攀艞l規(guī)定:“地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi),保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行……”這本身就有是否合憲性的審查,有確保地方法制統(tǒng)一的憲法原則和要求?！稇椃ā返谝话倭闼臈l規(guī)定:“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令;撤銷下一級人民代表大會的不適當(dāng)?shù)臎Q議行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項……”其中自然包括撤銷與憲法等相抵觸的規(guī)定,具有合憲性審查暗含的權(quán)力?！稇椃ā返谝话倭惆藯l規(guī)定:“縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作,有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定?！蓖瑯邮菍φ到y(tǒng)中,上級政府對下級政府規(guī)章是否合憲有進(jìn)行審查的職責(zé)?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》關(guān)于縣級以上地方各級人民代表大會行使的職權(quán)中,也規(guī)定地方各級人民代表大會有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi),保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議的遵守和執(zhí)行;縣級以上的地方各級人民政府行使的職權(quán)中,也有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。此外,在各地方性法規(guī)中也有關(guān)于地方權(quán)力機(jī)關(guān)確保憲法、法律、法規(guī)在本轄區(qū)內(nèi)得到遵守和執(zhí)行的具體條款。此外,《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》以及各地方性法規(guī)中,也有類似條款?？梢?在合憲性審查的內(nèi)容如此之多、啟動主體如此廣泛的情況下,合憲性審查的主體應(yīng)當(dāng)遵循自下而上的原則,激活現(xiàn)有的法律法規(guī)的規(guī)定,充分發(fā)揮包括制定機(jī)關(guān)在內(nèi)的各級監(jiān)督機(jī)關(guān)的主動性,逐級審查,確保地方立法的合憲性。四、申請而審查,以被動審查為主自下而上的程序,一方面是指地方立法合憲性審查主要是基于申請而審查,以被動審查為主;另一方面是指審查依次由制定機(jī)關(guān)先審查,然后根據(jù)情況,逐個依次往上進(jìn)行。結(jié)合我國的國情,筆者認(rèn)為對地方立法的合憲性審查程序可作如下設(shè)計。1.受理形式及審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以公開形式為主任何公民、法人、其他組織認(rèn)為地方立法有上述違憲情形的,都有權(quán)向有關(guān)機(jī)關(guān)提出審查的請求,有關(guān)機(jī)關(guān)必須按照規(guī)定予以受理和處理。至于啟動的形式,筆者認(rèn)為,隨著信息化的發(fā)展以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的進(jìn)步,不必強(qiáng)調(diào)采用書面形式。各受理機(jī)關(guān)可公布網(wǎng)上受理方式,這既方便公民,也較為快捷。當(dāng)然,不論以哪種形式,在啟動申請中都應(yīng)包括如下內(nèi)容:沖突的法律文件名稱及要求審查的具體條款;要求審查的主要理由;提議者的姓名、日期;有關(guān)機(jī)關(guān)要求的其他事項。2.申請審查的程序在職能管轄方面,應(yīng)向有關(guān)機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)提出。在級別管轄方面,可分以下幾種情況:首先,如果認(rèn)為某部地方立法與憲法的相關(guān)條款相沖突,可向該地方立法制定機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)提出,由其進(jìn)行先行審查,并將結(jié)果報告給制定機(jī)關(guān)。如果制定機(jī)關(guān)認(rèn)為地方立法沒有違憲而申請人表示不服的,可以向制定機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)申請審查,直到最后向全國人大常委會申請合憲性審查。在每個環(huán)節(jié)上,下級機(jī)關(guān)都應(yīng)同時將自己審查的相關(guān)材料一并上報。在這種情況下,全國人大常委會的審查決定為終局決定。其次,如果認(rèn)為某部地方立法與其上位法的相關(guān)條款相沖突,同樣先向該地方立法的制定機(jī)關(guān)提出。申請人表示不服的,可以再申請上位法的制定機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。在這種情況下,上位法的制定機(jī)關(guān)的審查決定為終局決定。再次,在兩個具有同等效力的地方立法存在沖突的情況下,若是同屬于一個制定機(jī)關(guān),自然由該制定機(jī)關(guān)的法制工作部門先受理審查;若不屬于同一機(jī)關(guān)制定,則分別由其各自的制定機(jī)關(guān)受理審查,無論哪一方不服,可再向其共同的上級監(jiān)督機(jī)關(guān)申請再審查,其共同的上級機(jī)關(guān)的審查決定為終局決定。3.地方立法的制定機(jī)關(guān)制定機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)收到申請后,進(jìn)行初步審查,如果認(rèn)為不存在違憲問題,應(yīng)將結(jié)果告知申請人并說明理由,期限為5個工作日;如果認(rèn)為有違憲情形的,應(yīng)拿出初步修改意見并報制定機(jī)關(guān)決定,期限為7個工作日。制定機(jī)關(guān)應(yīng)在15日內(nèi)按照該地方立法制定時的程序召開常委會或全體會議作出決定,并將決定結(jié)果告知申請人,特殊情況可適當(dāng)延長期限。對于地方立法的制定機(jī)關(guān)認(rèn)為沒有違憲問題而經(jīng)上級監(jiān)督機(jī)關(guān)審查認(rèn)為有違憲情形的,上級監(jiān)督機(jī)關(guān)可以在接到申請之日起7日內(nèi)向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在10日內(nèi)提出是否修改的意見,并向上級機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)反饋。如果制定機(jī)關(guān)不予修改,上級機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)可向本級機(jī)關(guān)提出書面審查意見和予以撤銷的議案,由本級機(jī)關(guān)決定是否對地方立法予以改變或撤銷。4.通過