略論吏吏貪污腐敗的原因及對(duì)策

略論吏吏貪污腐敗的原因及對(duì)策

“官不民”這句老話清楚地反映了中國(guó)古代社會(huì)對(duì)官僚管理的關(guān)注。古代行政與司法合一,官吏是連接中央統(tǒng)治者與地方民眾的紐帶,因此對(duì)于這個(gè)階級(jí)的行為,統(tǒng)治者在法律上做了許多規(guī)制,以期他們能夠?yàn)殪柟谭饨ㄕ?quán)作出貢獻(xiàn)。因此中國(guó)有及其發(fā)達(dá)的官吏法規(guī)。但是,法律的滯后性說(shuō)明有這樣的法律規(guī)定存在,就有相應(yīng)的被規(guī)制社會(huì)行為,即官吏的貪污、瀆職、枉法等等。因此治吏的法規(guī)多是在這三個(gè)層面來(lái)做出規(guī)制,即我們所說(shuō)的廉政法律制度。一、注重對(duì)官吏的選拔和培養(yǎng)官吏選拔是中國(guó)官僚制度的重要環(huán)節(jié),也是政治清廉與腐敗的關(guān)鍵。因此歷代統(tǒng)治者都制定了相應(yīng)的官吏選拔制度,力圖組建一支具有廉潔清正官吏隊(duì)伍。西周時(shí),就有了層層選拔官吏的制度?！抖Y記·王制》中記載:選拔官吏,首先是“命鄉(xiāng)論秀士”,然后從“秀士”中選“俊士”入“大學(xué)”學(xué)習(xí),學(xué)成后成為“進(jìn)士”,再由“司馬辨論官材,論進(jìn)士之賢者,以告于王,而定其論,論定然后官之”。無(wú)論選“秀士”還是選“進(jìn)士”都強(qiáng)調(diào)“德”和“賢”,足見(jiàn)當(dāng)時(shí)統(tǒng)治者對(duì)官吏品質(zhì)的重視。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期“推選”是選拔官吏的重要途徑,其標(biāo)準(zhǔn)仍是“德”和“賢”。到了秦朝,為了防止任官中循私舞弊行為,秦律規(guī)定了“保任連坐制度”,要求擔(dān)任官吏者要有保舉人,保舉人還必須對(duì)被保舉人的犯罪行為負(fù)連帶責(zé)任。西漢開(kāi)始實(shí)施察舉制度。察舉的科目主要有:孝廉、茂才、賢良方正、賢良文字、敦厚有行等。而察舉的標(biāo)準(zhǔn)首先是要求當(dāng)選人“德行高妙,孝節(jié)清白,……有孝悌廉公之行”。察舉制度在魏晉南北朝還存在。隋煬帝時(shí)開(kāi)始建立進(jìn)士科,用策試取士,首開(kāi)科舉制度之先河?？婆e制度的出現(xiàn)掃除了魏晉以后“九品中正制”帶來(lái)的門(mén)閥政治的積弊,為選拔清正才德的人才鋪設(shè)了較為公平的道路。為防止科考中的腐敗,對(duì)試卷實(shí)行“糊名”、“譽(yù)錄”、“校對(duì)”等;對(duì)考官“限權(quán)”、“鎖字”,對(duì)考官親屬、子弟應(yīng)試的實(shí)行“別頭試”;對(duì)應(yīng)試的官宦子弟實(shí)行“復(fù)試”,嚴(yán)防他們作弊。二、古代縣官的考核制度權(quán)力不受約束,必然導(dǎo)致腐敗,這是萬(wàn)古不變的定理。官吏考績(jī)制度,監(jiān)察制度,是兩項(xiàng)約束權(quán)力的行政制度。考績(jī)制度可保證官僚隊(duì)伍整體素質(zhì),;監(jiān)察機(jī)關(guān)職能發(fā)揮得好,對(duì)官員腐敗產(chǎn)生一定的遏制作用?？伎?jī)制度在上古時(shí)代即已形成,《尚書(shū)·堯典》記載,“三載考績(jī),三考黜陟幽明,庶績(jī)咸熙”。西周時(shí),周公就從六個(gè)方面考核官史:“一曰廉善,二曰廉能,三曰廉敬,四曰廉正,五曰廉法,六曰廉辯”。秦律規(guī)定吏有五善五失,五善的第二項(xiàng)就是“精廉毋謗”,對(duì)官吏廉潔的要求僅次忠君敬上;五失的第五項(xiàng)為“賤士而貴貨貝”,對(duì)于“居官善取,安家室而忘官府”的官員,也在五失之列。秦專(zhuān)門(mén)考核官員的《效律》規(guī)定的行為規(guī)范詳細(xì),責(zé)任劃分公正,頗似現(xiàn)代的離任審計(jì)制度。唐代形成了一系列關(guān)于考核的具體法規(guī),最著名的就是“四善二十七最”,四善是:1.德義有聞;2.清慎明著:3.公平可稱(chēng):4.恪勤匪懈。第一、二、四項(xiàng)都是勤政廉政的要求。金朝時(shí)的“廉察”制度是一種暗中考核,“天子敕派使臣以默訪百官之賢愚功過(guò)也”。同時(shí)規(guī)定將廉吏、貪官的姓名事例皆布告于眾,具有很強(qiáng)的勸廉懲貪的教育警戒意義。清朝考核分為“京察”和“大計(jì)”。考核標(biāo)準(zhǔn)為四格八法。四格是才、守、政,年。才則或長(zhǎng)或平或短,守則或廉或平或貪,政則或勤或平或怠,年則或青或中或老。八法為處分標(biāo)準(zhǔn),“貪、酷革職提問(wèn),軟弱、不謹(jǐn)革職,年老有疾休致,才力不及、浮躁者降調(diào)。雖有加級(jí)記錄,不準(zhǔn)抵消。大計(jì)處分官員,不準(zhǔn)還職。”清朝在考核官吏時(shí),注重表彰清廉。古代統(tǒng)治者還十分重視對(duì)官吏的監(jiān)督,并建立了從中央到地方嚴(yán)密的監(jiān)察體系。御史始于戰(zhàn)國(guó)。秦及西漢設(shè)御史府。西漢末年改為御史臺(tái),御史成為監(jiān)察官的專(zhuān)稱(chēng),以后沿襲。秦時(shí)御史大夫率眾御史按章“舉核”百官。唐將全國(guó)分為十道,每道設(shè)監(jiān)察御史一人,御史巡按地方,“官之雄峻,莫之比焉”。如有官吏違法,即行糾彈,大事奏裁、小事立斷,還有風(fēng)聞彈事的權(quán)力,內(nèi)外官員一經(jīng)彈劾,輕則免職丟官,重則追究刑事責(zé)任。在獨(dú)立的監(jiān)察體制的保障下,監(jiān)察官握有彈劾、處分大權(quán),并在實(shí)踐中積累了一些有效的監(jiān)察手段,如東漢時(shí)的“舉謠言”和金朝的廉察制度。明代改御史臺(tái)為督察院,長(zhǎng)官稱(chēng)左、右都御史,清代沿用。歷代監(jiān)察系統(tǒng)大都地位獨(dú)立,直接由皇帝領(lǐng)導(dǎo),從而擺脫了行政部門(mén)的羈絆。檢察官員官卑而位尊,品秩較低的檢察官可以監(jiān)督品秩較高的行政官員?？傊?嚴(yán)密的監(jiān)察體系為以法懲貪、澄清吏治提供了有力的組織保證。三、《侵權(quán)責(zé)任法》王亞南先生曾說(shuō):中國(guó)古代官僚的政治生活就是貪污生活。懲治貪污腐敗和完善廉政法制,也就成為歷代封建政權(quán)鞏固統(tǒng)治的重要組成部分。數(shù)千年來(lái),我國(guó)歷代封建政權(quán)不僅都制定了極為嚴(yán)密的懲治貪污腐敗的法律,從這些法律上看,都體現(xiàn)了從嚴(yán)懲處、以儆效尤的思想。舜時(shí),就有懲戒官吏貪污腐敗的“冒于貨賄,侵欲崇侈”的罪名?！蹲髠鳌芬断臅?shū)》說(shuō),“昏、墨、賊、殺。皋陶之刑也。”其中的“墨”就是貪得無(wú)厭,敗壞官紀(jì),即所謂“貪以敗官”的行為,要處以死刑。商朝為了防止官吏腐化墮落,督促官吏遵守法紀(jì),制定了禁止“三風(fēng)十愆”的《官刑》。西周初的統(tǒng)治者汲取殷商滅亡的教訓(xùn),嚴(yán)禁官吏酗酒,狠殺吃喝風(fēng)。對(duì)于聚眾飲酒的,“盡拘以歸周,予以殺”?！渡袝?shū)》中的《呂刑》提出了懲辦和預(yù)防官吏在定罪量刑中的“五過(guò)之疵”,就是“惟官、惟反、惟內(nèi)、惟貨、惟來(lái)”。司法官犯“五過(guò)”,要受到和罪犯同樣的刑罰。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的《法經(jīng)》中有“六禁”的規(guī)定。其中“金禁”是關(guān)于受賄的規(guī)定:“丞相受金,左右伏誅;犀首(將軍)以下受金,則誅。”另外還有“淫侈逾制”的規(guī)定,就是指生活腐化,要受到制裁。秦朝官僚制度開(kāi)始建立,秦始皇對(duì)官吏的腐敗行為的處罰規(guī)定更加詳備而嚴(yán)酷。對(duì)貪污受賄,“通一錢(qián)者,黥為城旦”;對(duì)挪用公款,“府中金錢(qián)私貸用之,與盜同法”;對(duì)司法官貪贓枉法,玩忽職守,以權(quán)謀私等“不勝任、“不廉”、“失刑”、“不直”、“縱囚”犯罪,要“致以罪”;對(duì)“以奸為事”的官吏要永遠(yuǎn)流放。漢津?qū)倮艚杪殑?wù)之便竊取國(guó)家財(cái)產(chǎn)的監(jiān)守自盜行為,贓值十金者棄市;對(duì)官吏向下級(jí)索賄專(zhuān)設(shè)了“恐猖取財(cái)”罪,嚴(yán)重的可以判處死刑;接受下級(jí)的“飲食饋遺”也要免官。對(duì)官吏變相掠奪財(cái)物的,如借錢(qián)給百姓而“取息過(guò)律”要免官;對(duì)部屬賤買(mǎi)貴賣(mài)的“皆以坐贓為盜,沒(méi)入贓具官,吏遷徒免罷。”魏晉南北朝時(shí),出現(xiàn)了懲罰官吏違法等行為的《違制律》,懲處官吏貪贓枉法的《償贓律》。當(dāng)時(shí)稱(chēng)受賄為“受賕”,犯受賕枉法罪者要處以棄市等刑。對(duì)監(jiān)守自盜行為處罰更嚴(yán),晉律規(guī)定:“主守盜五匹,大辟”,而一般的盜竊“四十匹大辟?！北蔽罕O(jiān)臨官收受部屬財(cái)物的也加重處罰,收受“羊一只酒一斛者,罪至大辟”,送禮者也要以從坐論?！短坡伞肥字昧恕傲E”罪名:“受財(cái)枉法,不枉法,受所監(jiān)臨,強(qiáng)盜,竊盜并坐贓?！逼渲谐藦?qiáng)盜、竊盜外,其他四個(gè)罪名主要是用于懲罰貪贓官吏的。受財(cái)枉法指官吏收受當(dāng)事人賄賂而為其曲法枉斷,開(kāi)脫罪貴,論刑最重?！堵氈坡伞芬?guī)定,“諸監(jiān)臨主司受財(cái)而枉法者”要計(jì)贓論罪,折合絹值“一尺杖一百,一匹加一等,十五匹絞”,并且為常赦所不免。受財(cái)不枉法指官吏“雖受有事人財(cái),判斷不為曲法”的受賄行為,犯者一尺杖九十,三十匹加役流。受所監(jiān)臨財(cái)物,計(jì)贓一尺以上笞四十,五十匹流二千里;若主動(dòng)“乞取”財(cái)物,還要罪加一等;“強(qiáng)取”者準(zhǔn)枉法贓處理。若監(jiān)臨官在所轄區(qū)域欠物違負(fù)不還超過(guò)五十天,私役人夫,借用牛馬車(chē)船奴婢的,也要按受所監(jiān)臨財(cái)物治罪。坐贓一般指“監(jiān)主諸司”之外的其他官員因事受財(cái)構(gòu)成的犯罪,也包括監(jiān)臨官的某些貪污受賄行為。監(jiān)臨官在轄區(qū)借貸財(cái)物,接受部屬豬羊肉供饋等,凡坐贓者,一尺笞二十,罪止徒三年?！短坡伞愤€對(duì)官吏“監(jiān)守自盜”的貪污行為進(jìn)行懲罰,“監(jiān)臨主守自盜”,按照一般盜罪加二等治罪,贓一尺杖八十,三十匹絞。宋律基本沿用唐律,雖處罰略輕,但要比唐律規(guī)定的更加細(xì)密深入,如關(guān)于懲處饋贈(zèng)的規(guī)定:官吏“出巡于所轄并于辦處,越等級(jí)例外受供給饋送者,以自盜論”;官吏“非法妄以犒設(shè)為名,輒饋送及受之者,并以坐贓論,即兵官因按教而經(jīng)由州軍,輒以饋送,推折錢(qián)物受之者,罪亦加之”;官吏“子弟及隨行親屬門(mén)客,于所部干論騷擾,收受饋送及非處飲宴者,杖八十,知情容縱與同罪,不知者減三等”:官吏“因生日輒受所屬慶賀之禮,及與之者,各徒一年,詩(shī)頌減一等,所受贓重者,坐贓論”。⑤1元初統(tǒng)治者針對(duì)當(dāng)時(shí)吃喝之風(fēng)盛行,規(guī)定:官吏所到之處“不應(yīng)飲用,官吏筵會(huì),侵漁官府,禁治相應(yīng)”,⑥意欲杜絕公款吃喝之風(fēng)。但元律對(duì)官吏的貪污腐敗行為處罰寬大,以致法律沒(méi)有發(fā)揮實(shí)際效用。明朱元璋主張“重繩貪吏、置之嚴(yán)典”?！缎搪伞分袑?zhuān)設(shè)了“受贓”,規(guī)定犯枉法贓,官“八十貫,絞”;吏“一百二十貫,絞”。同時(shí)規(guī)定“凡監(jiān)臨官吏挾勢(shì)求索借貸所部?jī)?nèi)財(cái)物者,并計(jì)贓準(zhǔn)不枉法論,強(qiáng)取者準(zhǔn)枉法論,財(cái)物給主”。若是執(zhí)法御史及督撫等犯贓,加二等治罪。犯贓官吏,永不敘用。至于監(jiān)守自盜倉(cāng)庫(kù)錢(qián)糧的貪污行為,明律規(guī)定“并贓論罪”,在犯官右小臂刺“盜官錢(qián)(糧)”字樣,贓四十貫處斬。為了對(duì)貪官形成威懾力量,朱元璋下令各州縣設(shè)立“皮場(chǎng)廟”,在眾人圍觀之下活剝貪官的皮,然后實(shí)以草,制成人皮草袋立于官府門(mén)前?！洞笳a初編》規(guī)定,官吏“賄賂出入,致令冤者不伸,枉者不理,雖笞亦坐死”,《大誥三編》規(guī)定,官吏受贓而縱囚徒者,“本身處以極刑,籍沒(méi)家產(chǎn),人口遷于化外”。清初制定的《大清律》繼承了明律有關(guān)的懲貪條款,并在以后又陸續(xù)纂修了許多附例,使反貪懲腐的法律更加系統(tǒng)完整。如明律的“監(jiān)守盜”、“官吏受財(cái)”附例不足十條,清律則有二十余條。清代對(duì)于盜贓罪加重了處罰,明律“監(jiān)守盜”、“枉法贓”所犯斬絞均是雜犯死罪,可免死改徒,清律“枉法贓”則改為實(shí)犯絞,“監(jiān)守盜”三犯亦絞。以上三