水資源管理的法律制度研究

水資源管理的法律制度研究

一般介紹1.申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，繳納水資源費(fèi)專家：水源保護(hù)和有償使用制度是我國(guó)加強(qiáng)水資源保護(hù)、促進(jìn)水資源節(jié)約和合理利用的兩大基本制度。制定《條例》的直接依據(jù)是《水法》第四十八條：“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)……實(shí)施取水許可制度和征收管理水資源費(fèi)的具體辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！痹撘?guī)定明確了領(lǐng)取取水許可證、繳納水資源費(fèi)是取得取水權(quán)的兩個(gè)必要條件。1993年實(shí)施的《取水許可制度實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）沒有規(guī)范水資源費(fèi)問題，導(dǎo)致各地在實(shí)踐中出現(xiàn)水資源費(fèi)政策不統(tǒng)一，征收范圍、征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，因此《條例》在總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)《水法》規(guī)定以及國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、《行政許可法》以及投資體制改革的要求，對(duì)原有取水許可和水資源費(fèi)征收使用管理法律規(guī)定進(jìn)行全面修訂。2.表水和地下水的取水專家：《條例》所稱的取水，是指利用取水工程或者設(shè)施直接從江河、湖泊或者地下取用水資源。其適用范圍是利用取水工程或者設(shè)施取用地表水和地下水的行為。也就是說，凡是利用取水工程或者設(shè)施取用地表水和地下水的行為，都是《條例》規(guī)范的取水行為，都要適用《條例》關(guān)于取水許可的規(guī)定，并繳納水資源費(fèi)，但法律、法規(guī)規(guī)定可以免予繳費(fèi)的情形除外。不需要交納水資源費(fèi)的情形，要符合《條例》第四條的規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘、水庫(kù)中的水的；家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的；為保障礦井等地下工程施工安全和生產(chǎn)安全必須進(jìn)行臨時(shí)應(yīng)急取（排）水的；為消除對(duì)公共安全或者公共利益的危害臨時(shí)應(yīng)急取水的；為農(nóng)業(yè)抗旱和維護(hù)生態(tài)與環(huán)境必須臨時(shí)應(yīng)急取水的。”除了以上這些不需要申請(qǐng)取水許可的情況，其他取水都需要申請(qǐng)取水許可，并依法繳納水資源費(fèi)。3.賦予水行政主管部門及其海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的相應(yīng)職權(quán)專家：《條例》是在《水法》確立的水資源管理體制的基礎(chǔ)上，對(duì)取水許可和水資源費(fèi)的征收管理體制作出的規(guī)定。《條例》第三條第一款首先明確，縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門按照分級(jí)管理權(quán)限，負(fù)責(zé)取水許可制度的組織實(shí)施和監(jiān)督管理。也就是說，國(guó)務(wù)院水行政主管部門、省級(jí)人民政府水行政主管部門以及省以下的各級(jí)水行政主管部門，應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)權(quán)限，分別負(fù)責(zé)取水許可制度的組織實(shí)施和監(jiān)督管理；取水許可和水資源費(fèi)的征收實(shí)行的是分級(jí)管理的原則，各級(jí)水行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照權(quán)限劃分，在所轄范圍內(nèi)負(fù)責(zé)取水許可制度的組織實(shí)施和監(jiān)督管理。第二款主要是確定流域管理機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限。《水法》第十二條第一款和第三款規(guī)定：“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。”“國(guó)務(wù)院水行政主管部門在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱流域管理機(jī)構(gòu)），在所管轄范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定和國(guó)務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)?！币虼耍谌∷S可和水資源費(fèi)征收上，流域機(jī)構(gòu)同樣具有相應(yīng)的管理和監(jiān)督的職責(zé)。第三款是關(guān)于水資源費(fèi)的管理體制的規(guī)定?？h級(jí)以上人民政府水行政主管部門、財(cái)政部門和價(jià)格主管部門依照《條例》規(guī)定和管理權(quán)限，負(fù)責(zé)水資源費(fèi)的征收、管理和監(jiān)督。4.．堅(jiān)持“總量控制、定額管理、水資源管理”的原則，提出“專家：《水法》第四十七條第一款規(guī)定：國(guó)家對(duì)用水實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度，主要通過實(shí)施取水許可得到實(shí)現(xiàn)。實(shí)施取水許可的原則在《條例》第七條中規(guī)定，“實(shí)施取水許可堅(jiān)持地表水與地下水統(tǒng)籌考慮，開源與節(jié)流相結(jié)合、節(jié)流優(yōu)先的原則，實(shí)行總量控制與定額管理相結(jié)合。”總量控制指標(biāo)是水資源管理的宏觀控制指標(biāo)，是指各流域、各行政區(qū)域、各行業(yè)、各企業(yè)、各用水戶可使用的水資源量。也就是用水計(jì)劃指標(biāo)。定額管理是水資源管理的微觀控制指標(biāo)，是確定水資源宏觀控制指標(biāo)總量的基礎(chǔ)。用水定額是確定生產(chǎn)單位產(chǎn)品或提供一項(xiàng)服務(wù)的具體用水量。只有在全社會(huì)的各地區(qū)、各行業(yè)、各用水戶層層建立用水總量控制和定額管理相結(jié)合的制度，才能使各地區(qū)、各行業(yè)和各用水戶都有自己的用水指標(biāo)和節(jié)水指標(biāo)，才能在全社會(huì)建立起一種節(jié)水激勵(lì)制度，才能層層落實(shí)節(jié)水責(zé)任，使用水、節(jié)水和每個(gè)單位和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益掛起鉤來。這樣，節(jié)水型工業(yè)、農(nóng)業(yè)和節(jié)水型社會(huì)才能建立起來，才能實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用、優(yōu)化配置和全面節(jié)約，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。提取申請(qǐng)和批準(zhǔn)5.關(guān)于審批機(jī)關(guān)專家：有三種情形：(1）一般情況下，取水申請(qǐng)人直接向具有取水審批權(quán)限的審批機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)?！稐l例》廢止了1993年《取水許可制度實(shí)施辦法》規(guī)定的“縣級(jí)受理、逐級(jí)上報(bào)”的方式，實(shí)行“誰(shuí)審批、誰(shuí)受理”的原則，簡(jiǎn)化了受理程序，提高了受理效率，方便了申請(qǐng)人。(2）需要利用多種水源的，合并申請(qǐng)與受理。取水單位或者個(gè)人需要利用多種水源，并且各種水源的審批機(jī)關(guān)不同的，申請(qǐng)人應(yīng)直接向最高一級(jí)具有審批權(quán)限的機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，由其合并受理和審批。申請(qǐng)人不應(yīng)也不必按不同的水源分別向不同的審批機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。這樣，既方便了申請(qǐng)人提出申請(qǐng)，又有利于審批機(jī)關(guān)統(tǒng)籌考慮取水申請(qǐng)、實(shí)施審批，有利于有關(guān)機(jī)關(guān)實(shí)施對(duì)取水行為進(jìn)行監(jiān)督管理。(3）取水許可權(quán)限屬于流域管理機(jī)構(gòu)的，申請(qǐng)人向取水口所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門提出申請(qǐng)，而不是直接向所在流域的流域管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)。作出這樣的規(guī)定，一是為了方便申請(qǐng)人，流域管理機(jī)構(gòu)辦公場(chǎng)所不一定在取水口所在的省份，申請(qǐng)人直接向流域管理機(jī)構(gòu)提出取水申請(qǐng)可能存在不便；二是為了提高辦事效率，由流域管理機(jī)構(gòu)審批的取水，一般也需要征求取水口所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門的意見，了解省級(jí)區(qū)域內(nèi)取水總量等有關(guān)情況，而取水申請(qǐng)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門受理并提出意見后轉(zhuǎn)送流域管理機(jī)構(gòu)，在程序上更加有效率。需要說明的是，省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門只是代為接收申請(qǐng)，不具有決定是否受理和是否審批的權(quán)限。省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)在提出初步意見后轉(zhuǎn)報(bào)流域管理機(jī)構(gòu)。流域管理機(jī)構(gòu)收到申請(qǐng)材料后，按照《條例》第十三條的規(guī)定作出受理或者不受理的處理。6.建設(shè)用水可行性分析專家:建設(shè)項(xiàng)目取水涉及區(qū)域內(nèi)水資源條件,取退水對(duì)周邊地區(qū)水生態(tài)及其他取水戶可能產(chǎn)生較大影響,同時(shí)因其取水量大,取水持續(xù),還存在自身用水合理性問題;此外,對(duì)于取用地下水的建設(shè)項(xiàng)目,還需要做大量前期水源勘探論證。近年來,建設(shè)項(xiàng)目取水影響周邊地區(qū)或河流下游地區(qū)用水的事例時(shí)有發(fā)生,引發(fā)水事糾紛。一些河流取水審批水量超過河流可利用水資源量,對(duì)流域或區(qū)域用水、生態(tài)與環(huán)境產(chǎn)生了嚴(yán)重影響;一些項(xiàng)目取用水缺乏科學(xué)論證,造成用水浪費(fèi),加劇了水污染和水資源緊缺等等。因此,有必要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目取水申請(qǐng)行為進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范。《水法》第二十三條規(guī)定,“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項(xiàng)目的布局,應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應(yīng),并進(jìn)行科學(xué)論證”,為建設(shè)項(xiàng)目水資源論證提供了法律依據(jù)。2002年3月24日水利部、國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)令第15號(hào)發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》自2002年5月1日實(shí)施以來,已取得了顯著效果。建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)過論證,用水工藝和用水量更加合理,既對(duì)合理利用和保護(hù)水資源起到了積極作用,也提高了建設(shè)項(xiàng)目單位的效益,提高了取水管理的科學(xué)性和合理性。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目取水的可行性進(jìn)行分析是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作,需要由具有建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)的單位進(jìn)行專門論證。由于建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書基本涵蓋了取水許可預(yù)申請(qǐng)的內(nèi)容，《條例》在規(guī)定“建設(shè)項(xiàng)目需要取水的，應(yīng)當(dāng)提交由具備建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)的單位編制的建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書”的同時(shí)，根據(jù)《行政許可法》便民、高效的原則，簡(jiǎn)化許可秩序，取消了取水許可預(yù)申請(qǐng)的規(guī)定。7.涉及第三者的利益要素專家：（1）申請(qǐng)書的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)根據(jù)《條例》第十二條的規(guī)定和審批機(jī)關(guān)提供的格式文本，如實(shí)、完整地填寫。(2）對(duì)與第三者的利害關(guān)系作出說明時(shí)，應(yīng)全面、客觀反映取水行為可能涉及的他人的利益，解決利害沖突的措施、辦法，以及與第三者協(xié)商情況或達(dá)成的協(xié)議等。(3）建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)取水的，應(yīng)當(dāng)先委托具備建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)的單位編制建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書。審查和決定遵守飲用水許可證8.行業(yè)用水定額的制定和管理專家：在審查取水申請(qǐng)時(shí)取水量審批的依據(jù)規(guī)定了三方面的內(nèi)容：(1）明確按照行業(yè)用水定額核定的用水量是取水量審批的依據(jù)。行業(yè)用水定額，是指在水平衡測(cè)試的基礎(chǔ)上，確定各行各業(yè)各種單位產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目的具體用水定額，是定額管理的基礎(chǔ)。行業(yè)用水定額乘以產(chǎn)品或者服務(wù)量等于總用水量，該總用水量就是審批取水量的重要依據(jù)。(2）補(bǔ)充規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門和質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)管理部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)制定本行政區(qū)域內(nèi)的行業(yè)用水定額并負(fù)責(zé)組織實(shí)施。(3）對(duì)省級(jí)行政區(qū)域尚未制定本行政區(qū)域行業(yè)用水定額的，可以參照國(guó)務(wù)院有關(guān)行業(yè)主管部門制定的行業(yè)用水定額執(zhí)行，確保審批取水量時(shí)有據(jù)可依。9.．審批機(jī)關(guān)的聽證專家：根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，結(jié)合取水許可的實(shí)際情況，規(guī)定了需要組織聽證的兩種情況：一是審批機(jī)關(guān)認(rèn)為取水涉及社會(huì)公共利益需要聽證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證，即依職權(quán)組織聽證。二是取水涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利害關(guān)系，申請(qǐng)人、利害關(guān)系人要求聽證的，審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。10.．“45個(gè)一個(gè)月”專家：審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理取水申請(qǐng)之日起45個(gè)工作日內(nèi)決定批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)。取水審批期限不同于《行政許可法》的一般要求，屬于特別規(guī)定?！?5個(gè)工作日”是指行政機(jī)關(guān)的工作日，不含雙休日和其他法定節(jié)假日。申請(qǐng)取用城市規(guī)劃區(qū)地下水的，審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)征求城市建設(shè)主管部門的意見，而城市建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)在5個(gè)工作日內(nèi)提出意見并轉(zhuǎn)送取水審批機(jī)關(guān)。審批期限不包括舉行聽證和征求有關(guān)部門意見所需的時(shí)間。11.取水申請(qǐng)批準(zhǔn)文件自行失效專家：取水申請(qǐng)批準(zhǔn)文件的有效期為3年。取水申請(qǐng)批準(zhǔn)后3年內(nèi)，取水工程或者設(shè)施未開工建設(shè)，或者需由國(guó)家審批、核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目未取得國(guó)家審批、核準(zhǔn)的，取水申請(qǐng)批準(zhǔn)文件自行失效。建設(shè)項(xiàng)目取水事項(xiàng)有較大變更的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新進(jìn)行水資源論證和申請(qǐng)取水。12.及其申報(bào)部門的職責(zé)專家：根據(jù)取水許可證核發(fā)的有關(guān)程序，分為兩種情況：一是對(duì)于新建取水工程或者設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定進(jìn)行試運(yùn)行，然后將試運(yùn)行情況報(bào)送取水審批機(jī)關(guān)，經(jīng)審批機(jī)關(guān)驗(yàn)收合格后，核發(fā)取水許可證。二是對(duì)于直接利用已有取水工程或者設(shè)施取水的，已有的取水工程或者設(shè)施經(jīng)審批機(jī)關(guān)審查合格即可發(fā)給取水許可證，不需再進(jìn)行試運(yùn)行，簡(jiǎn)化了審批發(fā)證的程序。13.．因水取得水資源專家：在取水許可制度中對(duì)節(jié)約的水資源可以有償轉(zhuǎn)讓作出了原則性規(guī)定，主要內(nèi)容有：(1)實(shí)施有償轉(zhuǎn)讓的主體必須是依法申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)的單位和個(gè)人。(2)可以轉(zhuǎn)讓的水資源必須是通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約的水資源。未采取節(jié)水措施，僅因取得取水權(quán)而取得的水資源不得有償轉(zhuǎn)讓。調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)。(3)在取水許可的有效期和取水限額內(nèi)。只有取水許可有效期限和取水限額以內(nèi)的水資源，取水人才具有取水權(quán)。(4)應(yīng)當(dāng)經(jīng)原取水審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，并辦理取水權(quán)變更手續(xù)，更換取水許可證。轉(zhuǎn)讓節(jié)約的水資源引起取水主體的變化，引起取水量的分置、取水方式的變化等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原取水審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。(5)可以依法有償轉(zhuǎn)讓。實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓，可以體現(xiàn)水資源的價(jià)值，鼓勵(lì)當(dāng)事人節(jié)水。取水權(quán)轉(zhuǎn)讓的費(fèi)用是轉(zhuǎn)讓雙方自愿交易的給付，不等于水資源費(fèi)，受讓的取水人仍然要依照《條例》的規(guī)定繳納水資源費(fèi)。(6)節(jié)約的水資源的轉(zhuǎn)讓涉及到較為復(fù)雜的技術(shù)和管理問題，具體的操作辦法由國(guó)務(wù)院水行政主管部門另行規(guī)定。水資源成本的征收和管理14.．水資源費(fèi)的繳納專家：國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行取水許可制度和有償使用制度，在《水法》第四十八條規(guī)定：“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)?！币虼耍∷畣挝换蛘邆€(gè)人應(yīng)當(dāng)繳納水資源費(fèi)。取水單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)批準(zhǔn)的年度取水計(jì)劃取水，即對(duì)取水單位或者個(gè)人實(shí)行計(jì)劃取用水或者定額取用水。在計(jì)劃或者定額取用水內(nèi)，實(shí)行平價(jià)收費(fèi)，超過計(jì)劃或者超定額取用水的，對(duì)超計(jì)劃或者超定額部分在平價(jià)收費(fèi)的基礎(chǔ)上累進(jìn)收取水資源費(fèi)。這是水資源費(fèi)征收中必須實(shí)行的計(jì)費(fèi)原則。水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)人民政府依據(jù)實(shí)際情況制定。由流域管理機(jī)構(gòu)審批取水的中央直屬和跨省、自治區(qū)、直轄市水利工程的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政部門、水行政主管部門制定。15.農(nóng)業(yè)水分調(diào)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)專家：《條例》對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取水的水資源費(fèi)征收有三方面的原則規(guī)定：一是制定征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)厮Y源條件、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)約用水需要。二是制定的征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)?shù)陀谄渌盟乃Y源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，糧食作物和水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)?shù)陀诮?jīng)濟(jì)作物的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。三是征收的步驟和范圍由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。16.．設(shè)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水限額的水電費(fèi)專家：一是直接從江河、湖泊或者地下取用水資源從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，符合規(guī)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)限額的取水，不繳納水資源費(fèi)；對(duì)超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水限額部分的取水，由取水單位或者個(gè)人根據(jù)取水口所在地水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際取水量繳納水資源費(fèi)。這里所指的“規(guī)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水限額的取水”，應(yīng)是《條例》第三十條第二款“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取水的水資源費(fèi)征收的步驟和范圍由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定”的內(nèi)容。二是取用供水工程的水從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，由用水單位或者個(gè)人按照實(shí)際用水量向供水單位繳納水費(fèi)，由供水工程單位統(tǒng)一繳納水資源費(fèi)；同時(shí)規(guī)定，水資源費(fèi)計(jì)入供水成本，即把供水工程單位定位于取水單位，充分發(fā)揮了供水工程單位已有的收費(fèi)體系的作用，使水資源費(fèi)的繳納機(jī)制更切實(shí)可行。17.水資源合理開發(fā)的使用范圍專家：水資源費(fèi)使用管理的原則《條例》第三十六條明確了以下兩個(gè)方面：一是明確規(guī)定了征收的水資源費(fèi)應(yīng)實(shí)行收支兩條線管理原則。但在如何收、如何支方面，體現(xiàn)了財(cái)政管理改革的要求，即統(tǒng)一要求征收的水資源費(fèi)全額納入財(cái)政預(yù)算，并由財(cái)政部門按照部門財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排。二是明確規(guī)定了征收的水資源費(fèi)支出用途與范圍。即主要用于水資源節(jié)約、保護(hù)和管理，也可以用于水資源的合理開發(fā)。從需要與可能看，目前用于水資源節(jié)約、保護(hù)和管理的水資源費(fèi)使用范圍宜為：水資源調(diào)查、評(píng)價(jià)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助；根據(jù)水資源節(jié)約、保護(hù)和管理的需要，進(jìn)行水資源補(bǔ)充監(jiān)測(cè)的經(jīng)費(fèi)；水資源節(jié)約、保護(hù)合法管理政策法規(guī)研究；水資源管理信息系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)；水資源規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助；水量分配方案和水量調(diào)度預(yù)案的研究和編制；水資源節(jié)約、保護(hù)和管理基礎(chǔ)資料的收集、整編和信息發(fā)布；水資源節(jié)約、保護(hù)和管理的先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的研究、推廣和應(yīng)用；水功能區(qū)的劃定和實(shí)施；地下水限采區(qū)、禁采區(qū)的劃定和實(shí)施；水域納污能力、限制排污總量意見的核定；節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助；取用水戶節(jié)水技術(shù)改造資金補(bǔ)助；水資源節(jié)約、保護(hù)和管理獎(jiǎng)勵(lì)資金；水資源管理人員培訓(xùn)和宣傳教育資金等?！耙部梢杂糜谒Y源的合理開發(fā)”，應(yīng)理解為小范圍補(bǔ)助性質(zhì)的，從需要與可能看，宜用的范圍為：國(guó)家和省、自治區(qū)、直轄市確定的水資源配置工程的前期工作；具有公益性的重要水源工程建設(shè)資金補(bǔ)助；地下水水源井封閉及水源置換工程建設(shè)資金補(bǔ)助；水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)水工程建設(shè)資金補(bǔ)助等。監(jiān)督管理18.水量調(diào)度依據(jù)專家：《水法》第四十六條規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)批準(zhǔn)的水量分配方案和年度預(yù)測(cè)來水量，制定年度水量分配方案和調(diào)度計(jì)劃，實(shí)施水量統(tǒng)一調(diào)度；有關(guān)地方人民政府必須服從。據(jù)此，《條例》第三十九條第二款明確規(guī)定：國(guó)家確定的重要江河、湖泊的流域年度水量分配方案和年度取水計(jì)劃，由流域管理機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門制定?？h級(jí)以上各地方行政區(qū)域的年度水量分配方案和年度取水計(jì)劃，由縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門根據(jù)上一級(jí)地方人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)下達(dá)的年度水量分配方案和年度取水計(jì)劃制定。19.審批機(jī)關(guān)需要進(jìn)一步履行好自己的轉(zhuǎn)變專家：取水審批機(jī)關(guān)必須向取水單位或者個(gè)人下達(dá)下一年度的取水計(jì)劃。這不僅是用水實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合的要求，也是對(duì)超計(jì)劃或者超定額取水部分累進(jìn)收取水資源費(fèi)的界定依據(jù)。《條例》第四十條第一款強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)審批機(jī)關(guān)要依照供給與需求進(jìn)行決策。即依照本地區(qū)下一年度取水計(jì)劃和取水單位或者個(gè)人提出的下一年度取水計(jì)劃建議進(jìn)行決策。二是強(qiáng)調(diào)審批機(jī)關(guān)要按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合平衡、留有余地的原則進(jìn)行決策。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，就是要統(tǒng)一考慮整個(gè)地區(qū)的供給與需求，保持供給與需求的協(xié)調(diào)。綜合平衡，就是要對(duì)取水單位或個(gè)人提出的需求進(jìn)行分析，保障合理的取水，抑制不合理需求，并對(duì)整個(gè)地區(qū)供給與需求進(jìn)行合理配置，保證供給與需求的總體平衡。留有余地，就是供給的計(jì)劃指標(biāo)不能全部分光，審查機(jī)關(guān)要對(duì)下一年可能出現(xiàn)的不確定取水風(fēng)險(xiǎn)和可能新增的取水量做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。審批機(jī)關(guān)向取水單位或者個(gè)人下達(dá)的是下一年度取水計(jì)劃，是預(yù)計(jì)的準(zhǔn)予取水量。在下一年度實(shí)際運(yùn)行中，有些取水單位或個(gè)人因特殊原因，例如擴(kuò)大生產(chǎn)，需要增加取水量，這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中經(jīng)常可能發(fā)生的情況，應(yīng)該視為正?，F(xiàn)象。但這種情況又有可能對(duì)他人計(jì)劃取水造成影響。因此，《條例》第四十條第二款規(guī)定，取水單位或者個(gè)人因特殊原因需要調(diào)整年度取水計(jì)劃的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原審批機(jī)關(guān)同意，目的是要把這種調(diào)整納入有序管理，既充分考慮取水戶的調(diào)整需求，又防止這種調(diào)整產(chǎn)生不利影響。20.水功能區(qū)健全工程管理水保政策專家：對(duì)取水單位或個(gè)人的取水量予以限制的規(guī)定，《條例》第四十一條在1993年《取水許可制度實(shí)施辦法》第二十一條基礎(chǔ)上加以規(guī)范，依據(jù)了《水法》規(guī)定，總結(jié)了以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)重視水環(huán)境，簡(jiǎn)化了依法行政的程序，賦予了審批機(jī)關(guān)依法行政更重職責(zé)。第四十一條第一款規(guī)定限制取水單位或者個(gè)人年度取水量的四種情形：(1）因自然原因，水資源不能滿足本地區(qū)正常供水的，主要指的是當(dāng)?shù)赜鲆娏撕登?，需要按來水情況采取限制措施。(2）取水、退水對(duì)水功能區(qū)水域使用功能、生態(tài)與環(huán)境造成嚴(yán)重影響的，主要指對(duì)水功能區(qū)的水質(zhì)狀況有重大影響的情況，需要依據(jù)水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)情況采取措施。(3）地下水嚴(yán)重超采或者因地下水開采引起地面沉降等地質(zhì)災(zāi)害的，主要指已經(jīng)劃定地下水禁止開采區(qū)或者限制開采區(qū)，并且已經(jīng)制定了地下水限采和壓采方案的情況或者出現(xiàn)了地面沉降嚴(yán)重情況，這些都需要取水許可審批部門主動(dòng)采取限制取水單位和個(gè)人年度取水量的行動(dòng)。(4）出現(xiàn)需要限制取水量的其他特殊情況的，例如本地區(qū)出現(xiàn)供水系統(tǒng)遭非自然原因破壞恢復(fù)期又較長(zhǎng)的情況，也需要對(duì)局部取水單位和個(gè)人年度取水量予以限制等。第二款是規(guī)定發(fā)生重大旱情時(shí)，審批機(jī)關(guān)可以對(duì)取水單位或者個(gè)人的取水量予以緊急限制，但必須事先要有旱情應(yīng)急預(yù)案。與第一款提法不同的是，第二款限制的是“取水量”，而第一款限制的是“年度取水量”。21.水行政主管部門對(duì)取水許可證的管理專家：一是將滿1年修訂為滿2年，這是為了提高可操作性，更加符合實(shí)際，二是將“由水行政主管部門或者授權(quán)發(fā)放取水許可證的行政主管部門核查后，報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，吊銷其取水許可證”，修訂為“由原審批機(jī)關(guān)注銷取水許可證”，這是因?yàn)樾抻喌摹端ā芬延幸?guī)定和國(guó)務(wù)院政府職能已經(jīng)進(jìn)行了調(diào)整?！暗蹁N”改為“注銷”，用語(yǔ)更為切貼。22.對(duì)行政檢查單位和個(gè)人的監(jiān)督檢查職責(zé)和方式進(jìn)行說明與明確專家：有權(quán)采取的措施有4項(xiàng)：(1）要求被檢查單位或者個(gè)人提供有關(guān)文件、證照、資料。這是保證縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查時(shí)，查清違法事實(shí)，獲取書證的重要手段。(2）要求被檢查單位或者個(gè)人就執(zhí)行本條例的有關(guān)問題做出說明。這是為保證縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查時(shí)，查清違法事實(shí)，獲取證人證言的重要手段。(3）進(jìn)入被檢查單位或者個(gè)人的生產(chǎn)場(chǎng)所進(jìn)行調(diào)查。這是為保證縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督檢查職責(zé)，直接獲取被檢查單位或者個(gè)人違反本條例行為證據(jù)的重要手段。(4）責(zé)令被檢查單位或者個(gè)人停止違反《條例》的行為，履行法定義務(wù)。這是為保證縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)有效實(shí)施監(jiān)督檢查權(quán)的重要手段，也是及時(shí)阻止違法行為，保護(hù)公民的合法權(quán)益的有力措施。23.．個(gè)人客觀上的申報(bào)比較專家：針對(duì)以往取水許可制度實(shí)施過程中存在的一些越權(quán)審批、審批取水量失控以及超計(jì)劃取水等情況，《條例》第四十六條強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)這方面的監(jiān)督管理。具體規(guī)定有3款：(1）第一款規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院水行政主管部門的規(guī)定，及時(shí)向上一級(jí)水行政主管部門或者所在流域的流域管理機(jī)構(gòu)報(bào)送本行政區(qū)域上一年度取水證發(fā)放情況。即應(yīng)通過總結(jié)和分析，報(bào)告上一年度發(fā)證總數(shù)、審批取水量，并按取水水源類型和取水方式類別劃分；報(bào)告對(duì)取水許可證的年度審查情況，發(fā)現(xiàn)的主要問題及處理情況；自查有無(wú)越權(quán)審批、超計(jì)劃審批的情況，并對(duì)進(jìn)一步改進(jìn)下一年度取水許可工作提出建議等。(2）第二款規(guī)定流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院水行政主管部門的規(guī)定，向國(guó)務(wù)院水行政主管部門報(bào)送其上一年度取水證發(fā)放情況，并同時(shí)抄送取水口所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門。進(jìn)行送樣的規(guī)定，既是國(guó)務(wù)院水行政主管部門掌握全國(guó)取水證發(fā)放情況的需要，也是協(xié)調(diào)做好流域管理機(jī)構(gòu)與地方人民政府水行政主管部門之間的取水許可工作的需要。(3）第三款規(guī)定了賦予上一級(jí)水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)糾正不當(dāng)行為的授權(quán)。法律責(zé)任24.水行政主管部門的責(zé)任專家：應(yīng)當(dāng)注意四個(gè)方面的問題：(1）如何認(rèn)定取水許可申請(qǐng)符合法定條件。按照《條例》第十七條的規(guī)定，審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在對(duì)申請(qǐng)材料全面審查的基礎(chǔ)上，綜合考慮取水可能對(duì)水資源節(jié)約保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響，決定是否批準(zhǔn)，對(duì)具有《條例》第二十條情形的，不得予以批準(zhǔn)。(2）如何準(zhǔn)確認(rèn)定取水許可批準(zhǔn)文件簽發(fā)或者取水許可證發(fā)放是否違背了審批權(quán)限。劃分取水許可申請(qǐng)審批權(quán)限的具體標(biāo)準(zhǔn)可能有多種形式，但最基本的仍是按照取水量的大小來劃分上下級(jí)水行政主管部門之間的審批權(quán)限。(3）行政相對(duì)人本不符合法定條件而取得許可，或者審批機(jī)關(guān)違反法定權(quán)限許可，在該行為被糾正后，行政相對(duì)人是否有權(quán)獲得補(bǔ)償或者賠償。按照《行政許可法》第六十九條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出行政許可具有濫用職權(quán)、違反程序等情形的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷，被許可人的合法權(quán)益因此受到損害的，應(yīng)當(dāng)依法給予賠償；第七十九條規(guī)定，被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)方式取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)給予處罰。所以，對(duì)于本不符合法定條件而取得取水許可，或者審批機(jī)關(guān)違反法定權(quán)限作出取水許可決定的，在該行為被糾正后，行政相對(duì)人能否獲得補(bǔ)償，首先取決于申請(qǐng)人和審批機(jī)關(guān)的責(zé)任劃分，如果該行為是因?yàn)樾姓鄬?duì)人欺騙、賄賂、隱瞞等原因造成的，則其不但不能得到賠償，還要承擔(dān)法律責(zé)任；如果行政相對(duì)人并無(wú)不當(dāng)行為，則有權(quán)獲得賠償；如果雙方均有責(zé)任，則應(yīng)合理確定雙方責(zé)任大小，分清主次，行政相對(duì)人可以獲得適當(dāng)補(bǔ)償。(4）對(duì)個(gè)別水行政主管部門從收取的水資源費(fèi)中“提成”的行為應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定。在實(shí)踐中，個(gè)別水行政主管部門對(duì)收取的水資源費(fèi)并未全額上繳財(cái)政，而是留下一定比例歸本部門使用，個(gè)別財(cái)政部門為了調(diào)動(dòng)水行政主管部門的工作積極性，雖然也實(shí)行“收支兩條線”，但在收到上繳的水資源費(fèi)后又按一定比例撥還水行政主管部門。水資源費(fèi)不全額上繳財(cái)政、財(cái)政經(jīng)費(fèi)與水資源費(fèi)收入掛鉤，都屬于違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為，應(yīng)當(dāng)予以糾正，如果將該部分水資源費(fèi)用于不正當(dāng)目的，就同時(shí)構(gòu)成了侵占、截留、挪用，應(yīng)當(dāng)依法處理。25.．有關(guān)利益和水的方面的處罰專家：《水法》第六十九條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自取水的或者不按批準(zhǔn)的取水許可取水的，一是責(zé)令停止違法行為，即立即停止取水。二是限期采取補(bǔ)救措施，即責(zé)令其限期補(bǔ)辦取水許可手續(xù)，或者通過向其他取水權(quán)人購(gòu)買節(jié)約的水資源等形式，取得合法有效的取水依據(jù)，如果其不符合取水許可法定條件，又無(wú)法通過節(jié)約水資源流轉(zhuǎn)等形式取得取水依據(jù)的，不能恢復(fù)取水。三是處2萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下罰款。需要說明的是，對(duì)具有本條例第四條規(guī)定情形之一的，不需要辦理取水許可證，自然也不能因?yàn)槠湮崔k理許可證而給予處罰。26.如果供水系統(tǒng)是有效的，未經(jīng)批準(zhǔn)的供水系統(tǒng)將被提取，無(wú)論收取什么樣的水，都被認(rèn)為是未經(jīng)授權(quán)的專家：由于當(dāng)事人的取水許可證已經(jīng)失效或無(wú)效，應(yīng)當(dāng)以未取得取水許可證擅自取水處理。27.競(jìng)合法規(guī)的處罰措施專家：《條例》第四十九條和第四十八條在這個(gè)問題上產(chǎn)生了法條競(jìng)合，即同一個(gè)違法行為同時(shí)違反了兩個(gè)法律條款，由于興建取水工程、設(shè)施是擅自取水的預(yù)備行為，按照