公共組織績效管理

第十三章

公共組織績效管理引例與思考：

考核不能簡單以財政收入論英雄思考題：1、此案例中績效考核為什么導致干部造假？2、如何進行考核才能防止此類現(xiàn)象發(fā)生？績效管理的歷史與目的績效管理是現(xiàn)代組織理性化管理要求的產物：理性、標準、非人格化產生于美國20世紀20年代的科學管理時代〔標準化模型、計件工資〕開展了定量與定性分析技術，戰(zhàn)略管理、目標制導、組織工作分析和崗位責任評價、組織鼓勵等手段，成為組織管理的重要工具。效率與績效行政效率概念的開展分為三個階段，即機械效率階段、社會效率階段、客觀效率與標準效率階段。嚴格意義上的效率就是指投入與產出之間的比例，力求以最少的投入獲得最大的產出。而績效是一個既與效率有聯(lián)系又有區(qū)別的概念，是一個包括效率但又比效率更為廣泛的概念。績效包含有成績和效益的意思，兩者本來就是一個相輔相成的統(tǒng)一體。成績產生效益，效益反映成績，效益是成績的導出，而成績是效益的根本所在。成績側重于從定量的角度進行考評，而效益那么更側重于從定性的角度進行考評。可以說，效率是一個單向度的概念，而績效卻是一個綜合性的范疇?？冃撌莻€體或群體為實現(xiàn)其目標而展現(xiàn)在不同層面的工作表現(xiàn)、直接成績和最終效益的統(tǒng)一體。它包括個人績效和組織績效兩個層面。公共組織績效管理工作能力工作態(tài)度工作行為工作績效組織因素環(huán)境因素（1）多因性。（2）多維性。（3）變動性。工作績效影響因素示意圖公共組織績效管理一、公共組織績效的概念公共組織績效是指公共組織利用組織資源的經(jīng)濟性、效率和效益，是公共組織功能的實現(xiàn)程度。公共組織績效的內容包括兩個根本方面：〔1〕內部績效。公共組織的內部績效指公共組織在管理過程中所實現(xiàn)的公共組織內部經(jīng)濟性、效率和效益?！?〕外部績效。公共組織的外部績效指公共組織在管理過程中所實現(xiàn)的公共組織外部社會效益。一個高績效的公共組織應具有以下特點：〔1〕可行的公共組織目標體系?！?〕合理化的權責結構體系?！?〕人性化的人事管理范式?！?〕較高的靈敏度和創(chuàng)新能力?！?〕建立在績效評估根底上的內部競爭?！?〕相對充分的外部競爭。績效管理開展的階段以個人為中心，以品德或人格特征為主要指向的評價方式以個人為中心，以生產結果或定量成果為主要指向的評價方式將組織目標與個人績效要求結合的評價方式關注產出和效勞中的質量層面的評價全方位地、全員參與的績效評價將戰(zhàn)略目標和議程納入組織績效管理團隊績效評價，整合個人績效目標二、公共組織績效的影響因素1．外部因素〔1〕政治因素。〔2〕經(jīng)濟因素?！?〕社會因素?！?〕地理因素?！?〕科學技術因素。2．內部因素〔1〕組織因素?！?〕人員因素公共組織績效管理三、公共組織績效評估的概念評估是指評估主體對評估客體所具有的價值與作用以及這些價值與作用的數(shù)量與質量進行評價、判斷和預測的活動?？冃гu估就是運用科學的方法、標準和程序，對行為主體的業(yè)績、成就和實際作為做盡可能準確的評價。公共組織績效評估在理論和實踐上的開展與多種因素有關：〔1〕公共組織績效評估的興起與社會科學的開展緊密相關?！?〕財政壓力是公共組織績效評估興起的重要動因。〔3〕新的管理理念是公共組織績效評估興起的理論根底?！?〕競爭的挑戰(zhàn)是公共組織績效評估興起的主要推動力。公共效勞績效評估的內容和指標公共效勞績效評估的內容包括三個方面：提供公共效勞的能力提供公共效勞的過程提供公共效勞的結果三個方面構成三類一級指標。三類指標的內涵與特點：能力指標：反映提供公共效勞的能力包括：組織結構、人員、財力、文化等，構成二級指標特點：潛力、靜態(tài)每個二級指標包括多個具體指標〔三級指標〕。公共效勞績效評估的內容和指標三類指標的內涵與特點：過程指標：反映提供公共效勞的實際過程和行為包括：流程、回應性、資源使用、制度建設等，構成二級指標特點：顯性、動態(tài)每個二級指標包括多個具體指標〔三級指標〕。公共效勞績效評估的內容和指標三類指標的內涵與特點：結果指標：反映提供公共效勞的產出和效果包括：直接產出〔效勞的有效性、效率、便利性、公平性〕和綜合效果〔效勞對象滿意度、主管部門滿意度〕，構成二級指標特點：綜合、易量化每個二級指標包括多個具體指標〔三級指標〕。公共效勞績效評估的內容和指標例：荷蘭學者對歐洲國家教育效勞的績效評估與比較涉及：教育體制資源使用入學和就業(yè)本錢和生產率質量和效果例：荷蘭學者對歐洲國家醫(yī)療衛(wèi)生效勞的績效評估與比較涉及：醫(yī)療衛(wèi)生體制資源使用病人治療本錢和生產率醫(yī)療質量有效性下屬績效管理的五個關鍵決策誰來評價?選擇正確的績效評價主體效勞對象主管本人上級監(jiān)督者公眾同級360度考評如何評估評估什么為何評估誰來評估績效管理在人力資源管理各職能中的地位一般環(huán)境

具體環(huán)境愿景流程架構工作設計工作分析方案招聘選拔錄用工作評價技能評價績效管理培訓開發(fā)職位變動解雇退休薪酬福利組織文化使命組織戰(zhàn)略/經(jīng)營戰(zhàn)略/職能戰(zhàn)略四、公共組織績效評估的標準和指標績效評估標準是公共組織績效評估的參照系。績效評估指標是公共組織績效的衡量依據(jù)，它代表著績效衡量的內容。一般而言，績效評估標準包括經(jīng)濟〔economic〕、效率〔efficiency〕、效益〔effectiveness〕、公平〔equity〕四個方面，即“4E〞標準。根據(jù)上述評價標準可設立如下一些衡量指標：〔1〕工作量指標?！?〕時間指標。〔3〕費用指標。〔4〕目標實現(xiàn)程度指標?！?〕社會公眾的滿意程度指標。公共組織績效管理績效管理的要件清晰的績效評估目標。即我們?yōu)槭裁匆M行績效管理？我們針對什么問題？持有怎樣的動機？——績效管理是一把“雙刃劍〞，為善？為惡？主觀為善？客觀為惡？信息的可獲取性和可認同性。即我們依據(jù)什么進行考評？績效評估的流程和方法。即我們怎樣才能形成有效的評估？將績效評估作為一個系統(tǒng)，構成有機的“行為－結果〞鏈?？冃Ч芾淼墓δ芪宕蠊δ埽赫J知-共識〔一體化目標〕排序-行動〔優(yōu)先性〕評估-監(jiān)控溝通-改進診斷-改革績效管理是一個持續(xù)溝通的改進過程績效計劃績效輔導與反饋績效評價行動發(fā)展績效戰(zhàn)略結果使用績效管理的根本工作職責確定評估目標確立評估導向設立評估指標定義評估標準評價與績效改進反饋與量表完善完整的政府績效管理系統(tǒng)組織的績效目標：組織的使命、增值目標、任務和擬達成績效成果部門的績效目標：部門如何為實現(xiàn)組織增值目標而努力工程的績效目標：工程的設計和運營如何實現(xiàn)組織的增值目標員工個人績效指標：員工個人工作標準與工作產出如何奉獻于組織增值目標完整的政府績效管理流程〔1〕績效導向：確定某種目標或者組織擬達成的某種績效成果形式〔2〕績效衡量：設計、衡量組織目標實現(xiàn)的標尺和指標系統(tǒng)〔3〕績效改進與追蹤持續(xù)監(jiān)測績效實現(xiàn)狀況，不斷改進績效水平公共組織績效管理五、公共部門績效管理存在的問題學者林奇和戴伊認為有效衡量政府績效存在如下問題：內部無能的反功能政府績效的因果關系難以確定公共部門組織很少能控制環(huán)境的因素政治考量經(jīng)常是資源配置的中心政府績效管理的困境難以“聚焦〞的政府目標：周期性波動局部公共產品的無形化政府追求預算、編制最大化的沖動官員“循規(guī)蹈矩〞的行為模式官員不喜歡評估自己挑戰(zhàn)性的政府績效管理目標多元化體制的制約局部公共產品的無形化領導人的價值取向公民的多樣需求不同結果取向間的均衡績效結果的表達方式政府部門、層級、地區(qū)間責任關系標準和指標的模糊甚至沖突績效管理制度共同的問題在于：績效管理的一個重要前提就是必須將所有的績效都以量化的方式呈現(xiàn)，再據(jù)此進行績效衡量。功能相同的公共組織有地區(qū)性的差異，規(guī)模大小不一，以同樣的績效指標來衡量它們之間的績效并作比較，并不公平。如何訂定和品質績效有關的指標仍然是績效衡量的主要限制。負責訂定績效指標的人的能力不易評價?？冃Ч芾淼暮饬坑匈囉诳煽康男畔?，如收集的信息錯誤或不夠全面，就無法真實反映機關的實際績效。六、績效管理成功的條件美國會計總署確認了七項成功進行績效改進的做法：管理者要成為組織績效的中心高層的支持和承諾制定績效目標與績效規(guī)劃績效衡量對組織要有意義利用績效規(guī)劃和衡量體系使管理者負責任意識到績效的重要，并促使組織成員參與績效改進要連續(xù)不斷地發(fā)現(xiàn)問題和績效改進的時機案例分析：公務員績效考核績效考核是公務員鼓勵的重要手段，考核結果是人員獎懲、職務升降、工資增減、培訓和辭退的依據(jù)，它一方面可以為公務員本人指明工作方向，激發(fā)他們實現(xiàn)目標的積極性和主動性；另一方面將考核跟公務員的工資、獎金、晉升、培訓等聯(lián)系起來，不僅能夠滿足他們的物質利益，也利于在組織內部形成競爭向上、開拓進取的工作氣氛。公務員績效考核中的問題1.考核的內容分類，處長、科長、科員、辦事員一起考核，難以分出優(yōu)劣，有的部門連續(xù)幾年的“優(yōu)秀〞都是領導而無群眾；2.考核結果“等次〞，不能充分反映公務員的真實情況。3.有些地方考核程序中民主流于形式，考核往往是走過場，干好干壞一個樣，以至只上不下、優(yōu)不勝劣不汰的現(xiàn)象依然普遍存在，損害了考核的嚴肅性、公平性、科學性，導致考核難以產生實效。4.有些部門按人數(shù)比例分配優(yōu)秀名額，大多數(shù)人員集中在“稱職大平臺〞上，結果往往是工作量大、認真負責的公務員沒有被評為優(yōu)秀，而少數(shù)實際上工作不稱職的公務員也被勉強評為稱職。內在原因事實上，在我國行政機關這種鼓勵機制通常難以發(fā)揮它應有的作用，一般的公務員根本沒有什么危機意識，一是因為績效考核機制本身的作用不明顯，沒有科學的考核體系和方法，二是因為各級行政機關沒有認真對待，得不到有效的執(zhí)行。主要原因是政府的行政管理工作主要是效勞，很難量化，而且政府績效大局部都帶有一定的滯后性，難以及時的表達出來。

由外而內的考核

——杭州市政府績效綜合考評

杭州綜合考評是杭州市委、市政府按照“創(chuàng)一流業(yè)績，讓人民滿意〞的宗旨，自2000年開始對市直單位和區(qū)、縣〔市〕通過社會評價、目標考核和領導考評進行的綜合性考核評價。通過幾年的實施，政府績效考核已經(jīng)成為轉變機關作風的殺手锏，促進科學開展的助推器，破解民生問題的指揮棒，引領創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)的方向標。

考評體系將市直各部、委、辦、局及市直有關單位，根據(jù)工作職能、性質的不同，分為綜合考評單位、非綜合考評單位和其他單位三類進行考評，設置不同的考評內容、分值權重、評選系數(shù)等。考評根本分值設定為100分，其中社會評價50分，按比例隨機抽取市民、企業(yè)、市黨代表、市人大代表、市政協(xié)委員、專家學者等9個層面約1.5萬名投票人員，對市直單位進行滿意度評價；目標考核45分，主要是考核市直單位職能目標和共性目標的完成情況；領導考評5分，由市四套班子領導和法、檢兩長對市直單位的總體工作實績進行評價；另設置創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標，為綜合考評加分工程，實行績效評估。同時，推出社會