論我國設備監(jiān)理制度的構建

論我國設備監(jiān)理制度的構建

設備監(jiān)控行業(yè)是我國實施改革開放政策后，適應市場需求而產(chǎn)生的現(xiàn)代服務業(yè)。設備監(jiān)理單位接受委托人的委托,依據(jù)合同對設備質(zhì)量、投資、進度和安全等實施管理服務和專業(yè)化監(jiān)督活動,雖然設備監(jiān)理是借助市場機制介入設備工程項目的,卻承擔了保障重大設備質(zhì)量,提高投資效益的社會功能。目前,我國設備監(jiān)理已涉及冶金、石油石化、電力、信息、環(huán)保、港口、鐵道及城市軌道交通、核化工、熱力及燃氣、船舶等22個工業(yè)領域。我國政府目前針對設備質(zhì)量安全的監(jiān)管制度主要有工程質(zhì)量監(jiān)督、特種設備安全監(jiān)察和工業(yè)產(chǎn)品許可證等制度。政府質(zhì)量安全監(jiān)管制度主要是以設備安全不安全和不安全的后果確定監(jiān)督管理的重視程度和管理方式的;在建設過程中業(yè)主除關注設備的生產(chǎn)運營安全之外,主要是以設備的使用功能和投資效益來確定建設項目的管理方式和設備監(jiān)理內(nèi)容的。政府質(zhì)量安全監(jiān)管制度與設備監(jiān)理不是互相替代、相互矛盾的關系,而是相互促進的關系。1設備監(jiān)控和國家質(zhì)量安全體系的建立1.1設備理理工藝所體現(xiàn)的依據(jù)《特種設備安全監(jiān)察條例》,為了加強特種設備的安全監(jiān)察,防止和減少事故,保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全,我國實行特種設備安全監(jiān)察制度,依法對特種設備的生產(chǎn)(含設計、制造、安裝、改造、維修)、使用、檢驗檢測進行行政監(jiān)督管理。特種設備是指涉及生命安全、危險性較大的鍋爐、壓力容器(含氣瓶)、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施和場(廠)內(nèi)專用機動車輛。特種設備安全監(jiān)察是政府履行保證公共安全的監(jiān)督管理職能,政府關注質(zhì)量安全的本質(zhì)是關注安全,是監(jiān)督性檢驗;是以安全不安全,不安全的后果確定監(jiān)督管理的重視程度和管理方式的。設備監(jiān)理是設備監(jiān)理單位受業(yè)主委托履行管理和監(jiān)督職責,在關注產(chǎn)品的安全性能的同時,關注設備的使用性能,是符合性、見證性的檢查監(jiān)督。設備監(jiān)理是以設備的使用功能和投資效益確定項目的管理方式和監(jiān)理方式的。1.2c認證產(chǎn)品3C認證制度規(guī)定,凡列入強制性產(chǎn)品認證目錄內(nèi)的產(chǎn)品,必須經(jīng)國家指定的認證機構認證合格,取得相關證書并加施認證標志后,方能出廠、進口、銷售和在經(jīng)營服務場所使用。3C認證產(chǎn)品主要是單體產(chǎn)品、標準產(chǎn)品、材料或工具,是解決通用性產(chǎn)品符合國家強制性安全標準的問題。3C認證產(chǎn)品包括電線電纜、電路開關及保護或連接用電器裝置、低壓電器、小功率電動機、電動工具、電焊機、照明設備、電信終端設備、機動車輛及安全附件、輪胎產(chǎn)品、安全玻璃、農(nóng)機產(chǎn)品、無線局域產(chǎn)品、裝飾裝修材料、玩具、信息安全產(chǎn)品。3C認證的產(chǎn)品,業(yè)主一般不會重復實施設備監(jiān)理。1.3產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度是解決生產(chǎn)企業(yè)的資格準入和生產(chǎn)合格產(chǎn)品能力問題,而設備監(jiān)理要代表委托人監(jiān)督檢查其采購設備滿足采購要求,并代表委托人驗收設備。工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度規(guī)定,企業(yè)未取得生產(chǎn)許可證不得生產(chǎn)、銷售列入目錄的產(chǎn)品。工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理的產(chǎn)品范圍包括59大類,其產(chǎn)品日常生產(chǎn)過程和產(chǎn)品質(zhì)量由生產(chǎn)企業(yè)自行負責,絕大多數(shù)均不屬于監(jiān)理關注的范圍,在無標準設計要求時,業(yè)主不會要求實施設備監(jiān)理。生產(chǎn)許可證制度是政府對申請人生產(chǎn)能力的認可和評價。但最終產(chǎn)品的適用性還是由采購方確定,設備監(jiān)理要解決具體產(chǎn)品與采購方需求的符合性問題。對大部分工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理的產(chǎn)品,采購方一般不采用設備監(jiān)理的管理方式,當然不排除對生產(chǎn)許可證管理的產(chǎn)品,視情況不同根據(jù)需要采購方也可能委托監(jiān)理單位到產(chǎn)品生產(chǎn)現(xiàn)場實施制造監(jiān)理(監(jiān)造)。設備監(jiān)理在代表委托人進行監(jiān)督管理的過程中,必須要核查企業(yè)的資質(zhì)情況、管理體系,審查原材料和配件產(chǎn)品是否符合國家法律法規(guī)和強制標準要求,是否已取得了強制認證或者工業(yè)許可證。更要解決該產(chǎn)品滿足設計要求和成套設備配套的需要,所以有時要進行全過程監(jiān)理。事實上,設備監(jiān)理更有利于政府各項監(jiān)管制度的實施。1.4項目單位檢查政府對建設工程質(zhì)量的監(jiān)督是授權工程質(zhì)量監(jiān)督站來完成的。監(jiān)督站主要依據(jù)是法律、法規(guī)和強制性標準,對建設項目涉及的建設單位、施工單位、監(jiān)理單位等單位,其單位資質(zhì)、人員資格、質(zhì)量管理和施工質(zhì)量進行巡回抽查。監(jiān)督站對建設單位組織的竣工驗收實施監(jiān)督,并代表政府出具工程質(zhì)量監(jiān)督證明文件。監(jiān)理單位及其監(jiān)理活動是工程質(zhì)量監(jiān)督的重要內(nèi)容之一。政府工程質(zhì)量監(jiān)督是強制性的宏觀管理,監(jiān)理單位開展的監(jiān)理活動是社會服務,是具體項目的工程管理服務。2通過比較分析，比較了設備質(zhì)量監(jiān)督和國家質(zhì)量監(jiān)督體系2.1包括設備質(zhì)量安全的監(jiān)管制度政府質(zhì)量安全監(jiān)管是政府部門對產(chǎn)品(包括設備)質(zhì)量安全的監(jiān)管制度,設備監(jiān)理是采用市場手段、發(fā)揮第三方社會監(jiān)督功能對重大設備的質(zhì)量安全專業(yè)化監(jiān)督制度。政府針對產(chǎn)品(包括設備)質(zhì)量安全的監(jiān)管制度主要有工程質(zhì)量監(jiān)督、特種設備安全監(jiān)察和工業(yè)產(chǎn)品許可證等制度。這些制度不能替代委托人(項目的業(yè)主)對設備監(jiān)理的需求,不能提供委托人須要設備監(jiān)理為其提供的管理服務問題。但反過來講,實施設備監(jiān)理,更能夠促進上述各項政府監(jiān)管制度的實施。保障重大設備的質(zhì)量安全,是政府監(jiān)管部門、業(yè)主和設備監(jiān)理單位的共同目標。政府質(zhì)量安全的監(jiān)管與設備監(jiān)理不是互相替代的關系,是相互聯(lián)系和相互促進的關系,政府質(zhì)量安全的監(jiān)管制度與設備監(jiān)理兩種制度不能相互替代且應當同時存在的。2.2重要措施的分析對比政府質(zhì)量安全監(jiān)管與設備監(jiān)理是保障重大設備質(zhì)量安全的重要措施,但是在任務的來源、服務的對象、涉及的設備或領域不同、工作內(nèi)容、工作方式等有所不同(見表1、表2),以特種設備安全監(jiān)察為例進行如下分析對比。2.2.1對設備的監(jiān)管特種設備安全監(jiān)察是檢查生產(chǎn)活動的合法性,不出具設備合格文件,不代表業(yè)主/客戶驗收。不涉及設備進度和成本、投資。不關注設備配套性能的要求。具體的安全標準、規(guī)范等要求是基本要求。設備監(jiān)理審查被監(jiān)理單位的質(zhì)量保證體系及其運行情況。代表業(yè)主/客戶檢查、審核、見證、確認、驗收。對設備質(zhì)量、安全、進度、成本/投資的監(jiān)督管理。關注單件指標、單機性能及系統(tǒng)功能。設備的質(zhì)量、安全等指標須符合合同要求,一般高于國家標準。滿足委托人的質(zhì)量技術要求和使用功能要求。2.2.2設備監(jiān)理人和委托人委托人設備監(jiān)理的任務是來自于重大設備投資人(采購方)的委托,設備監(jiān)理人為委托人服務,對委托人負責,委托人自行選擇監(jiān)理人;特種設備安全檢查(特檢)的任務來源于行政委托,對政府負責。2.2.3設備安全監(jiān)察安全性能監(jiān)督檢驗特種設備安全監(jiān)察制度,行政部門直接承擔特種設備質(zhì)量安全的監(jiān)察責任;設備監(jiān)理制度,行政部門不直接承擔設備的質(zhì)量安全責任,設備監(jiān)理單位不直接進行檢驗,只承擔質(zhì)量安全的監(jiān)理責任,承包方承擔質(zhì)量安全的責任。特種設備安全監(jiān)察(安全性能監(jiān)督檢驗)是管理關鍵工序、檢驗設備的安全性能是否滿足強制性標準和監(jiān)檢規(guī)程的要求。設備監(jiān)理是檢查確認設計、工藝、材料、備套件、制造過程、檢驗等符合委托人合同規(guī)定的要求,在滿足強制性標準和監(jiān)檢規(guī)定的前提同時,還應當滿足委托人合同規(guī)定的使用要求,并代表委托人檢驗、確認。2.2.4大型機械和場廠內(nèi)專用機動車設備監(jiān)理涉及的設備范圍遠遠大于特種設備安全監(jiān)察的設備范圍。特種設備檢查包括涉及生命安全、危險性較大的鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施和場(廠)內(nèi)專用機動車輛。設備監(jiān)理包括冶金、石油石化、電力、信息、環(huán)保、港口、鐵道及城市軌道交通、核化工、熱力及燃氣、船舶等二十多個工業(yè)領域的成套設備或關鍵設備。設備監(jiān)理涉及領域廣泛,很多重大設備,特種設備安全監(jiān)察制度沒有涵蓋,如國家壓力容器監(jiān)察規(guī)范和監(jiān)察規(guī)程等不包括核容器類設備。2.2.5既安全監(jiān)察又安全性能監(jiān)督檢驗在質(zhì)量安全方面,特種設備安全監(jiān)察(安全性能監(jiān)督檢驗)和設備監(jiān)理的監(jiān)督檢查的范圍不同。特種設備安全監(jiān)察(安全性能監(jiān)督檢驗)是按照安全規(guī)范、監(jiān)檢規(guī)程進行檢查,檢查的項目有明確規(guī)定。設備監(jiān)理要考慮整體質(zhì)量、設備的使用功能、備套件的接口等,檢查點多、面廣、流程長,設備監(jiān)理在質(zhì)量安全方面的監(jiān)督檢查項目遠遠大于安全性能監(jiān)督檢驗的項目或節(jié)點。2.2.6設備理紀各方面特種設備安全監(jiān)察(安全性能監(jiān)督檢驗)是監(jiān)督檢查設備安全性能是否滿足強制性標準和監(jiān)檢規(guī)程的要求,檢查設備安全性能,安全監(jiān)察的環(huán)節(jié)是特種設備的生產(chǎn)(含設計、制造、安裝、改造、維修)、使用、檢驗檢測及其監(jiān)督檢查。設備監(jiān)理包括監(jiān)督檢查和管理兩個方面內(nèi)容。對設備形成過程(包括設計、制造、安裝、改造、調(diào)試、檢驗檢測)的質(zhì)量、安全、成本、進度進行監(jiān)督檢查,包括監(jiān)督檢查設備安全性能;同時對被監(jiān)理單位的履行合同的行為進行檢查和管理,管理協(xié)調(diào)各方的關系,包括督促監(jiān)督合同雙方遵守國家法律法規(guī)和強制性標準的行為。同時,設備監(jiān)理是為整個重大設備項目服務的,因此,設備監(jiān)理不僅關注安全性能是否合格,同時關注質(zhì)量、成本的要求,關注與其他設備的安裝工藝、接口要求,確保設備的功能達到設計能力。2.2.7提前設置病理控制點特檢人員根據(jù)《產(chǎn)品安全性能監(jiān)督檢驗項目》的規(guī)定進行直接監(jiān)檢,出具監(jiān)檢報告。設備監(jiān)理提前設置監(jiān)理控制點(R、W、H),采用檢查、審核、確認等見證的方式對設備設計、制造、調(diào)試、試驗、檢驗等過程進行檢查監(jiān)督,不直接進行檢驗,不出具檢測報告,出具監(jiān)理報告。而且,設備監(jiān)理工程師都具有代業(yè)主逐步驗收、確認的重要職責。3設備制造的法規(guī)我國雖然已經(jīng)先后頒布了《建設工程質(zhì)量管理條例》、《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》、《建設工程勘察設計管理條例》,對建設工程中涉及的土木工程、建筑工程、線路管道和設備安裝工程及裝修工程進行了規(guī)范。但對涉及工業(yè)固定資產(chǎn)投資和技術改造項目的成套設備質(zhì)量和效益的設計方案、設備選型,設備制造質(zhì)量、滿足設計功能、設計能力的管理,一直沒有一個系統(tǒng)的、全過程的、專門的法規(guī)要求。隨著政府質(zhì)量安全監(jiān)管制度的實施,已相繼制定發(fā)布了《國家強制性產(chǎn)品認證目錄》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理產(chǎn)品目錄》、《特種設備目錄》、《建設工程監(jiān)理范圍和規(guī)模標準規(guī)定》,但是目前還沒有制定“設備監(jiān)理范圍和規(guī)模標準規(guī)定”,重大設備項目的進度和成本/投資控制、設備的成套性、設備是否滿足設計要求仍是國家質(zhì)量安全監(jiān)管制度的主要缺失(見圖1)。4質(zhì)量安全監(jiān)督管理職能從重大設備形成過程的規(guī)律和特點來看,政府質(zhì)量安全監(jiān)管,是行使對設備的質(zhì)量安全監(jiān)督管理職能,以保證公共安全最基本的要求為標準,對通用的、基礎的、公共產(chǎn)品的監(jiān)督,用防止不合格產(chǎn)品進入市場的行政手段保證公共安全。政府質(zhì)量安全監(jiān)管不代表業(yè)主/客戶驗收,不涉及設備進度和成本、投資。4.1對相關各方的監(jiān)督檢查設備監(jiān)理不但要求單位、人員、產(chǎn)品符合有關規(guī)定,設備監(jiān)理也對建設方、制造廠、檢測機構等有關各方執(zhí)行國家質(zhì)量安全監(jiān)督制度進行監(jiān)督檢查,有利于政府質(zhì)量安全監(jiān)管的落實,是政府質(zhì)量安全監(jiān)管的有效補充。4.2設備理工處理是設備專業(yè)的內(nèi)部資對業(yè)主而言,設備監(jiān)理要常駐現(xiàn)場,不僅要監(jiān)督生產(chǎn)合格的成套設備,要為業(yè)主甄別外購設備合格與否、適用與否,確保監(jiān)造的產(chǎn)品合格,配套后達到設計要求。同時,設備監(jiān)理有協(xié)調(diào)解決設備接口和缺陷管理的作用,有利于控制投資風險,易于實現(xiàn)業(yè)主的意圖,使項目采購、過程執(zhí)行、物項檢驗和質(zhì)量等始終處于受控狀態(tài)。業(yè)主更容易獲得及時準確的信息,可以及時了解進展情況、采取措施解決問題,業(yè)主方工作量將大大減少。4.3建立透明互信的監(jiān)督機制對業(yè)主和被監(jiān)理方而言,設備監(jiān)理還要協(xié)助業(yè)主和承包方建立透明互信的監(jiān)督機制,有為業(yè)主和被監(jiān)理方溝通協(xié)調(diào)、處理爭議、保護合同雙方利益的作用。4.4加強設備監(jiān)管設備監(jiān)理服務的領域廣泛,很多重大設備和工藝流程特種設備安全監(jiān)察和生產(chǎn)許可等制度沒有涵蓋。從投資過程看,設備監(jiān)理服務的大多是工業(yè)固定資產(chǎn)投資項目,設備監(jiān)理的全過程控制很重要的任務就是從源頭控制投資風險;從設備的范圍和工藝看,特