農(nóng)地的自然增值與漲價(jià)歸公論關(guān)于我國農(nóng)地轉(zhuǎn)非自然增值分配理論的新思考

農(nóng)地的自然增值與漲價(jià)歸公論關(guān)于我國農(nóng)地轉(zhuǎn)非自然增值分配理論的新思考

一、土地開發(fā)權(quán)的客觀理論支撐—農(nóng)地轉(zhuǎn)非的自然增值及其分配的傳統(tǒng)觀點(diǎn)耕地的自然價(jià)值是指除耕地所有者和用戶以外的社會投資對土地的輻射影響而增加的價(jià)值。這種投資系用于城市、工礦區(qū)、交通干線、港口等的綜合性建設(shè)。農(nóng)地一旦轉(zhuǎn)非之后,其對于地價(jià)的影響突出地顯露出來。“輻射論”的實(shí)質(zhì)并非是這些用地以外的各項(xiàng)建設(shè)成果的價(jià)值轉(zhuǎn)移到該土地上,而是各種非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目的功能直接改善了新增非農(nóng)建設(shè)用地的使用條件,使得用地者獲得種種便利。從而,對這些土地的需求量增加,而土地的固定性則決定了位置優(yōu)良的土地的有限性并造成其價(jià)格明顯上漲。從而,所謂“輻射性增值”歸根到底是由土地位置所決定的稀缺性增值?！皾q價(jià)歸私(農(nóng))論(制)”是在封建主義和資本主義社會中持續(xù)存在的。它的基本理論支撐是“土地非農(nóng)開發(fā)權(quán)補(bǔ)償論”。這種理論主張,農(nóng)民應(yīng)當(dāng)擁有完整的農(nóng)地產(chǎn)權(quán);農(nóng)地?zé)o論以何種方式轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地,原所有者都應(yīng)當(dāng)獲得完整的“非農(nóng)開發(fā)權(quán)價(jià)格”,即“非農(nóng)地價(jià)格”,這才算得上是“農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)完整”。在我國,一些學(xué)者認(rèn)定,農(nóng)民收入低、提高慢的基本原因之一是政府征收農(nóng)地的補(bǔ)償太低,將失地農(nóng)民排除在土地增值分配之外;認(rèn)為農(nóng)地轉(zhuǎn)非的自然增值應(yīng)當(dāng)完全歸失地農(nóng)民所有?！皾q價(jià)歸公論”是針對“漲價(jià)歸私(農(nóng))論”而提出的,以19世紀(jì)美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·喬治為主要代表人物,他認(rèn)為,土地價(jià)值不表示生產(chǎn)的報(bào)酬,它表示壟斷的交換價(jià)值。它在任何情況下都不是占有土地者個(gè)人創(chuàng)造的;而是由社會發(fā)展創(chuàng)造的。因此,社會可以把它全部拿過來。孫中山先生很贊賞喬治的理論;后來,孫中山的追隨者對其“平均地權(quán)”理論進(jìn)行闡述時(shí),將上述思想概括為“漲價(jià)歸公”這四個(gè)漢字?！皾q價(jià)歸公論”在土地開發(fā)權(quán)上的客觀理論支撐必然是“土地開發(fā)權(quán)國有論”。盡管亨利·喬治等人沒有使用這種字樣,但是其理論本質(zhì)如此。二、作者的最新觀點(diǎn)是“考慮個(gè)人和公眾”(一)產(chǎn)權(quán)理論的漏洞及其當(dāng)代實(shí)踐對我國土地資上述兩種觀點(diǎn)都具有片面性——既具有值得肯定的一面,又具有必須否定的一面?！皾q價(jià)歸農(nóng)(私)論”的出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)失地農(nóng)民的利益,但是它忽視整個(gè)社會,其中包括其他農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)享有此項(xiàng)權(quán)利,顯然失之偏頗;尤其是它根本無視農(nóng)地轉(zhuǎn)非并非失地農(nóng)民本身努力的結(jié)果,而是由土地位置和政府土地利用規(guī)劃所決定的。如果完全遵循“漲價(jià)歸農(nóng)(私)論”,則必然既不利于土地被征用可能性較大的城郊及其他交通發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民安心務(wù)農(nóng),也不利于基本農(nóng)田的在耕農(nóng)民堅(jiān)守崗位。“漲價(jià)歸公論”承認(rèn)農(nóng)地自然增值產(chǎn)生的社會經(jīng)濟(jì)根源,然而,它僅僅認(rèn)為社會應(yīng)當(dāng)擁有整個(gè)農(nóng)地開發(fā)權(quán),而不顧失地農(nóng)民也擁有獲得充分補(bǔ)償?shù)奶烊粰?quán)利,從而使其受到不公平待遇,也是不可取的。我國過去長期對于失地農(nóng)民實(shí)行低補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐表明,“漲價(jià)歸公”曾經(jīng)是我國實(shí)際上遵循的不成文準(zhǔn)則。如果不擯棄這種理論,而僅僅是增加失地農(nóng)民的補(bǔ)償,則意味著他們只是受到了額外的恩賜,而非理所應(yīng)得,從產(chǎn)權(quán)理論上來看便存在著明顯的漏洞?，F(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中的突出實(shí)例,可作為進(jìn)行理論分析的佐證。首先,以英國在“漲價(jià)歸私(農(nóng))制”與“漲價(jià)歸公制”之間的變換為對象。為了克服長期實(shí)行“漲價(jià)歸私(農(nóng))制”之弊,依據(jù)“漲價(jià)歸公”的理論,英國工黨政府曾經(jīng)于1947—1952年實(shí)行土地開發(fā)權(quán)國有化,通過征收土地開發(fā)稅將土地增值全部收歸國有。但是,此種舉措未能長期堅(jiān)持,主要是它造成了地產(chǎn)市場萎縮。其次,我國由于長期實(shí)際上遵循“漲價(jià)歸公”準(zhǔn)則,大約造成近半數(shù)的失地農(nóng)民在生產(chǎn)與生活上存在明顯的困難,即已產(chǎn)生明顯的不良后果。綜合而言,英國走過的道路無非是在“漲價(jià)歸私(農(nóng))——漲價(jià)歸公——漲價(jià)歸私(農(nóng))”中循環(huán)往復(fù)。如果我國今后由“漲價(jià)歸公”制全面轉(zhuǎn)變?yōu)椤皾q價(jià)歸私(農(nóng))”制,便意味著重走1953年以后英國老路——無非是從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端而已。再次,美國實(shí)行的土地“開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制”的實(shí)例。它是全世界絕無僅有的土地開發(fā)權(quán)制度,自20世紀(jì)60年代末開始在美國紐約州一些社區(qū)自發(fā)地實(shí)行,后來擴(kuò)展到20個(gè)州,并在一些地方受到法律規(guī)范。其要點(diǎn)是:在一個(gè)社區(qū)內(nèi),按照規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)的土地所有者,必須從按照規(guī)劃加以保留的土地(農(nóng)地、林地、開闊地等等)所有者手中購買足夠份額的土地開發(fā)權(quán)指標(biāo)。這意味著,每一塊土地都平等地?fù)碛械攘康耐恋亻_發(fā)權(quán)指標(biāo);如果因規(guī)劃而使一些土地的實(shí)際開發(fā)受到限制,便應(yīng)當(dāng)由獲得實(shí)際開發(fā)權(quán)的土地所有者給予補(bǔ)償。實(shí)行這一制度可保證各個(gè)所有權(quán)人所在不同位置的各宗土地彼此的開發(fā)機(jī)會均等及權(quán)益機(jī)會均等——不會有人特別受益,也不會有人特別受損。于是,將以上三者進(jìn)行并列分析,發(fā)現(xiàn)各有其可資借鑒的合理核心:“漲價(jià)歸私(農(nóng))制”的“充分補(bǔ)償失地者”、“漲價(jià)歸公制”的“土地自然增值源于社會”、“開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制”的“土地開發(fā)權(quán)益均等”。于是,在此基礎(chǔ)上,筆者提出“私公兼顧論(制)”,其核心內(nèi)容為:公平分配農(nóng)地自然增值——在公平補(bǔ)償失地者的前提下,將土地自然增值的剩余部分用于支援全國農(nóng)村建設(shè)。進(jìn)一步從理論上來看,我們必須落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的方針,強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)各個(gè)方面的利益矛盾,防止顧此失彼;要堅(jiān)持以人為本,讓經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果惠及全體人民。那么,調(diào)和矛盾、多方得益、和諧共富便應(yīng)當(dāng)是我國土地自然增值公平分配的基本準(zhǔn)則,而“私公兼顧論”則是完全符合這一準(zhǔn)則的。(二)已開發(fā)的農(nóng)地開發(fā)權(quán)不能滿足“企業(yè)”的生產(chǎn)、生活水平補(bǔ)償?shù)男枰谌N補(bǔ)償制(論)調(diào)合的基礎(chǔ)上還可抽象出新的理論觀點(diǎn)——“全面開發(fā)權(quán)觀”。這種開發(fā)權(quán)觀意味著,應(yīng)當(dāng)全面顧及失地農(nóng)民、在耕農(nóng)民和中央政府等三方面的土地開發(fā)權(quán)。這也意味著每一個(gè)主體僅擁有有限的權(quán)利,各個(gè)主體不得越限侵權(quán)。首先,整個(gè)農(nóng)地開發(fā)權(quán)可分解為失地農(nóng)民的農(nóng)地開發(fā)權(quán)和中央政府的農(nóng)地開發(fā)權(quán)。前者是指當(dāng)農(nóng)地轉(zhuǎn)非之后有獲得“保障性補(bǔ)償”的權(quán)利,即獲得使其達(dá)到當(dāng)?shù)亍靶】凳忻瘛鄙a(chǎn)、生活水平補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。這是由于僅僅按照現(xiàn)有的規(guī)定發(fā)給農(nóng)民土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi),絕對不足以持久地保障失地農(nóng)民在生產(chǎn)、生活上無后顧之憂。而且,對于失地農(nóng)民的補(bǔ)償,不應(yīng)當(dāng)與土地農(nóng)轉(zhuǎn)非之后的用途以及相應(yīng)的非農(nóng)地的價(jià)格掛鉤,否則便會出現(xiàn)新的不公。中央政府的農(nóng)地開發(fā)權(quán)是指擁有獲得農(nóng)地自然增值的剩余部分的權(quán)利,即此部分應(yīng)當(dāng)收歸社會所有。因?yàn)?農(nóng)地轉(zhuǎn)非之后的自然增值,歸根到底是產(chǎn)生于整個(gè)社會的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步。其次,“在耕農(nóng)民”也同樣擁有農(nóng)地開發(fā)權(quán)。換言之,全國任何一塊農(nóng)地都天然地?fù)碛蟹寝r(nóng)開發(fā)權(quán),只是農(nóng)地的用途、位置在客觀上決定了它是否可能以及在何時(shí)實(shí)現(xiàn)。這樣,就存在一個(gè)“已轉(zhuǎn)非”農(nóng)地與“未轉(zhuǎn)非”農(nóng)地所有者之間的機(jī)會不均等問題。那么,對已開發(fā)的農(nóng)地自然增值中歸公的部分進(jìn)行再分配便是順理成章的。這也意味著,中央政府并不保有“私利”,其所得歸根到底要用于支援全國“三農(nóng)”。簡言之,如果漲價(jià)全部歸失地農(nóng)民便意味著其土地開發(fā)權(quán)“過界”;如果漲價(jià)全部歸公則意味著中央政府的土地開發(fā)權(quán)“過界”;進(jìn)而,中央政府作為社會的代表,其所獲得的土地自然增值收入,還要進(jìn)一步通過多種形式公平地分配給各類在耕農(nóng)民,以便保證他們的土地開發(fā)權(quán)的逐步實(shí)現(xiàn)。三、補(bǔ)償數(shù)額的確定首先是對土地原值的補(bǔ)償?，F(xiàn)階段我國農(nóng)村的農(nóng)地集體所有制具體體現(xiàn)為現(xiàn)有農(nóng)村人口對于土地的“等額享有”制,從而失地者所擁有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)就是其應(yīng)攤得的那部分。那么,政府所付出的農(nóng)地補(bǔ)償便表現(xiàn)為該份額農(nóng)地價(jià)格。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則可從中分得相當(dāng)于農(nóng)民每年應(yīng)交的農(nóng)地承包費(fèi)的資本化的部分。顯然,前者是基本的,而后者則是從屬的。其次,將土地原值的補(bǔ)償加上“安置性補(bǔ)償”而形成的補(bǔ)